Навігація
Головна
Ототожнення механізму держави з апаратом державної владиДЕРЖАВНА СЛУЖБА СУБ'ЄКТІВ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇДержавний апаратДевіантні шляху розвитку державної цивільної службиСтруктура системи органів виконавчої влади (державного управління)...Державне управління та державна службаПоняття державної служби в сучасному державному управлінніДержавна служба і державні службовці: проблеми...ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ І МУНІЦИПАЛЬНОЇ СЛУЖБИ В ІНОЗЕМНИХ...Становлення і розвиток державної служби в Київській Русі і...
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ДЕРЖАВА ЯК СУБ'ЄКТ УПРАВЛІННЯ. ДЕРЖАВНИЙ АПАРАТ. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

У сучасній науці існує близько 1,5 тис. Визначень держави. Це свідчить, по-перше, про значущість ролі держави в житті будь-якого суспільства на всіх етапах його розвитку, по-друге, про різноманіття форм прояву державності у світовій практиці. Все це призвело до виникнення безлічі концепцій походження держави. Одні з теорій спростовані і практично не використовуються сучасною наукою (органічна, іригаційна, психологічна), інші піддаються критиці і уточнюються (соціально-класова, суспільно-договірна), треті переходять з рангу теорій в ранг державних ідеологій (теологічна, фашистська).

Державознавство - комплексне наукове знання про державу, яка виникло і розвивалася в Росії в рамках державно-юридичної школи та історіографії, викладалося у вищих навчальних закладах Російської імперії XIX - початку XX ст. Становлення державознавства пов'язане з іменами відомих російських істориків, філософів і юристів, таких як: Л. Д. Градовський, К. Д. Кавелін, В. О. Ключевський, Н. М. Коркунов. В даний час государствоведение викладається як Пропедевтична дисципліна у вищих навчальних закладах, які готують фахівців у сфері державного та муніципального управління.

Спеціальна галузь гуманітарного наукового знання про державу - державознавство - виділяє чотири основні підходи до розуміння сутності держави: теологічний, соціологічний, юридичний, кібернетичний. Кожен з них по-своєму пояснює сутність держави, робить акцент на різних аспектах, функціях держави, нарешті, відповідає певному етапу суспільного розвитку і типом наукового світогляду.

Так, теологічний підхід визначає державу як результат "Божественного промислу". Він панував в Середні століття і служив основою державної ідеології аж до Нового часу. На сьогоднішній день поширений серед прихильників ісламського фундаменталізму, переконаних, що держава створена Аллахом, є втіленням його волі і, відповідно, має зберігатися і підтримуватися людьми в первозданному стані.

Юридичний підхід до визначення держави був популярний в науці з середини XIX до початку XX ст. В рамках даної концепції держава - це система правовідносин, юридична персоніфікація нації, яка може виступати як сукупне юридична особа.

Прихильники соціологічного підходу, незважаючи па деякі розбіжності щодо того, які фактори переважно визначають генезис державності, солідарні в тому, що держава виникає і розвивається відповідно до потреб соціуму і являє собою результат суспільної життєдіяльності. Найбільш авторитетними в політичної соціології визнані:

1. Соціально-класова теорія, відповідно до якої:

• первинними, системоутворюючими відносинами в суспільстві є економічні відносини з приводу власності на засоби виробництва;

• право власності на засоби виробництва є підставою для соціально-класової диференціації і служить головною умовою політичного панування класу власників;

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

• державне управління - це засіб придушення інтересів економічно залежного класу класом власників на засоби виробництва;

• будь-яке суспільство у своєму розвитку неминуче і послідовно проходить ряд етапів державності: общинний, рабовласницький, феодальний, капіталістичний, соціалістичний;

• справедливе, рівномірний розподіл в суспільстві прав власності на засоби виробництва призводить до того, що потреба в державному управлінні відпадає. Таке комуністичне суспільний устрій, де державне управління повністю змінюється громадським управлінням.

Незважаючи на те що основа соціально-класового підходу - марксизм - зазнає останнім часом критиці, це вчення продовжує чинити величезний вплив па сучасну соціально-політичну думку. Його основи можна виявити, наприклад, в концепції "кінця історії" Ф. Фукуями [1] або в теорії "світ-системи" І. Валлерстайна [2], які розглядають економічну могутність сучасної держави в якості базового фактора його політичної експансії. Саме економічний універсалізм об'єднує соціалістичні і ліберальні концепції держави.

2. Суспільно-договірна теорія, яка постулює, що:

• людина за своєю природою не може обійтися без держави.

При цьому представник консерватизму Т. Гоббс [3] стверджує, що людина споконвічно зол, держава виникає як обмеження прояви "війни всіх проти всіх" і тому має відігравати активну роль у житті громадян.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

Родоначальник сучасного лібералізму Дж. Локк [4], навпаки, впевнений, що догосударственное стан людей було "станом свободи і щастя" і тому держава повинна обмежитися функціями "нічного сторожа". Соціаліст Ж.-Ж. Руссо [5] переконаний, що людина за своєю природою добрий і люди укладають суспільний договір для загальної користі, як факт, а не юридичний документ;

• суспільство делегує державі частину своїх функцій і прав, що стосуються питань оборони, зовнішньої і внутрішньої безпеки, регулювання економічних відносин, а держава зобов'язується ефективно реалізовувати дані функції.

3. Елітарна теорія, прихильники якої переконані, що:

• кожна людина від природи, походження і т.д. має неоднаковою фізичною силою, економічними можливостями, психологічними здібностями, і тому в будь-якому людському колективі складається певна ієрархія людей та їх груп;

• вершина суспільній ієрархії - еліта - знаходить політичну силу, стає на чолі соціуму;

• еліта внаслідок її близькості до владних і економічних ресурсів дистанціюється від громадськості, утворюючи держапарат.

Теорія елітизму, розроблена представниками макіавелліанской політологічної школи Г. Моска [6], В. Парето [7], Р. Михельсом [8], досить правдоподібно пояснює відбуваються в сучасній державно-політичної та адміністративної системі явища, процеси і відносини. Цим обумовлено її бурхливий розвиток в даний час.

4. Націонал-фашистська теорія, розроблена на хвилі ідеологічної кризи політичного лібералізму і отримала широке визнання в першій половині XX ст. Її постулатами є:

• визнання держави як вищої форми існування титульної нації, що сприяє її моральному, економічному та політичному відродженню і розвитку;

• пріоритет прав і свобод титульної нації над іншими народами як на території держави, так і за його межами;

• державний корпоративізм, що передбачає контроль держави над економікою, розвиток важкої індустрії;

• авторитаризм, який істотно обмежує політичний та соціокультурний інакомислення;

• активна розподільна політика держави;

• імперський тип державного розвитку. Націонал-фашизм визнаний світовим злом. Однак

окремі його положення знаходять в даний час відображення в концепції "держава і нація", а також у критиці політики мультикультуралізму західноєвропейськими державами.

5. Мультикультуралізм - наукова концепція і державна політика, спрямована на розвиток в окремій країні та світі в цілому, культурних відмінностей. У мультикультурному державі за етнічними та культурними групами визнаються права керувати навчанням своїх членів, висловлювати політичну оцінку тощо

В цілому соціологічний підхід з політологічним акцентом представлений в сучасній науці найбільш широко, і вищевикладені концепції не вичерпують усього його різноманітності. Окремі ідеї соціологічного підходу до сутності держави можна зустріти, наприклад, у М. Вебера, який вивчав питання морально-етичного обгрунтування політики; Дж. Джессена, вважало держава одночасно інституціональним і нормативним явищем; П. Гумпловича, який вважав, що держава утворюється внаслідок психологічних схильностей одних народів панувати, а інших - підкорятися.

У працях сучасних соціологів кінця XX - початку XXI ст., Присвячених вивченню суспільства постмодерну, держава постає в якості одного з акторів (лат. Actor, від agere - діяти) інформаційного мережного комунікативного простору, а державне управління розглядається в терміни одностороннього впливу, а співпраці, партнерства, взаємодії. Більш докладно про це йтиметься у відповідній главі даного підручника.

Своєрідне уявлення про сутність держави дає системний підхід, згідно з яким держава являє собою складну систему з високим ступенем самоорганізації, породженої суспільством і одночасно дистанційованої від нього. Особливу значимість при цьому набуває вивчення цілей, завдань, функцій та структури системи державного управління, закономірностей її розвитку, характеру і якості прямих і зворотних зв'язків держави і суспільства. В рамках системного підходу можна виявити кібернетичне і синергетичне сприйняття сутності держави; розробники кожного із зазначених напрямків по-різному ставляться до організації, управлінню, самоврядуванню, хаосу в соціальному середовищі і, відповідно, їхні думки про сутність сучасної держави, його функції і перспективи розходяться. Системний підхід до сутності державного управління детально представлений у другому розділі підручника.

У сучасній політології, яка є міждисциплінарною наукою, найбільш популярний багатофакторний підхід, відповідно до якого держава являє собою вищу політичну форму життєдіяльності громадян, які проживають на єдиній території, об'єднаних інститутами громадянства, суверенної державної влади і права.

Дане визначення дозволяє виділити ряд ознак держави як суб'єкта управління. Держава - це:

• політична організація людей, визначальна стратегію розвитку суспільства, включаючи всіх перебувають на території країни людей, а також громадян цієї держави за його межами. Політичний характер держави пов'язаний з необхідністю вирішення "загальних справ", врегулювання соціальних конфліктів, неупередженого арбітражу і т.д .;

• інститут громадянства - "суспільний договір", що встановлює політико-правову зв'язок між владою і більшістю людей, що проживають на території даної держави;

• вищий суб'єкт політичного управління, що володіє суверенітетом, який поширюється на всю її територію, є єдиним і неподільним, не може бути відчужений без розпаду дайной державності;

• державна влада, яка суверенна (незаперечна і верховна по відношенню до будь-якого іншого виду влади - скажімо, батьківської чи релігійної) і публічна (утворюється за участю громадян і діє в ім'я їх інтересів);

• держава, у своїй діяльності спирається на право - особливу систему правил (норм), забезпечених державним примусом.

Як суб'єкт управління держава реалізує ряд функцій, кількість і зміст яких змінювалося і продовжує змінюватися у відповідності з поточними та перспективними потребами розвитку національної державності в кожну епоху.

Питання про функціональної складової державного управління досі залишається відкритим в управлінській науці. Виділяють внутрішні і зовнішні, основні і додаткові функції держави. Внутрішні функції реалізуються в масштабах території даної країни, їх здійснення спрямоване на вирішення внутрішньодержавних завдань у різних сферах управління. До внутрішнім функцій сучасної держави відносяться наступні.

Охоронна функція - полягає у забезпеченні та охороні внутрішнього правопорядку, фізичної і моральної безпеки громадян. Ця функція вважається базовою. Вона спочатку властива державі, її необхідність визнають навіть послідовні ліберали (концепція держави "нічного сторожа"). Реалізація охоронної функції включає аспекти: правовий (створення і вдосконалення законодавства); організаційний (установа профільних структур щодо забезпечення, дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина); діяльнісний (нагляд за дотриманням законності і правопорядку, здійснення правосуддя, утримання системи виконання покарань) .

Політична функція - включає регулювання політичних взаємин у суспільстві, встановлення нормативно-правових "правил гри" акторов політичної системи, забезпечення політичного плюралізму. Ця функція реалізується шляхом прийняття законів про діяльність політично орієнтованих суб'єктів, заборони створення і діяльності організацій, метою яких є підрив основ національного ладу, встановлення порядку і процедур виборів вищих політичних осіб, реалізації upan громадян на безпосереднє й опосередковане політична участь. Прикладами є прийняття законів про політичні партії, недержавних некомерційних організаціях, лобізмі і лобістської діяльності, протидії тероризму і екстремізму, сприянні інформацію, інформатизації і свободі слова і т.д. Хоча в більшості конституцій сучасних держав постулюється політичний плюралізм, практика свідчить, що байдужість до ідеології веде до ерозії політичних цінностей і традицій, соціокультурних основ будь державності. Ось чому навіть у країнах з ментальним лібералізмом ідеологічної складової державної політики приділяється пильна увага.

Економічна функція - регулювання національної економіки відповідно до її типом. Так, у країнах з тоталітарним режимом економіка повністю огосударствлена. У країнах з ринковою економікою, де існують різні форми власності, держава, обмежуючи своє пряме втручання, в той же час виправляє недоліки "вільного ринку", застосовуючи переважно регулятивні інструменти. Так, сучасна держава здійснює планування і прогнозування національної економіки, приймає і удосконалює антимонопольне законодавство, визначає вирішуються і забороняються законом способи економічної діяльності, надає опосередковану підтримку середньому і малому бізнесу і т.д. У той же час сучасна держава повинна залишати за собою монопольне право на встановлення цін і тарифів на ряд життєво важливих товарів і послуг, стандартизацію деяких видів продукції, встановлення обсягу капіталізації банків і ставки рефінансування, здійснення націоналізації певних об'єктів власності і т.зв. Досвід управлінської практики XX-XXI ст. свідчить, що в економічній політиці сучасна держава, використовуючи різні монетаристські і кейнсіанські методи та інструменти регулювання, повинно дотримуватися швидше помірно консервативний, ніж ультраліберальної стратегії.

Соціальна функція полягає в згладжуванні соціальної нерівності громадян шляхом перерозподілу основних соціально-економічних благ. За характером політичного режиму, типу економіки виділяють наступні моделі соціальної держави: соціалістичне, держава "загального благоденства", ліберальне соціальна держава, нарешті, формальне соціальна держава [9]. Так, соціалістична держава (КНР, КНДР, СРСР) є монополістом у перерозподілі соціальних благ (житла, допомог, пенсій) і зазвичай характеризується солідарним типом системи соціального страхування, коли кожен громадянин вносить до державних соціальних фондів (фонд соціального страхування, фонд медичного страхування, фонд пенсійного страхування) рівну частку відрахувань та податків незалежно від очікуваного страхового ризику. Навпаки, ліберальне соціальну державу (США, Канада), не будучи монополістом у виробництві обов'язкових соціально значущих товарів (житло, медикаменти) та наданні соціальних (медичних, освітніх, культурно-дозвіллєвих, транспортних) послуг, адресно підходить до перерозподілу суспільних благ, стимулює незахищені категорії громадян до суспільно корисної праці, диференційовано підходить до поповнення державних соціальних фондів платниками податків, стимулює розвиток соціальної відповідальності бізнесу.[9]

Наприклад, у США розробляється ряд гнучких цільових програм, відповідно до яких матері-одиначці забезпечуються всі умови для того, щоб вона працювала, ніж чим отримувала соціальну допомогу і вела домашнє господарство. У Канаді, якщо прогнозований ризик отримання виробничих травм в даній галузі економіки вище, ніж в інших, то з працівників даної галузі стягуються більш високі відрахування до фонду соціального страхування і, відповідно, надаються більш високі виплати при настанні страхового випадку. Більшість європейських країн (ФРН, Франція, Швеція, Норвегія, Фінляндія), які ще в середині минулого століття реалізовували політику держави "загального благоденства" (значні соціальні допомоги, пільги при солідарній системі соціального страхування), прагнуть сьогодні лібералізувати соціальну політику, зважаючи на брак бюджетних коштів , що зустрічає протести серед громадян- "пільговиків".

Актуальним питанням соціальної проблематики сучасної держави є згладжування політичних і соціальних конфліктів, що виникають на національно-етнічної, конфесійному ґрунті. З такими проблемами зіткнулися, наприклад, ФРН і Франція, де спостерігається тенденція щорічного приросту притоку трудових емігрантів з мусульманських країн. В умовах пропаганди мультикультуралізму їх політична, економічна, соціокультурна асиміляція стає однією з найбільш складних і найгостріших проблем мононаціональних держав, оскільки загрожує культурно-національної самоідентифікації корінного населення Європи. Таким чином, реалізація соціальної функції в сучасній державі служить запорукою соціально-політичної стабільності його розвитку.

Екологічна функція полягає у сприянні держави природоохоронної діяльності, встановленню максимально допустимих значень екологічно шкідливих викидів у навколишнє середовище, стимулювання громадян та суб'єктів підприємництва дотримуватися екологічні норми, зберігати навколишнє середовищ} '. Інструментами реалізації даної функції є: встановлення значних штрафів за забруднення екології, надання значних пільг і преференцій за установку сучасних очисних установок та інвестування в природоохоронні проекти, пропаганда екологічного способу життя. Актуальність природоохоронної політики істотно зросла за останні десятиліття, що пов'язано з прогресуючим погіршенням екологічного стану планети, почастішанням числа і масштабу техногенних катастроф. З екологічними проблемами окремо взяте держава справляється все важче, ось чому функція охорони навколишнього середовища є і внутрішньої, і зовнішньої для кожної конкретної країни. В даний час все активніше діють як національні, так і міжнародні екологічні організації; держави вдосконалюють як внутрішнє екологічне законодавство, так і ратифікують ряд міжнародних договорів, угод про захист природного середовища.

Крім внутрішніх, сучасна держава активно здійснює зовнішні функції на міжнародній арені. Аж до середини минулого сторіччя економічно і політично сильні держави прагнули реалізовувати геополітичну функцію насильницьким шляхом, підпорядковуючи собі інші держави. Однак після Другої світової війни, коли імперські амбіції країн фашистського блоку були придушені, а геополітичні контури світу знову встановлені, акценти і інструментарій зовнішньої політики держав змістилися.

Сьогодні до зовнішніх функцій держави відносять: охорону національного суверенітету, політичну та економічну інтеграцію у світове співтовариство, оборону, підтримання світопорядку, міжнародного співробітництва у вирішенні глобальних проблем. Для ефективної реалізації зазначених функцій створюються міждержавні міжурядові організації в політичній (ООН, НАТО), економічної (ЕКОСОР), екологічної ("Green РЕАСЕ") сферах діяльності, проводяться міжнародні саміти (Міжнародний економічний форум в Давосі), організовуються зустрічі на вищому політичному рівні.

Класифікація державних функцій на основні та додаткові застосовується в государствоведении рідше. До основних відносяться ті базові напрямки діяльності, без здійснення яких держава просто не може існувати і які воно реалізує завжди. Додаткові функції держава бере на себе в разі виникнення надзвичайних ситуацій (екологічні та техногенні катастрофи, стихійні лиха і т.п.) або ведення військових дій. Реалізація додаткових функцій протягом довгого часу призводить, як правило, до перенапруження держави і суспільства. Потім слід період розслаблення державних і громадських сил, який обертається економічним, політичним, соціальним спадом, депресією, стагнацією. Існує наукова теорія хвильового розвитку державності, автори якої на великому історичному матеріалі розвитку Росії демонструють справедливість своїх припущень про її екстрасінусоідальной динаміці [10].[10]

Перераховані вище функції реалізуються за допомогою держапарату. У широкому сенсі держапарат включає всі гілки влади (законодавчу, виконавчу і судову), а також всі інші державні органи (координаційні ради, комісії при вищих інститутах влади, органи парламентського контролю) та інструменти впливу (контрольно-ревізійні, наглядові, правоохоронні установи та ін .). У вузькому сенсі під держапаратом розуміється сукупність органів і структур, що забезпечують функціонування всіх гілок влади, тобто виконують виконавчо-розпорядчі функції управління державою.

Головними завданнями держапарату є: організація всієї виконавчої роботи; реалізація прийнятих у суспільстві норм і правил; вжиття заходів, що забезпечують функціонування як всієї системи державних органів (окремо кожного і в їх сукупності), так і самої держави; прийняття та переробка відповідних сигналів від суспільства; розробка необхідних заходів державного регулювання всіх сфер життєдіяльності населення країни.

Первинним системоутворюючим елементом державно-керуючого впливу на суспільство є держорган.

Ним може бути одну посадову особу (Президент РФ) або організована група посадових осіб, уповноважених на реалізацію владно-управлінських функцій (Рахункова палата РФ).

Структура держапарату залежить від форми державного устрою (форми правління, територіального устрою та політичного режиму), а також бюрократичних традицій. Так, якщо в авторитарних і тоталітарних країнах (СРСР, КНР) поділ влади обмежується або заперечується, а бюрократія традиційно має важливе політичне значення, то і держапарат зосереджений не так на забезпеченні законотворчості, а на виконанні виконавчо-розпорядчих повноважень, обслуговуванні збройних сил, пенітенціарної системи .

У демократично розвинених правових державах виділяють законодавчі, представницькі, виконавчі та судові державні органи.

У країнах з авторитарним соціалістичним спадщиною традиційно виділяють органи державної влади, органи державного управління, суд і правоохоронні органи. Така класифікація застосовується і в сучасній Росії.

Органи державної влади - це вищі органи держави, які обираються безпосередньо народом або за участю народного представництва і очолюють в даній державі відповідну гілку влади (законодавчу, виконавчу, судову) або займають верховне становище над усіма гілками влади (глава держави). Вичерпний перелік органів державної влади, основи їх публічно-правового статусу, найважливіші функції, повноваження, а також види і механізми політичної відповідальності зазвичай викладаються в основному законі країни. Наприклад, відповідно до ст. 11 Конституції РФ, органами державної влади в Росії є: Президент РФ, Федеральне Збори РФ - двопалатний парламент, Уряд РФ, Верховний Суд РФ, Вищий Арбітражний суд РФ, Конституційний Суд РФ.

У федеративній державі, частини якого володіють політичною автономією, вичерпний перелік суб'єктів регіональної влади викладається в найважливіших законодавчих актах регіонів.

Законодавчий представницький орган державної влади - парламент - реалізує в будь-якій державі дві функції: законотворчість (обговорення і прийняття законів) і представництво політичних інтересів (за допомогою виборів парламентські крісла займають члени перемогли на виборах партій, утворюючи парламентські фракції). Якщо держава федеративна, то крім загальнодержавного парламенту, в кожній частині держави вибираються власні законодавчі представницькі органи. Якщо в державі визнається і гарантується місцеве самоврядування, то на місцевому рівні також обираються представницькі органи влади. Вони, як правило, не здійснюють законотворчі функції, однак, є низовими органами політичного представництва, юридично і (або) фактично (залежно від тина політичного режиму і закріпленої в основному законі держави ступеня автономії місцевого самоврядування від державної влади). Між вищими і нижчими законодавчими представницькими органами немає адміністративного підпорядкування. Вищестоящі парламенти приймають закони, обов'язкові для виконання нижчестоящими парламентами.

Представницькими органами можуть бути утворені й інші державні органи, які діють автономно від депутатів, але підзвітні виключно їм, наприклад рахункова палата, що здійснює бюджетний контроль, уповноважений з прав людини та ін.

Виконавча влада, в залежності від форми правління, представлена різними державними органами.

Так, в монархії вона фактично або формально належить монарху.

Разом з тим у парламентських монархіях, де глава держави не має влади - "царює, але не править" (Великобританія, Японія), держапарат фактично курує уряд на чолі з прем'єр-міністром.

У дуалістичних, а тим більше в абсолютних, монархіях глава держави дійсно управляє країною і вся влада належить йому.

У республіці в залежності від її виду виконавча влада належить або президенту, або уряду.

Так, в президентських республіках (США і більшість латиноамериканських країн, Єгипет та ін.) Президент є одночасно главою держави і главою виконавчої влади, а уряд не має статусу самостійного колегіального органу державної влади. Прем'єр-міністр (якщо він є) призначається і зміщується з посади президентом без участі парламенту, діє за дорученнями президента (так званий адміністративний прем'єр).

У парламентських республіках (ФРН, Італія, Індія) держапарат очолює уряд, а головною посадовою особою є прем'єр-міністр. Тут президент відповідно до норм конституції має досить широкі повноваження. Однак, тими ж конституціями встановлено, що всі акти глави держави, що не підписані прем'єр-міністром, є недійсними. Ця практика дублюючої підпису глави уряду на актах президента отримала назву "правило контрасігнатури".

Змішані республіки, як правило, характеризуються дуалізмом виконавчої влади: вона належить як президенту, так і уряду. Відповідно, розділене і керівництво держапаратом. Як правило, президент безпосередньо керує силовими (поліція, оборона) і політичними (юстиція, закордонні справи, розвідка і контррозвідка, пенітенціарна система) міністерствами і відомствами. У безпосередньому віданні уряду знаходяться галузеві органи виконавчої влади (промисловість, сільське господарство, культура та спорт та ін.).

Виконавча влада, будучи первинної за своїм генезисом, але вторинної за характером своєї легітимізації, володіє у всіх державах найчисленнішим і розгалуженим апаратом, найбільшим штатом державних службовців. На відміну від законодавчої, система виконавчої влади вертикально інтегрована, і нижчестоящі структурні одиниці і службовці підпорядковуються вищестоящим.

В значній мірі підсилюють виконавчу владу державні організації, установи, підприємства. Ось чому чисельність апарату виконавчої влади в десятки, а то й у сотні разів перевищує число держслужбовців, що заміщають посади в апараті парламенту або судової системи.

Своєму розпорядженні власним апаратом і судова гілка державної влади. Це самі судді та обслуговуючі суди канцелярії, секретаріати; слідчі; прокурори при судах; пристави, виконуючі судові рішення і стежать за порядком в залі судових засідань. По горизонталі в різних країнах судова система підрозділяється неоднаково. Найбільш поширене розподіл судової влади на дві гілки: суди загальної юрисдикції та конституційний суд. Система судів загальної юрисдикції включає різні ланки (верховний суд, середня ланка, нижча ланка). Однак на відміну від виконавчої влади суди і судді не підпорядковані вертикалі при розгляді конкретних справ та винесенні по них вердиктів.

Конституційний суд не має нижчих ланок. У його компетенції - розгляд питань, пов'язаних з відповідністю законів і підзаконних актів нормам національної конституції, а також контроль за дотриманням термінів і процедур реалізації окремих елементів системи "стримувань і противаг", таких як: імпічмент президенту, вотум недовіри уряду і т.д.

Крім органів державної влади важливими елементами держапарату є інші державні органи. Відмінності між органом державної влади та держорганом полягають у особливості формування, статус і підконтрольності. Так, держорган звичайно формується органом державної влади без безпосередньої участі населення і песет відповідальність перед що заснував його державно-владним органом. Вичерпного переліку державних органів не існує. І хоча декларується, що при виконанні своїх повноважень державні органи незалежні, не підпорядковані ніякої іншої влади, на практиці статус, характер функцій і повноважень, а також реальна ефективність держоргану залежать від політичної ваги того органу державної влади, яким він заснований. Детально завдання, функції, повноваження, компетенція і механізм відповідальності держоргану викладаються у відповідному законі.

До числа державних органів можна віднести:

• уповноважених але прав людини (Швеція, Росія), щодо дотримання правопорядку в армії (ФРН), з охорони навколишнього середовища (Канада);

• рахункові палати, контрольно-ревізійні органи (США, Росія);

• прокуратуру (Україна, Росія);

• спеціалізовані органи конституційного контролю (конституційні суди, конституційні ради) і навіть релігійно-конституційного контролю, які стежать за відповідністю законів нормам релігії (мусульманські країни).

Перспективними з точки зору демократизації державного управління є суспільно-державні органи (громадські палати, ради, комітети), які, утворюючись шляхом механізму вибірників, мають незалежний від влади статус і діють в режимі періодичних засідань, за власною ініціативою розглядаючи і оприлюднюючи окремі прецеденти порушення свободи слова, недотримання прав людини і т.д. Проблематика результативності таких напівдержавних органів залежить від національних традицій взаємодії влади та громадськості, а також від специфіки політичного режиму.

Значущим чинником, що визначає чисельність та особливості організації держапарату, є форма політико-територіального устрою.

У простому унітарній державі (Польща, Болгарія), частини якого мають рівний адміністративною автономією, структура держапарату є найпростішою. У таких країнах державним управлінням на місцях відають призначені згори чиновники загальної компетенції.

У складному унітарній державі (Франція, Фінляндія, Філіппіни), у складі якого є одне або кілька політично автономних утворень, представницький орган автономії зазвичай створює власний обслуговуючий апарат, контролюючий відповідність нормативних правових актів автономії загальнодержавним законам.

У федеративній державі держапарат є самим громіздким і складним, оскільки включає в себе органи державної влади та управління загальнодержавного та регіонального рівнів, а також обслуговуючі їх структури.

Нерідко окремі повноваження держави делегуються органам місцевого самоврядування, а також іншим організаціям (громадським об'єднанням, саморегулівним організаціям, асоціаціям бізнесу тощо). Їм передаються повноваження з стандартизації у визначеній сфері діяльності, третейського арбітражу, реєстрації товарних знаків.

Первинною "клітинкою" держапарату є держслужба - професійна діяльність громадян щодо забезпечення виконання повноважень органів влади за винагороду з коштів бюджету. Це вузьке трактування держслужби, яка відображає її статус і організацію в більшості сучасних країн, у тому числі і в Російській Федерації. Широке розуміння держслужби, коли її суб'єктами визнаються всі працівники гіпертрофованого держсектора (керівники та працівники держпідприємств, бібліотек і музеїв, ректори та викладачі вузів і т.д.), сьогодні є історичною спадщиною соціалістичного авторитаризму і не відповідає сучасним реаліям ринкової економіки, хоча б і з вагомим втручанням держави.

Державна посаду - це первинна одиниця в штатному розкладі з певним колом прав і обов'язків по виконанню функцій даного держоргану, зі встановленим державою грошовим утриманням і відповідальністю за виконання обов'язків по держслужбі.

"Горизонтальна" класифікація посад, яка існує сьогодні у всіх державах, передбачає відокремлення цивільної та військової (в Російській Федерації - цивільної, військової та правоохоронної) держслужби. У федеративних державах існує ще й "вертикальна" класифікація, що розділяє федеральну держслужбу і держслужбу суб'єктів федерації. Окремим видом публічної служби є муніципальна служба, яка відокремлена від державної, але в більшості держав взаємопов'язана з нею (за допомогою єдності принципів заміщення посад державної і муніципальної служби, єдності прав, обов'язків і гарантій, збереження стажу і привілеїв при переході з державною на муніципальну службу і навпаки).

У деяких країнах (США, Російська Федерація до 2003 р), де політика і управління не розмежовані з правової точки зору, посади держслужби підрозділяються на політичні та адміністративні.

Однак у більшості держав політика відокремлена від адміністрування, що відображено в організації держапарату: існують класифікатори державних посад і державних посад держслужби. Особи, які заміщають державні посади, є політичними керівниками (президент, глава уряду, депутати парламенту, міністри і т.д.), займаються безпосереднім виконанням повноважень за посадою від імені держави (тобто політикою) і зазвичай до категорії держслужбовців не відносяться. Вичерпний перелік державних посад викладений у конституціях і основних законах країни.

Особи, які заміщають державні посади держслужби, є державними службовцями (зазвичай це чиновники апаратів усіх гілок влади). На відміну від політиків вони не обираються, а призначаються політичними керівниками, в обов'язковому порядку є громадянами даної держави, незмінюваність, просуваються по кар'єрних сходах протягом всієї трудової діяльності, відповідають пропонованим до даної державної посади держслужби професійним і кваліфікаційним вимогам, отримують винагороду за службу з коштів державного бюджету. Вичерпний перелік державних посад держслужби міститься в спеціальному реєстрі (єдиного класифікатора).

В окремих країнах існує спеціальна категорія вищих адміністративно-службових посад держслужби. Такі високопоставлені чиновники є членами "команди" політика, який прийшов до влади. Їх діяльність носить не адміністративно-забезпечує, як у пересічних держслужбовців, а політичний характер; вони мають доступ до ресурсів державної влади. Однак, термін їх служби обмежений терміном перебування на посаді їх політичного "покровителя". У Росії це держслужбовці - "строковики", які укладають ефективний службовий контракт та кар'єра яких повністю залежить від їх "патронів" - політичних керівників.

Правовий статус державних службовців включає, крім прав, особливі привілеї та гарантії. Перелік привілеїв різний у різних країнах і включає, наприклад, підвищені в порівнянні з працівниками недержавного сектору пенсії, надання безкоштовно або за пільговими підставами житла, медичного обслуговування, безкоштовного проїзду на громадському транспорті і т.д. У той же час державні службовці в порівнянні з іншими працівниками несуть додаткові обов'язки, їх статус включає обмеження і заборони. Так, чиновники не мають вдачі висловлювати політичні вподобання, брати участь у мітингах і демонстраціях, зобов'язані однаково лояльно ставитися до всіх громадян, громадським, політичним і релігійним організаціям, соціальним групам. За невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків держслужбовці піддаються дисциплінарної, адміністративної, цивільної та кримінальної юридичної відповідальності. Ця специфіка службового статусу визначає особливий характер нормативно-правового регулювання інституту держслужби. Ось чому в більшості країн статус чиновників регламентується нормами не трудового, а адміністративно-службового законодавства. Це одна з найбільш молодих і динамічно розвиваються підгалузей публічного права, сфера дії якого поширюється на держслужбовців, з взаємини з державою та її представниками - політичними посадовцями.

Ще кілька десятиліть тому практично у всіх державах чиновникам було заборонено суміщати службу з підприємницькою діяльністю. Однак проведені в кінці минулого століття в ряді країн адміністративні реформи, метою яких було підвищення ефективності держсектора, ліквідували даний імператив. Взаємини держслужбовці позбулися всіх привілеїв і гарантій.

В Іспанії, наприклад, для кар'єрних посад держслужби була встановлена погодинна оплата, практикувалася неповна зайнятість, були зняті всі надбавки до посадового окладу.

Ці інновації болісно позначилися на роботі держапарату, викликали сплеск корупції в системі виконавчо-розпорядчих органів, підірвали основи службової етики.

У Франції, де реформування держапарату проводилося більш консервативно, була зроблена ставка на підвищення елітарності інституту держслужби. Заборона чиновникам займатися підприємницькою діяльністю зберігся, однак соціальний і матеріальний статус держслужбовців став більш привілейованим по відношенню до решти трудящим. Велика увага стала приділятися професійної та етичної підготовці держслужбовців, здійснювати яку було дозволено лише декільком провідним університетам країни.

В цілому перспективи розвитку інституту держслужби в різних країнах неоднакові і визначаються як нагальними потребами державного управління, так і політико-історичними традиціями національної державності.

Проведені в сучасному світі, в тому числі і в Росії, державно-адміністративні реформи орієнтовані на скорочення масштабів держапарату, підвищення ефективності та результативності його роботи, зниження рівня корупції (в першу чергу в системі виконавчої влади), зміцнення престижу держслужби, зростання довіри до чиновників з боку громадян. Ці завдання і є основними тенденціями розвитку держапарату в XXI ст.

  • [1] Френсіс Фукуяма (нар. 1952) - американський політолог і соціолог, автор ліберальних концепцій про перспективи розвитку сучасного суспільства, викладених у книзі "Кінець історії і остання людина" (1992).
  • [2] Еммануель Валлерстайн (нар. 1930) - американський соціолог, представник неомарксистського напрямки в теорії міжнародних відносин, викладених у багатотомній праці "Сучасна світ-система" (1974-1989).
  • [3] Томас Гоббс (1588-1679) - англійський філософ-матеріаліст консервативного напрямку, засновник теорії суспільного договору і державного суверенітету. Основні погляди на державу викладені у праці "Левіафан, або матерія, форма і влада держави церковної та громадянської" (1651).
  • [4] Джон Локк (тисячі шістсот тридцять два 1 704) - англійський філософ і педагог, яскравий представник ліберального філософського спрямування. Його світогляд про державу викладено у праці "Другий трактат про правління" (1690).
  • [5] Жан-Жак Руссо (1712-1778) - французький письменник, філософ, композитор, автор концепції прямий (народної) демократії.
  • [6] Газтано Моска (1858-1941) - італійський юрист і соціолог, автор концепції про "політичний і правлячому класі", виділяв аристократичний і демократичний способи утворення еліт.
  • [7] Вільфредо Парето (1848-1923) - італійський економіст і соціолог, який висунув закон циркуляції еліт і стверджував, що постійна ротація еліти - запорука стабільного розвитку суспільства.
  • [8] Роберт Міхельс (1876-1936) - німецький соціолог. Будучи учнем Моска і Парето, вказував на неминучість формування еліти, відводив їй першорядну роль в політичному керівництві суспільства, вважаючи, що без харизматичної елітарності в державно-політичному управлінні будь-яка демократія неминуче вироджується в олігархію ("залізний закон олігархії").
  • [9] Колошник С. В. Функціональна теорія соціальної держави. М .: Економіка, 2002.
  • [10] Див .: Ахиезер А. С, Ільїн В. В. Російська державність: витоки, традиції, перспективи. М .: МГУ, +1997.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Cхожі теми

Ототожнення механізму держави з апаратом державної влади
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА СУБ'ЄКТІВ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
Державний апарат
Девіантні шляху розвитку державної цивільної служби
Структура системи органів виконавчої влади (державного управління) суб'єктів РФ
Державне управління та державна служба
Поняття державної служби в сучасному державному управлінні
Державна служба і державні службовці: проблеми адміністративно-правового регулювання та управління
ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ І МУНІЦИПАЛЬНОЇ СЛУЖБИ В ІНОЗЕМНИХ ДЕРЖАВАХ
Становлення і розвиток державної служби в Київській Русі і Московській державі
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук