Навігація
Головна
Громадська (господарська) теорія місцевого самоврядуванняДержавна теорія місцевого самоврядуванняМісцеве самоврядування в конституційній системі російської державностіВзаємодія державного управління з місцевим самоврядуваннямПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ І ПРИЗНАЧЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В...Тимчасове здійснення органами державної влади суб'єктів РФ окремих...Соціально-політична стабільність місцевого самоврядування в системі...Співвідношення державних і громадських почав у місцевому...ІСТОРІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В РОСІЇТЕРИТОРІАЛЬНІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ОБЩИННА, ГОСПОДАРСЬКА ТА ДЕРЖАВНА ТЕОРІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Окремі елементи практики місцевого самоврядування були відомі в ряді країн Європи і США задовго до XIX сторіччя. Так, ще середньовічні європейські ремісничі міста купували або відвойовували у феодалів права на самостійне адміністративне, фінансове чи судовий правління. Однак ці елементи самоврядування носили становий характер і в період абсолютизму були "даровані" окремим соціальним верствам монархами. І лини, в XIX ст., Коли "держава свавілля" стало історичним фактом, місцеве самоврядування стало мислитися і вченими, і державними діячами як обов'язковий компонент демократичної правової держави, як первинний і найважливіший елемент громадянської участі. Недарма французький державний діяч, історик і літератор А. Токвіль [1], сам будучи консерватором і монархістом, написав: "Общинні інститути грають для встановлення незалежності ту ж роль, що і початкові школи для науки; вони відкривають пароду шлях до свободи і вчать користуватися цією свободою, насолоджуватися її мирним характером. Без общинних інститутів нація може сформувати вільне уряд, проте істинного духу свободи вона так і не придбає. скороминуче пристрасті, хвилинні інтереси, випадкові обставини можуть створити лише видимість незалежності, однак деспотизм, загнаний всередину суспільного організму, рано чи пізно знову з'явиться на поверхні ".

Цікаво, що необхідність розвитку теорії місцевого самоврядування була вперше озвучена політиком-практиком. У 1790 р депутат Національних зборів Франції Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління сформулював дві основні проблеми:

1) необхідність визначення власних общинних справ, притаманних за своєю природою муніципальному управлінню;

2) необхідність виявлення справ державних, ведення яких передається органам місцевого самоврядування.

Саме в результаті осмислення цих проблем згодом були утворені теорії місцевого самоврядування.

Теорія вільної громади сформувалася багато в чому завдяки представникам німецької юридичної школи. Факторами се виникнення були:

• занепад общинного господарства Німеччини початку XIX ст. багато в чому внаслідок низької ефективності управління державних чиновників громадським майном;

• розвиток французького та бельгійського права про общинному самоврядуванні.

Бельгійська Конституція 1831 містила спеціальні статті, присвячені общинному управлінню; поряд із законодавчою, виконавчою і судовою визнавала четверту - муніципальну - влада; фіксувала на рівні конституційних норм найважливіші повноваження громади і се органів управління.

Аналізуючи вищевказані обставини, німецькі вчені прийшли до висновку, що право громади завідувати своїми справами має такий же природний і невідчужуваний характер, як права і свободи людини. Звертаючись до історії середньовічних вільних міст, їх боротьбі за незалежність проти феодалів, автори наводили докази того, що громада є первинною по відношенню до держави як з історичної, так і з політико-юридичної точки зору. Отже, держава має поважати, забезпечувати і гарантувати це первинне, природне, невідчужуване право громади на самостійне завідування своїми справами.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

Основні положення теорії вільної громади такі:

• місцеве самоврядування - це управління власними справами громад, відмінними за своєю природою від справ державних;

• органи місцевого самоврядування - органи громад, а не держави;

• органи місцевого самоврядування обираються членами громади;

• справи, якими відає громада, поділяються на власні і доручені їй державою;

• держава не має права втручатися у власну компетенцію громади. Воно повинно лише стежити за тим, щоб громада не виходила з меж своєї компетенції.

Теорія вільної громади отримала широке поширення на хвилі райдужно-ліберальних настроїв першої половини XIX ст. Положення даної теорії лягли в основу Конституції Німеччини 1849, розробленої франкфуртским Національними зборами. Але зазначена Конституція так і не набула сили, залишившись лише історичним документом. У цьому відношенні вона була винятковим і довгі роки єдиним прикладом в історії конституційного регулювання місцевого самоврядування.

З середини XIX ст. общинна теорія стала все активніше критикуватися помірно і консервативно налаштованими вченими і практиками державного управління з наступних причин:

1) не до всіх типів державності підходила онтологічна ланцюжок "громада і держава". Іноді не громада створювала держава, а держава - громаду. Наприклад, Русь виникла саме з політичної кризи общинного самоврядування. Слов'янські племена потребували державі і створювали його для захисту від зовнішніх ворогів, організації економічного та політичного життєдіяльності та ін. (Саме в такому контексті можна витлумачити відому літописну фразу: "Велика і багата земля наша, а багатства в ній немає. Йдете і володійте нами ".) Отже, в ряді випадків громада була вторинною по відношенню до держави, залежала від його спроможності, сили, авторитету;

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

2) громада, розвиваючись, відчувала все більшу потребу в державній організації. Так, якщо первинно утворені дрібні громади в межах невеликої території могли бути самостійні в завідування справами, то більш великі територіальні утворення (департаменти, регіони, області) утворювалися й підтримувалися тільки державою. Отже, теорія вільної громади була застосовна тільки відносно дрібних міських і селянських общин, та й то за умови максимально повного самозабезпечення їх життєдіяльності.

На хвилі критики теорії вільної громади сформувалася суспільна, або суспільно-господарська, теорія місцевого самоврядування.

Її розробники погоджувалися з представниками теорії вільної громади в тому, що здійснення самоврядування місцевими громадами та спілками - їх природне, непорушне право, і що громади не повинні входити в систему державного управління.

Водночас прихильники господарської теорії вважали, що сутнісним правом громади є не весь спектр прав, з якими вона може потенційно впоратися, а лише управління господарськими справами. Решта ж повноваження віддавалися на відкуп державі. Отже, саме місцеве самоврядування трактувалося як Завідування справами громади, тобто місцевого господарства (житло, комунікації, дороги, місцевий транспорт, школи, лікарні тощо).

У Росії суспільно-господарська теорія була найбільш популярна в 1860-і рр., В епоху розквіту земств. Ідеї даної теорії були покладені в основу Положення про губернських і повітових земських установи 1864 року, до яких були зроблені спроби визначити місцеве самоврядування як діяльність, що відрізняється по суті від державно-адміністративної. Основні початку суспільної теорії самоврядування отримали обгрунтування в роботах В. Н. Лешкова [2] і А. І. Васильчикова [3]. Видний слов'янофіл В. Н. Лешков, грунтуючись на ідеях про самобутність російської громади і її невід'ємних правах, виступав за незалежність місцевого самоврядування від держави, за необхідність рівної участі у виборах всіх членів земств, тому як вони пов'язані однаковими суспільними, земськими інтересами. А. І. Васильчиков протиставляв місцеве самоврядування бюрократичному державному порядку управління і наполягав на тому, що місцеве самоврядування чуже політиці, оскільки воно має свою особливу мету і особливу сферу діяльності.[3]

Основні положення общинно-господарської теорії такі:

• місцеве самоврядування відмінно за своєю природою і сутністю від державного управління;

• органи місцевого самоврядування не входять до системи державного управління;

• органи місцевого самоврядування обираються громадянами громади;

• виняткову компетенцію громади складають господарські справи, всі ж інші повноваження належать державі;

• суб'єктами общинного права є як органи місцевого самоврядування, так і частнопредпрінімательскіе індивіди і структури, що діють на території даної громади.

Остання теза робити господарсько-общинну теорію вразливою і практично нездійсненною, оскільки усував відмінності між публічним і приватним правом.

По-перше, приватноправові організації (промислові компанії, благодійні товариства тощо) не були пов'язані ніякими зобов'язаннями з територією, на якій вони здійснювали свою діяльність. Індивід, що складається в даній структурі, міг вільно вийти з її складу за власним бажанням.

Органи ж місцевого самоврядування були за своїм призначенням і порядку формування жорстко прив'язані до даної території і даному населенню, не могли самовільно припинити свою діяльність або змінити перелік своїх повноважень.

По-друге, функції органів місцевого самоврядування та приватних структур носили принципово різний характер. Так, органи місцевого самоврядування займалися як приватноправової (благоустрій лікарень, будівництво та ремонт доріг, організація громадських робіт і т.д.), так і публічно-правовою діяльністю (видання та вдосконалення нормативно-правової бази місцевого забезпечення своєї діяльності, збір місцевих податків, рішення загальнозначущих питань тощо).

По-третє, на практиці дуже важко чітко і однозначно розмежувати справи власне общинні і справи державні, доручені громадам для виконання. Наприклад, завідування освітою або культурою можна віднести до компетенції як громади, так і низових ланок державного самоврядування. Ці та інші "господарські" питання становлять інтерес не тільки з точки зору місцевого населення, а й держави.

Це "слабка ланка" господарсько-общинної теорії не сприяло її довгому домінуванню в науці і практиці публічного управління. В "земської" Росії 60-х рр. XIX ст. протиставлення громад державі заважало їх організаційного та фінансового зміцнення, а проголошена теорією незалежність громад один від одного на ділі була не тільки труднодостижимой, але й недоцільною, оскільки порушувала їх століттями сформовані партнерські взаємини.

Поступово ідея протиставлення громади державі, закладена в теоріях вільної та господарської громади, припинила своє існування, а місцеве самоврядування стало розглядатися як розподіл обов'язків з управління державними справами між центральними і місцевими властями.

Практика з очевидністю демонструвала, що ідея поділу общинного та державного управління зазнала фіаско, оскільки громади та держава взаємопов'язані. Однак у чому полягає ця взаємозв'язок, як знайти баланс взаємодії між державою та місцевим самоврядуванням? На ці питання по-своєму відповіла "державна" теорія місцевого самоврядування.

Основні положення державної теорії були розроблені видатними німецькими вченими XIX ст. Л. Штейном [4] і Р. Гнейстом і більш докладно розвинені в Росії видними дореволюційними юристами Н. І. Лазаревським [5], А. Д. Градовський і В. П. Безобразова.

Прихильники даної теорії розглядали місцеве самоврядування як рішення державою локальних, общинних справ. Будь-яке управління общинного характеру, з їхньої точки зору, є справою державною. Відповідно, органи місцевого самоврядування включені в вертикаль державної влади. Держава, таким чином, делегує на низовий, общинний рівень частину своїх повноважень. Ця необхідність викликана тим, що чиновники, особливо "на місцях", віддалені від центру і слабо контролюються владою, з одного боку, і непідзвітні населенню - з іншого. Все це знижує ефективність "місцевого" адміністративного управління. Ось чому на локальному рівні управління державою необхідна активізація громадянського потенціалу населення за допомогою місцевого самоврядування.

Ключовими положеннями державної теорії місцевого самоврядування є наступні.

1. Генетична єдність і компліментарність (взаємодоповнення) державного та муніципального управління.

2. Місцеве самоврядування - це право відати внутрішніми, адміністративними і господарськими справами, яке держава надає громадам.

3. Державний контроль місцевого самоврядування.

4. Органи місцевого самоврядування формуються шляхом виборів.

Отже, на відміну від більш ранніх теорій, в рамках "державної" школи державне та місцеве управління не відокремлюються і не протиставляються, а, навпаки, доповнюють один одного, створюючи дві необхідні підсистеми публічно-владного впливу. Місцеве самоврядування виникає тоді і остільки, коли і оскільки держава може безболісно делегувати частину владно-управлінських функцій громадськості.

Разом з тим щодо природи і відмінних критеріїв місцевого самоврядування Р. Гнейст [6] і Л. Штейн розходилися в думці. У результаті в рамках державної школи склалися політичний і юридичний підходи до місцевого самоврядування.

Основоположник політичного підходу Р. Гнейст вважав, що в органи місцевого самоврядування можуть обиратися тільки заможні громадяни даної громади, що користуються авторитетом місцевого населення. При цьому виконувати свої посадові обов'язки вони повинні виключно на безоплатній основі, щоб їх діяльність не була джерелом економічного збагачення. Такому управлінському аристократизму Р. Гейст протиставляв державну службу, куди чиновник йшов, керуючись переважно НЕ цілями суспільного блага, а особистими економічним інтересами. Отримуючи заробітну плату, він безпосередньо залежав від вищих осіб і, відповідно, мав служити чужим йому інтересам. Таким чином, Р. Гнейст виділяв два обов'язкові елементи істинно публічного місцевого самоврядування, не заангажованого ніякими кулуарними політичними силами: авторитет місцевого населення і безоплатне виконання обов'язків. Щоб досягти цієї публічності, Р. Гнейст і його прихильники розробили спеціальний механізм заміщення ключових посад місцевого самоврядування.

Автор юридичного підходу Л. Штейн підкреслює особливий правовий статус органів місцевого самоврядування. На його думку, органи місцевого самоврядування легітимізуються населенням, відповідно, діють від імені та в інтересах місцевого співтовариства і тому можуть і повинні вступати в юридичні відносини з державою як незалежні суб'єкти права. Саме ця обставина відрізняє органи місцевого самоврядування від державних структур, які діють від імені та в інтересах єдиної держави, не маючи будь-яких інших, відмінних від державних, власних інтересів.

Саме державна школа місцевого самоврядування справила визначальний вплив як на практику його організації в більшості країн, так і на розвиток сучасних уявлень про сутність муніципального управління.

У 1870-х рр., Коли безпідставно ліберальні умонастрої інтелігенції змінилися здоровим і необхідним для закріплення "Великих реформ" помірним консерватизмом, особливої популярності набула державна теорія. Лейтмотивом другої хвилі земських перетворень стали слова відомого літератора і публіциста консервативного спрямування М. Н. Каткова [7]. "Російське самодержавство, - зазначав він, - не може і не повинно терпіти ніякої непідлеглою йому або не від нього вихідної влади в країні, ніякої держави в державі ... Найголовніше - влаштувати на твердих засадах і поставити в правильне ставлення до центрального уряду земство і місцеве управління "[8]. Великий державний діяч кінця XIX ст. С. Ю. Вітте [9] вважав, що "тільки земства ... є всесословнимі представницькими установами, що здійснюють на місцях по відношенню до всіх класів населення завдання загальнодержавного управління". Однак на практиці земства не були визнані політичними інститутами, автономними від держави. Фактично урядом С. Ю. Вітте був обраний шлях одержавлення місцевого самоврядування. Відповідно до даної установкою в 1890-х рр. були видані основоположні норми, регулюючі діяльність земств і міського самоврядування. Органи місцевого самоврядування були інтегровані в вертикаль державної влади, в той же час зберігаючи у своїй діяльності принципи виборності та підзвітності влади (і в меншій мірі населенню). Така консервативна державна політика була необхідна, оскільки повинна була сприяти стабілізації російської державності.

Основне положення державної теорії про те, що місцеве самоврядування являє собою спосіб і форму децентралізації державного управління, панує і в сучасній науці. Так, на думку датських вчених, муніципалітети не є суверенною "державою в державі", а виступають як місцевих політичних одиниць з відносно великою незалежністю, вписується в загальну державну систему. Фінські вчені також вказують на зв'язок місцевого самоврядування з державою, при цьому підкреслюючи становище держави як суб'єкта, делегував право на самоврядування громадам.

На базі державної наукової школи в XX ст. розвивалися:

• теорія дуалізму муніципального управління, відповідно до якої органи місцевого самоврядування, будучи самостійними в суто місцевих справах, в той же час здійснюють певні державні функції, делеговані їм з центру. При здійсненні другого спектра повноважень місцеві органи виходять за рамки місцевих інтересів і юрисдикції, отже, повинні бути підконтрольні державі;

• теорія соціального обслуговування, в рамках якої основною метою всієї муніципальної діяльності є добробут жителів комуни. Ось чому в центрі уваги перебувають завдання розвитку мережі послуг, пропонованих жителям, організація обслуговування населення;

• соціал-реформістські концепції місцевого самоврядування, прихильники якої бачать у місцевому самоврядуванні основний потенціал поступового, безреволюціонного перетворення суспільства в дусі соціалізму.

Вищеперелічені школи та концепції, опонуючи один одному, складають науковий потенціал теорії державного і муніципального управління.

  • [1] Алексіс де Токвіль (1805-1859) - французький соціолог і політичний діяч, знаменитий дослідник соціально-політичного ладу в США. Затятий прихильник демократичної форми державного устрою, ідеалом якої і вважав Америку.
  • [2] Василь Миколайович Лешков (1810-1881) - видатний російський вчений-юрист, слов'янофіл. Автор в опозиційній поліцеістіке концепції "суспільного права", яка заклала основи теорії європейського права.
  • [3] Олександр Іларіонович Васильчиков (1818-1881) - відомий російський письменник, громадський і державний діяч. Автор робіт з порівняльного місцевому самоврядуванню, виступав за наділення російських земств істотної економічної і політичної автономією.
  • [4] Лоренц фон Штайн (1815-1890) - німецький історик, правознавець, економіст, послідовник гегельянства. Автор ідеї соціальної держави, розробник ідеології правого соціал-демократичного руху.
  • [5] Микола Іванович Лазаревський (1868-1921) - російський юрист, кадетський діяч. Прихильник демократичного ладу, автор законопроектів з фінансових та кредитно-грошових питань, а також питань місцевого самоврядування в Росії.
  • [6] Рудольф фон Гнейст (1816-1895) - прусський юрист і політик, розробник ідеї правової держави, а також незалежною і автономною адміністративної юрисдикції. Одні з засновників першої в світі Асоціації з соціальної політики (співтовариства "академічних соціалістів").
  • [7] Михайло Никифорович Катков (1818-1887) - російський публіцист, видавець, літературний критик, основоположник російської політичної журналістики. Впливовий політичний діяч консервативного спрямування в епоху Олександра III.
  • [8] Цит. по: Любимов Н. А. Михайло Никифорович Катков і його історична заслуга: за документами і особистих спогадів Н. А. Любимова. М .: Книга по требованию. 2011. С. 261.
  • [9] Сергій Юлійович Вітте (1849-1915) - російський державний діяч, який дотримувався консервативного світогляду. Міністр шляхів сполучення (1892), міністр фінансів (1892-1903), голова Комітету міністрів (1903-1906). Знаменита фінансова реформа С. Ю. Вітте (1897) сприяла стабілізації російського рубля, збільшенню інвестиційної активності і притоку іноземного капіталу в Російську Імперію.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Cхожі теми

Громадська (господарська) теорія місцевого самоврядування
Державна теорія місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування в конституційній системі російської державності
Взаємодія державного управління з місцевим самоврядуванням
ПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ І ПРИЗНАЧЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В КОНСТИТУЦІЙНІЙ СИСТЕМІ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ
Тимчасове здійснення органами державної влади суб'єктів РФ окремих повноважень органів місцевого самоврядування
Соціально-політична стабільність місцевого самоврядування в системі демократичної державності
Співвідношення державних і громадських почав у місцевому самоврядуванні - сутність першого порядку
ІСТОРІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В РОСІЇ
ТЕРИТОРІАЛЬНІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук