Навігація
Головна
Державне управління: питання теорії і практикиДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК НАУКА І ПРАКТИКАПрактика нормативного регулювання службової поведінки державних і...ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА АНАЛІЗУ ІННОВАЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІПоняття юридичної практикиЗ практики державного управління за кордономПрактика управління людськими ресурсамиАналіз теорії і практики управління якістю та шляхи його поліпшення...Увага і практика: базові та стратегічні когнітивні процесиЕТИКА ДЕРЖАВНОГО ТА МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ ЯК РЕГУЛЯТОР...
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

АНАЛІЗ БАЗОВИХ ПОНЯТЬ НАУКИ І ПРАКТИКИ ДЕРЖАВНОГО ТА МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

Фундаментальним терміном науки про державне управління є категорія державна влада [1][1].

Державна влада офіційно встановлене, юридично закріплене право, можливість і здатність суб'єкта впливати на об'єкт державного управління.

Чому і за яких обставин з'явилося дане право впливати, ким і коли воно було встановлене і закріплено, наскільки воно легітимізовано суспільством - на ці та інші питання, пов'язані з природою, генезисом і перспективами державної влади в суспільстві, намагалися відповісти представники суспільно-історичної думки ще з часів Стародавнього світу. У результаті з'явилося безліч різних науково-філософських концепцій про державну владу, відомих в сучасній політології як теорії походження держави.

Сьогодні на питання, пов'язані з проблематикою влади, намагається відповісти кратология (від грец. Kratos - влада і logos - слово, думка) - спеціальна підгалузь політичного знання, що претендує на наукову автономію [2].[2]

Державна влада відрізняється від інших видів влади з наступним критеріям, суб'єкти, джерела і ресурси, характер здійснення, межі поширення. У кожному конкретному випадку значення цих критеріїв залежить від безлічі факторів, що визначають профіль національної державності, таких як: форма правління, форма політико-територіального устрою, політичний режим.

Форма державного устрою - комплексна характеристика національної державності, що включає:

1) форму правління, тобто систему організації вищих органів державної влади "по горизонталі", порядок їх формування та компетенцію, а також спосіб взаємодії між ними (монархія і республіка);

2) форму політико-територіального устрою, тобто спосіб розподілу державної влади по вертикалі управління (унітарна і федеративна держава);

3) політичний режим, тобто характер функціонування політичної системи даної держави (тоталітаризм, авторитаризм, демократія).

Сутнісними ознаками державної влади є наступні:

1. Суверенітет, тобто верховенство над іншими суб'єктами влади на даній території, можливість самостійно і незалежно визначати і реалізовувати державну політику.

Джерела і носії суверенітету державної влади - різні суб'єкти залежно від форми правління. Так, в монархії верховним сувереном влади є глава держави - монарх. Однак сьогодні, коли більшість країн визнало як ідеал і цілі свого розвитку демократичну правову державність, монарх стає лише втіленням і хранителем національних державних традицій і не може заявити, подібно французькому королю епохи освіченого абсолютизму Людовику XIV: "Держава - це я!" Виняток становлять лише країни з сильними і неподоланими поки авторитарними традиціями (Судан, Ірак), де конституція прийнята порівняно недавно і парламент не придбав поки реальної політичної ваги в системі поділу влади.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

У республіці (лат. Respublica; res - справа, publicus - суспільний, всенародний) сувереном і єдиним джерелом державної влади є народ. Така позиція закріплена в основах конституційного ладу всіх сучасних республік, у тому числі і Росії, що служить гарантією від узурпації (незаконного захоплення) державної влади.

2. Легітимність - визнання народом даної влади, показник рівня довіри парода. На відміну від легальності, тобто законності державної влади, її обгрунтованості нормами права, легітимність заснована на менш формалізованих взаємини народу з суб'єктами державного управління. Легітимність - це результат суспільно-договірних відносин, коли влада отримує народне схвалення і підтримку, а натомість зобов'язується сумлінно виконувати свої зобов'язання, функції, обіцянки. Відповідно, умовами легітимності влади є: участь народу у встановленні даної влади, підтримка народом всіх рішень і дій влади; готовність народу захистити свою владу в разі її кризи. Втрата легітимності - це втрата народної довіри до влади. Як випливає з історії світової та вітчизняної державності, легальність і легітимність влади часто були поняттями пересічними.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

Так, влада Бориса Годунова була легальною (оскільки ряд формальних процедур сходження на престол був дотриманий), але не легітимною (оскільки народ не визнавав Годунова, не відноситься до династії Рюриковичів, "істинним государем"). З іншого боку, претензії на російський престол Степана Разіна, що оголосив себе "щасливо врятувалися царевичем Дмитром", зустрічали в ряді російських областей народну підтримку, тобто були легітимізовані частиною російського населення. Гармонія між легітимністю і легальністю царської влади на Русі були відновлені з сходженням на престол нової династії Романових.

Наступна група ознак державної влади відноситься тільки до демократичної правової державності, тобто такому типу і режиму управління, коли всім громадянам гарантовані реальні політичні, економічні та культурні права і свободи, забезпечені механізми реалізації даних прав, а закон одно діє для всіх, незалежно від їх походження, раси, соціально-економічного становища і суспільного статусу.

3. Участь громадськості в установі державної влади та контролі над нею. Демократичної називається влада, яка не тільки обрана народом (або з його участю), але і підконтрольна своїм виборцям, тобто несе політичну відповідальність перед ними. Механізмами такого народного контролю є: відкликання депутата, який втратив довіру виборців, громадянська експертиза законопроектів та ін.

4. Підпорядкованість влади праву. Цей базовий принцип правової державності означає, за словами Б. Л. Кістяківського [3], що будь-якої влади, навіть найдемократичнішій, "покладені відомі межі, яких вона не може переступити" [4]. Ці межі - конституційні і правові норми, нехтування якими веде до авторитаризації небудь тоталітаризації політичного режиму, зміни державного устрою або навіть розпаду даної держави.[4]

5. Поділ державної влади на законодавчу, виконавчу, судову гілки. Цей принцип організації державної влади був розроблений і впроваджений в практику в період утворення першою в світі президентської республіки - США. Згодом він отримав широке розповсюдження по всьому світу при побудові правової державності. Його реалізація передбачає: розмежування функцій, повноважень, предметів відання між трьома гілками державної влади; самостійність кожної гілки влади в рамках оперативної діяльності; взаємоконтроль кожної з гілок державної влади (система "стримувань і противаг").

6. Обмеженість сфери впливу влади па суспільство. Будь правова демократична держава визнає і гарантує право на невтручання влади в особисте життя індивіда. Це означає насамперед світський характер сучасної держави, яке проголошує і дотримується право кожного на свободу совісті та віросповідання. Відповідно, це право бути атеїстом або сповідувати будь-яку конфесію розмежовує правову і морально-етичну сфери, не дозволяє державі "коригувати громадські рацію". Разом з тим в країнах, в яких генетичний зв'язок релігії та права досить сильна, влада розпорядженні набагато більшими можливостями впливати на суспільну етику шляхом нормотворчості.

Дослідники, що займаються порівняльним правознавством, поряд зі "світськими" країнами, що належать до англосаксонської і романогерманской правовим сім'ям, виділяють країни з релігійними правовими системами), де основним джерелом права виступає священне писання. Найбільш відомими прикладами є ісламське право (шаріат) і іудейське право (Галах). Однак на практиці закони держави все більш тіснять сферу її застосування релігійних трактатів, вони діють лише як факультативна правові джерела.

Таким чином, державна влада є вихідним, вольовим началом, джерелом державного управління, визначає його форму і зміст.

Виділяють різні типи державної влади за різними критеріями.

Так, Г. Алмонд [5] і А. Верба [6] по характером політичного режиму виявили тоталітарну, авторитарну і демократичну державну владу (табл. 1).

Таблиця 1. Типи державної влади по Г. Алмонду і С. Вербі

Критерій

Тоталітарна державна влада

Авторитарна державна влада

Демократична державна влада

Політичний плюралізм

Відсутнє

Відсутнє

Присутній

Економічний

плюралізм

Відсутнє

Допускається

Присутній

Культурний плюралізм

Відсутнє

Відсутнє

Присутній

Цікаво, що різниця між авторитарним і тоталітарним режимом здійснення державної влади лежить в економічній сфері. Так, режим СРСР епохи І. В. Сталіна, з його політичним, економічним і культурним державним монополізмом, є яскравим прикладом тоталітаризму. У сучасній КНР державна влада носить авторитарний характер, оскільки поряд з державною там допускається і приватна форма власності, а отже, існують елементи ринкової економіки. Дещо іншу класифікацію державної влади запропонував М. Вебер (табл. 2).

Таблиця 2. Типи політичної влади за М. Вебером

Типи політичної влади за М. Вебером

М. Вебер, підкреслюючи, що політичний устрій кожного суспільства визначає його релігійно-культурна специфіка, виділяв традиційний, харизматичний і раціонально-легальний твані державної влади.

Зміна типів владарювання відповідно до концепції Вебера відбувається внаслідок зміни типу соціокультурних та економічних відносин. Коли суспільство перестає шанувати і дотримуватися традиції, звичаї, міфи (у тому числі підтримують державне управління), заснована на них влада втрачає легітимність і їй на зміну приходять харизматичні лідери, що руйнують старим державно-суспільний лад. З часом у нових суб'єктів влади з'являється необхідність знаходити стабільну опору. Оскільки в сучасному соціумі релігія і відповідні їй ідеали вже не можуть стати такою опорою, виробляються раціонально-легальні, конституційно-правові норми і методи взаємодії влади і суспільства, відповідно до яких:

• суспільство делегує влади частина управлінських функцій і контролює владу;

• влада відповідальна перед суспільством і здійснює свій вплив за допомогою норм права.

Таким чином, у сучасному суспільстві панує раціонально-легальний тип політичної ментальність, коли громадянинові вигідніше дотримуватися закону, ніж його не виконувати або порушувати, а державна влада підтримується громадянами остільки, оскільки вона виконує дані народу зобов'язання.

Цікаво, що, розмірковуючи про специфіку взаємодії соціуму і влади в західних і незахідних державах, М. Вебер в рамках традиційного способу здійснення влади виявив:

• феодальний тип, що передбачає децентралізацію економіки і концентрацію політичної влади (державності країн Західної Європи);

• патримоніальної тип, заснований на економічному і політичному монізмі суб'єкта влади (державність стародавнього Китаю, Золотої Орди).

Патримоніальної тип властеосуществленія укорінився на Русі починаючи з "московського періоду", коли в результаті політичного піднесення московського князівства решта удільні князі, боярство і дворянство повинні були "чолом бити" (тобто присягати на вірність) великого московського князя. На думку ряду сучасних дослідників, в ході подальшого розвитку Росії державна влада, незважаючи на зовнішні трансформації, зберегла патримоніальної характер.

Державна влада здійснюється за допомогою державного управління. Державне управління - це цілеспрямоване, організуючий, регулюючий вплив політичних і адміністративних суб'єктів на суспільні явища, процеси і відносини. Його відмітними ознаками є наступні.

1. Наявність мети (системи цілей) керуючого впливу. Під метою державного управління розуміється бажане, поділюване всіма учасниками процесу управління, можливе (тобто практично здійсненне) стан об'єкта впливу в осяжному майбутньому. Бажано, щоб цілі державного управління поділялися, розумілися, приймалися, тобто лігітімізіровалісь, не тільки їх безпосередніми виконавцями (політиками та держслужбовцями), але і народом. Це, безсумнівно, створить сприятливу для реалізації державних цілей соціальне середовище і, таким чином, істотно підвищить результативність державного управління. Необхідно підкреслити особливо: в сучасній демократичній країні мети державного управління обов'язково повинні бути соціально орієнтовані, тобто виходити з інтересів і потреб народу.

2. Важливим елементом державного управління є організація. Це базова функція впливу, що представляє собою впорядкування елементів об'єкта в просторі і встановлення взаємозв'язків між ними. Проблематику організації управління приділяють велику увагу теоретики менеджменту. Проте в управлінні державою питання організації завжди здобували особливу значимість, оскільки ефективність державного управління - це результат не тільки "хорошого" галузевого впливу, але й показник раціонально і результативно організованої системи адміністративного управління (тобто кадрової роботи) в даній галузі.

Так, якщо "батько управління" Ф. Тейлор, будучи менеджером-виробничником, виявив всього чотири принципи управління, то його послідовник А. Файоль, який довгий час займався адміністративно-управлінською працею, виділив вже 14 організаційно-управлінських принципів. Таким чином, організувати і оцінити управлінський працю набагато складніше, ніж праця робітника або навіть бригадира.

Державно-управлінська діяльність визнана всіма дослідниками архіскладним видом людської праці. З Нового часу і донині як ідеал державного управління у громадській думці, політичній практиці і уявленнях обивателів затверджується знеособлений, ієрархічно організований, безперебійно працюючий механізм, кожен "гвинтик" якого знаходиться на своєму місці і виконує чітку, лише йому одному властиву функцію.

Наприклад, Петро I вважав, що державне управління має працювати, як "стінний годинник". Найбільш наближеним до такого ідеалу він вважав бюрократичний апарат Швеції, організацію якого вивчав з метою копіювання даної моделі в практику управління Російською імперією.

3. Всі зростаючу актуальність у зв'язку з постійним ускладненням об'єкта управління (будь то конвеєр, живий організм або суспільство) набуває регулювання, тобто опосередковане управління за допомогою спеціальних інструментів, методів, технологій. У сфері державного управління можуть використовуватися наступні регулятори: нормативні правові акти ("профільні" федеральні закони), цільові програми різного масштабу (наприклад, Федеральна цільова програма "Житло" на 2011-2015 рр., Затв. Постановою Уряду РФ від 17.12.2010 № 1050), стратегії галузевого або загальнодержавного розвитку (наприклад, Концепція довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на період до 2020 р, затв. розпорядженням Уряду РФ від 17.11.2008 № тисячі шістсот шістьдесят два-р), фінансово-економічні та соціальні інструменти (ставка рефінансування , встановлення верхніх меж тарифів на комунальні послуги, управління громадською думкою), державні інститути (Центральний банк Росії). В даний час, коли однією з загальносвітових тенденцій адміністративних реформ стало скорочення масштабів прямого втручання держави в життя громадянського суспільства, проблема підвищення ефективності державно-регулятивних інструментів набуває все зростаюче прикладне значення.

4. Суб'єктами державного управління можуть виступати тільки політики або держслужбовці. До політиків відносяться особи, які в офіційному порядку (встановленому в залежності від рівня і специфіки розвитку державності традиціями, звичаями, нормативними правовими актами) отримали можливість здійснювати певні повноваження від імені держави в цілому або окремого державного інституту, органа. Держслужбовці отримують право управляти державою від політиків, реалізують функції виконавчого, розпорядчого, забезпечує характеру.

Державне управління здійснюється переважно "зверху - вниз", шляхом реалізації прямих вертикальних зв'язків, що припускають відносини керівництва і підпорядкування. Зрозуміло, не обійтися в державному управлінні і без "зворотних зв'язків", за кількістю і характером яких можна судити про тип політичної системи, політичному режимі. Однак пріоритет в управлінні будь-яким, навіть найдемократичнішою державою все ж мають прямі зв'язки, що характеризують вплив суб'єкта та об'єкта, а не їх взаємодія.

Державне управління здійснюється в офіційно встановлених географічних межах, в рамках конкретної обмеженою території. Для федеральних органів влади - це територія всієї держави, для регіональних органів влади - територія регіону, для територіальних галузевих державних органів -підвідомчість їм простір (сфера діяльності). Саме територіальний чинник відрізняє державне управління від діяльності, скажімо, політичної партії, яка може здійснюватися як у межах всієї держави, так і на його частини, або за його межами.

Нарешті, в арсеналі засобів і ресурсів державного управління є такі унікальні інструменти впливу, як право і легальне примус. Так, у сучасній державі право приймати закони має тільки законодавчий представницький орган влади - парламент. До того ж лише спеціально уповноважені суб'єкти державного управління можуть офіційно примусити громадян сплачувати податки або відбувати військову повинність.

У сучасній спеціальній літературі державне управління трактується в широкому і вузькому значеннях.

У широкому сенсі воно включає всі гілки, органи та інститути державної влади та управління, всіх посадових осіб, всі державні установи, організації, підприємства. У вузькому сенсі під державним управлінням розуміється тільки сфера реалізації виконавчої влади. На практиці стосовно державній сфері вживають терміни "державна влада і управління", "політичне і адміністративне управління", "політика і адміністрування". Все це виявляє тісний взаємозв'язок зазначених категорій і робить необхідним їх зіставлення.

Сучасні дослідники виділяють у сфері державного впливу два блоки: державно-політичний і державно-адміністративне управління. Вони розрізняються за джерелами легітимації, суб'єктам, сферам, характером і способам впливу (табл. 3).

Зазначені види державного управління відрізняються остільки, оскільки розрізняються політика та адміністрування.

Таблиця 3. Державно-політичний і державно-адміністративне управління

Критерій

Державно-політичне управління

Державно-адміністративне управління

Джерело легітимності

Народ

Суб'єкти державно-політичного управління (президент, лідери парламентських фракцій, голова уряду, міністри)

Характер управлінських рішень і дій

Дискретний

Безперервний (процесуальний)

Види рішень

Закони, укази, постанови і розпорядження (мають вищу юридичну силу)

Підзаконні право ші акти

Характер управління

Правовстановлюючий, нормотворчий

Виконання правових норм

Ступінь професіоналізму

Не обов'язково володіння кваліфікацією і відповідною освітою

Обов'язкові профільну освіту, кваліфікація, стаж роботи

Відповідальність

Політична (перед громадськістю, президентом, парламентом, урядом)

Юридична (дисциплінарна, адміністративна, цивільна, кримінальна)

Так, політики отримують від суспільства первинний мандат, а державні службовці призначаються на свої посади політичними керівниками, здобуваючи "вторинний мандат".

Якщо вирішення політичних діячів здебільшого дискретні (наприклад, схвалення закону або кадрові призначення), то діяльність державних службовців носить безперервний, вторинний по відношенню до політики характер (інформаційно-аналітичне забезпечення парламентської діяльності, адміністративне провадження). Не випадково російське законодавство про держслужбу визначає її як діяльність щодо забезпечення виконання повноважень політичних органів і посадових осіб.

Далі безумовної прерогативою політичної діяльності є встановлення (зміну, припинення) норм права (ратифікація або денонсація міжнародного договору). Державно-адміністративне управління носить здебільшого правозастосовний характер (ведення державних реєстрів, регістрів і кадастрів).

Оскільки політична практика є унікальною сферою діяльності, обов'язкові професійно-кваліфікаційні вимоги до заміщення політичних посад відсутні. Так, у більшості країн висувати свою кандидатуру на вищі державні пости може кожен громадянин з урахуванням мовного та вікового обмежень, цензу осілості. У той же час громадянин, який претендує на заміщення посади держслужби, крім перерахованих вище цензів обов'язково повинен відповідати професійно-кваліфікаційним вимогам, що пред'являються до даної посади. Ось чому політика вважається мистецтвом, а держслужба - професією.

Нарешті, посадові особи держави несуть насамперед політичну відповідальність (імпічмент президенту, вотум недовіри уряду, розпуск президентом парламенту, відкликання депутатів, внутрішньопартійна дисципліна, політичні традиції) і в ряді держав мають юридичний імунітет, тобто непідсудні до зняття з них в офіційному порядку юридичної недоторканності. Суб'єкти адміністративного управління, навпаки, несуть всі види юридичної відповідальності (дисциплінарну, адміністративну, цивільну, кримінальну). Крім того, у ряді країн порушення закону державним службовцям служить додатковим обтяжуючою провину обставиною.

Концепція поділу політики і держслужби, як докладно викладено в наступному розділі, лягла в основу організації державного управління в США, а потім і ряді інших країн.

Однак поділ державного управління на політичну та адміністративну складові досить умовно.

По-перше, "гнучким" є в управлінській практиці співвідношення критеріїв "джерело легітимності" - "відповідальність". У сучасній Росії згідно зі ст. 18 Федерального закону від 06.10.1999 № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" вища посадова особа суб'єкта РФ (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ обирається громадянами Російської Федерації, котрі живуть території даного суб'єкта і володіють відповідно до федеральним законом активним виборчим правом, на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Таким чином, дана особа відноситься до класу політичних посад. Однак воно може бути зміщений з посади указом Президента РФ у зв'язку з втратою довіри Президента РФ за неналежне виконання своїх обов'язків, а також в інших випадках, передбачених законом. При цьому підставою для втрати довіри Президента РФ є виявлення відносно вищої посадової особи суб'єкта РФ фактів корупції, неврегульованого конфлікту інтересів, відкриття або наявності рахунків (вкладів) , зберігання готівкових коштів і цінностей в іноземних банках, розташованих за межами території РФ, володіння та (або) користування іноземними фінансовими інструментами в період, коли така особа є зареєстрованим кандидатом на дану посаду.

По-друге, суб'єкти адміністративного управління мають дискреційні повноваження, тобто право діяти на розсуд в рамках ввірених їм управлінських функцій. І чим вище займана держслужбовцям посада, тим ширший спектр дискреційних повноважень перебуває в його компетенції.

До дискреційним повноваженням відноситься, зокрема, свобода інтерпретувати норму закону або іншого нормативного акта. Наприклад, муніципальний службовець вправі самостійно вибирати спосіб повідомлення громадян, які мають право на придбання житла на пільговій основі. В даний час дискреційні повноваження державних службовців обмежуються посадовими регламентами, тобто докладними правилами виконання чиновниками певних операцій (наприклад, надання громадянам інформації або прийому письмових заяв). Найбільше в складанні посадових регламентів досягли успіху департаменти США, однак і там деталізація посадових обов'язків не є панацеєю від корупції у сфері держслужби.

У Росії, з се номенклатурним бюрократичним спадщиною і постійними політичними претензіями виконавчої влади, інші чиновники є куди більш значущими політиками, ніж парламентарі. Ряд сучасних політологів і соціологів, підкреслюючи велику політичну значимість виконавчо-розпорядчого державного управління, взагалі воліють терміну "адміністративне управління" категорію "бюрократія".

Бюрократія (від фр. Bureau - канцелярія, зелене сукно, яким покривали столи посадових осіб державних установ та грец. Hatos - влада, панування) - спосіб і форма організації державного управління, при якому всі справи зосереджені в руках вертикально інтегрованої виконавчо-розпорядчої влади. Етимологія цього слова припускає наявність владного запрацювала адміністративної діяльності.

При вивченні державного управління особливого значення набувають методи, засоби і технології, за допомогою яких здійснюється безперервне, систематичне, професійне вплив державних службовців на підвідомчі їм об'єкти. У даному контексті зазвичай використовують термін адміністративне управління, розуміючи під ним практичну діяльність державних органів, технологічний процес підготовки, прийняття і виконання державно-управлінських рішень. Це сфера діяльності управлінського апарату.

Муніципальне управління - категорія, по ряду ознак схожа з державним управлінням. Однак, оскільки муніципальне управління здійснюється в локальному масштабі, його відмінностями від державного впливу будуть:

• обмеженість сфери розповсюдження територією муніципального освіти;

• різноманіття форм і методів, що передбачають активну участь місцевого населення (сходи, збори громадян, територіальне громадське самоврядування, місцевий референдум та ін.);

• обмеженість місцевої влади нормами "центрального" (у Росії - федерального і регіонального) законодавства;

• мізерність фінансово-економічних, організаційних ресурсів у порівнянні з державним управлінням;

• соціальна орієнтація впливу (у веденні муніципального управління знаходяться здебільшого питання соціальної сфери).

Термін "муніципальне управління" трактується як діяльність виконавчих органів місцевої влади (адміністрації муніципального освіти).

У вітчизняній спеціальній літературі набагато частіше вживається термін "місцеве самоврядування", що поєднує діяльність виконавчих і представницьких органів місцевої влади, а також самостійну, під свою відповідальність діяльність громадян даного муніципального освіти з вирішення питань місцевого значення.

У політології громадське самоврядування визнається вищим видом колективної самоорганізації і індикатором справжньої демократії, так як його здійснення вимагає розвиненої культури громадської участі та відповідальності як громадськості в цілому, так і кожного індивіда зокрема. Ось чому в сучасній державі місцеве самоврядування є вищою формою управлінської самодіяльності громадян.

Дослідники сучасних демократій найбільш наближеною до ідеалу громадянського самоврядування вважають Швейцарію, де більша частина загальнозначущих питань вирішується па низовому, общинному рівні, за безпосередньої участі населення (наприклад, проведення 20 місцевих референдумів в рік в Швейцарії вважається нормою, у той час як у сучасній Росії така практика майже відсутня).

Існування і доля місцевого самоврядування в кожній державі залежить від того, якою мірою "працює" принцип субсидиарное ™ при розмежуванні предметів відання між центральною владою і локальним самоврядуванням. Тобто в кожній державі по-своєму вирішується, які повноваження можуть бути делеговані на рівень місцевого самоврядування без шкоди для країни, якими ресурсами і в якому обсязі слід наділяти органи місцевої влади для ефективної реалізації цих повноважень, як буде здійснюватися взаємодія між державною і муніципальною владою .

У разі успішного вирішення цих питань і державне, і місцеве управління у поєднанні утворюють систему публічної влади і управління. Термін "публічне управління" виник із суспільно-договірної теорії походження державної влади і знайшов свою популярність в XX столітті, яке називають "століттям демократії". Публічне управління - вид соціально-політичного впливу, що припускає:

• участь громадян у формуванні органів управління;

• безпосереднє і системну взаємодію суспільства і держави при розробці та реалізації політичних рішень;

• ефективні механізми політичної відповідальності посадових осіб та вищих чиновників.

Публічність управління трактується досить широко і неоднозначно, вважається базовим принципом здійснення державної влади в демократичній правовій соціальній державі. Індикаторами публічності управління є дві умови:

1) безпосереднє і системне участь населення в організації та функціонуванні державної влади;

2) дієвість і ефективність "зворотних зв'язків" між державою і громадянами.

Англомовний аналог публічного управління public administration використовується при оцінці ступеня демократичності, прозорості та підзвітності населенню системи державно-адміністративного управління.

Все активніше входить в розмовну практику термін "державний (муніципальний) менеджмент", що є ознакою активізації діяльності державного та муніципального сектору в ринковому середовищі, проникнення форм, методів і технологій бізнесу в систему державно-адміністративного управління.

Менеджмент (англ. Lo manage - керувати) - це функціональне управління у бізнес-секторі, яке здійснюється найманим професіоналом і має на меті максимізацію економічної прибутку. У теорії управління поряд з менеджментом прийнято розрізняти: стратегічне керівництво (англ. Executive - виконавча влада), яке реалізується на вищому рівні бізнесу, зазвичай власниками підприємства, з метою загального розвитку організації, а також безпосереднє управління невеликим колективом людей (англ. Supewision - нагляд ), яке здійснює бригадир або начальник відділу.

Менеджмент і державне (муніципальне) управління розрізняються по ряду критеріїв (табл. 4).

Таблиця 4. Державне (муніципальне) адміністративне управління і менеджмент

Критерій відмінності

Державне (муніципальне) управління

Менеджмент

Мета впливу

Соціально-економічна (підвищення рівня житлової забезпеченості громадян поряд із зростанням прибутковості від введеного в експлуатацію житла за участю держави)

Економічна (збільшення доходу, зниження витрат, зростання обсягу продажів, підвищення прибутку)

Ресурси

Організаційні, правовстановлюючі, правозастосовні (організація інфраструктури державної підтримки малого бізнесу, ведення Єдиного державного реєстру суб'єктів підприємництва)

Економічні, фінансові, організаційні (інвестування в проекти, ліквідація представництва)

Обмеження

Заборона займатися підприємницькою діяльністю (у більшості держав), обов'язок неухильно дотримуватися закон (держслужбовець керується формулою "Дозволено лише те, що дозволено законом")

Право займатися всіма не забороненими законом видами діяльності (бізнесмен керується формулою: "Дозволено все те, що не заборонено законом")

Сфера правового регулювання

Конституційне, адміністративне право

Цивільне, трудове, кримінальне право

Разом з тим структурні політико-адміністративні реформи, проведені в ряді економічно розвинених країн в 70-90-х рр. XX ст., А також останні тенденції розвитку бізнес-сектору деяким чином зблизили державне управління та менеджмент.

По-перше, сучасний бізнес все більше орієнтується не лише на отримання прибутку, а й на суспільне визнання за рахунок ініціювання соціально орієнтованих акцій, підтримки суспільно значущих програм, філантропії.

Так, у США вагомим чинником ділової репутації фірми є ступінь її соціальної відповідальності, яка визначається величиною "соціального індексу Доміні". Він включає 400 показників, інтегрованих за чотирма основними групами екологічної та соціальної етичності бізнесу (екологічність виробництва та продукції, соціальна оцінка продукції, участь організації в благодійних та соціальних проектах, соціальна політика організації по відношенню до співробітників).

По-друге, у ряді сучасних державах, уряди яких в кінці минулого століття зробили ставку на підвищення ефективності в державному управлінні, було знято заборону для держслужбовців займатися підприємницькою діяльністю. У той же час був ліквідований привілейований статус державних службовців порівняно з правами працівників приватного сектора і діяльність чиновників також потрапила в сферу приватного правової юрисдикції. Все це спричинило зближення державного й економічного секторів в ментальному, організаційному, нормативно-правовому аспектах.

Таким чином, сучасна державно-суспільна практика часом виявляється набагато багатше і різноманітніше, ніж теоретичні умовиводи. Все це дає новий дослідницький імпульс розвитку науки та навчальної дисципліни про державному і муніципальному управлінні.

  • [1] Враховуючи завдання дисципліни "Державне та муніципальне управління", в даному розділі підручника розглядається специфіка державної влади, наводяться її види і дається їх порівняльна характеристика.
  • [2] Див .: Халіпов В. Ф. Наука про владу. Кратология - наука про владу. М .: Магістр, +2002.
  • [3] Кістяківський Богдан Олександрович (1868-1920) - відомий російський юрист і правознавець, професор Київського університету, автор теорії правової держави, заснованої на філософії неокантіанства.
  • [4] Кістяківський Б. А. На захист права // Віхи: Сб ст. про російської інтелігенції. М, 1909. С. 136.
  • [5] Алмонд Габріель (1911-2002) - американський політолог, фахівець в області загальнотеоретичної та порівняльної політології, політичної системи та політичної культури.
  • [6] Сідней Верба (нар. 1932) - американський політолог, роботи якого вважаються провідними в області політичної культури і політичної участі.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Cхожі теми

Державне управління: питання теорії і практики
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК НАУКА І ПРАКТИКА
Практика нормативного регулювання службової поведінки державних і муніципальних службовців
ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА АНАЛІЗУ ІННОВАЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
Поняття юридичної практики
З практики державного управління за кордоном
Практика управління людськими ресурсами
Аналіз теорії і практики управління якістю та шляхи його поліпшення на сучасному етапі
Увага і практика: базові та стратегічні когнітивні процеси
ЕТИКА ДЕРЖАВНОГО ТА МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ ЯК РЕГУЛЯТОР ВЗАЄМОВІДНОСИН ВЛАДИ ТА НАСЕЛЕННЯ: ПРЕДМЕТ І СПЕЦИФІКА
 
Дисципліни
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук