Навігація
Головна
Сучасна система державного і муніципального управління: структура та...PUBLIC ADMINISTRATION як сучасний етап розвитку системи державного...Public Administration як область наукового знання про державне...ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКАСтарі дихотомії в сучасних методологічних підходахДержавна політика в галузі охорони здоров'я громадянСоціальні аспекти державної житлової політики сучасної РосіїКадрова політика як основа вдосконалення державного управлінняДержавне управління і "електронний уряд" (Electronic government,...Управління за цілями (УПЦ) - Management by objectives (МВО)
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

СУЧАСНІ НАУКОВІ КОНЦЕПЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ДИХОТОМІЯ ПОЛІТИКИ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ, "NEW PUBLIC MANAGEMENT", "GOOD GOVERNANCE"

Тенденції демократизації, що намітилися в більшості країн Європи та США з середини XIX ст., Йшли врозріз як з нормами поліцейського права, так і з концепцією і практикою камерального державного управління. Все це вимагало переосмислення корінного положення поліцеістікі, відповідно до якого носієм суверенітету є суб'єкт політичної влади (імператор, цар), державна - це "служниця" політичних керівників, підзвітна тільки їм, і тому сфера взаємодії політики та адміністрування є сферою особистих відносин "господаря "і" підлеглого ".

Наприклад, що склалася в XIX ст. американська практика взаємодії політиків і держслужбовців отримала назву "поділу видобутку": кожен новообраний президент приводив свою "команду", між членами якої розподілялися вищі політичні й адміністративні посади.

У числі перших задумався про непублічність таких відносин французький соціолог Олександр Вів'єн, який в 1845 р у своїй праці "Нариси про адміністрування" висловив ідею про необхідність поділу системи державного управління на політику та адміністрування.

Кілька десятиліть потому ця ж ідея отримала понад докладний і докладне розвиток у працях американського вченого Вудро Вільсона [1], що згодом став доктором політичних наук і президентом США. На його думку, поділ державної влади на політичну та адміністративну обумовлене функціональною подвійністю держави, яка, з одного боку, виробляє основні напрями розвитку суспільства і приймає закони (цю функцію реалізують політична влада), а з іншого - проводить у життя соціально значимі рішення (цю функцію реалізує адміністрація).

Вільсон сконцентрувався па опрацюванні проблематики функціонального і структурного розмежування політичної та адміністративної діяльності. Управлінські функції, на його думку, відрізняються від функцій державної влади по ряду критеріїв. Ось чому, хоча політика встановлює завдання для держслужби, не можна допускати, щоб політика маніпулювала чиновниками. Завдання держслужбовця - виконати наказ під відповідальність наказуючого, причому виконати сумлінно і точно. Керівник же (політик) цю відповідальність відхилити не може, не має права, бо підзвітний обрав його народу. Виходячи із зазначених міркувань, функції держслужби мають бути деполітизовані. Разом з тим заробітна плата та кар'єра чиновника безпосередньо залежать від лояльності вищих посадових осіб. Така залежність нерідко робить держслужбовця сумлінним виконавцем недобросовісної політичної волі, що неприпустимо в сучасній державі. Щоб нівелювати можливість політичного маніпулювання держслужбовцями, Вільсон запропонував відокремити бюрократію від політичної влади законодавчо, функціонально, структурно. Результатом таких міркувань з'явилася концепція дихотомії політики та адміністрування.

Практично в один час з В. Вільсоном і незалежно від нього знаменитий німецький соціолог М. Вебер визначив відмінні критерії політичної влади від держслужби. Він вважав, що політики і чиновники:

- Мають різний джерело влади (народ для політиків і владно-політична еліта - для держслужбовців);

- Забирають владу різним шляхом (політики - шляхом виборів, народного представництва, а чиновники - шляхом призначення на посаду держслужби);

- Відповідальні за різні сфери діяльності (політика -за розробку курсу розвитку суспільства, держслужба - за якісність реалізації політики);

- Схильні до різних формам контролю (громадський для політика і адміністративний для чиновника);

- Оцінюються за різними критеріями (для політиків -Відповідність діяльності волі виборців, для держслужбовців - відповідність встановленим законам і приписам);

- Застосовують різні методи впливу (політичні та адміністративні) [2].[2]

Концепція В. Вільсона отримала міжнародне визнання і підтримку як серед вчених (політологів і административистов), так і серед практиків (політиків і чиновників). Її поширення мало ряд наслідків.

По-перше, з появою даної концепції можна стверджувати про зародження теорії державного управління, яка формувалася на стику адміністративного права та політології.

По-друге, концепція послужила теоретичною основою становлення держслужби як професійного стабільного публічно-правового інституту. Були встановлені організаційно-правові перешкоди політико-бюрократичному клієнтелізм. Всі офіційні особи, відповідальні за розробку і прийняття політичних рішень, повинні були обиратися або призначатися на невеликий термін, держслужбовці - відбиратимуть на основі системи оцінки їх професійно-кваліфікаційних якостей, "робити службову кар'єру" і перебувати па службі до тих пір, поки вони відповідають цим якостям.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

Концепція дихотомії політики та управління активно впроваджувалася в практику аж до середини XX ст.

Однак вона не стала панацеєю від таких споконвіку властивим вад державного управління, як бюрократизм, корупція, клієнтелізм. На думку сучасних дослідників, найбільш вразливим місцем теорії та практики "дихотомії В. Вільсона" стала непідконтрольність чиновників громадськості в частині витрачання бюджетних коштів та надання державних послуг. Втім цей недолік став яскравішим виділятися завдяки сукупній дії ряду зовнішніх факторів, загальних для більшості розвинених країн і країн другої половини XX ст.

Найпотужнішим фактором став зовнішньоекономічний. Збільшення до 1970-их рр. державного боргу і бюджетного дефіциту, з одного боку, відбивався на стані всього держапарату, а з іншого - викликав криза моделі "соціальної держави загального благоденства". У результаті цього зростав невдоволення громадськості системою державного управління, яка, зменшуючи соціальні пільги та допомоги, в той же час збільшувала податковий гніт на своїх громадян.

Іншим фактором критики держапарату став виклик державі з боку бізнес-сектору. Широко поширювалася інформація про те, що якість сервісу приватного сектора - будь то медичне обслуговування, освіта, благоустрій території - в рази перевищує якість послуг, що надаються державними установами. Таким чином, приватний сектор не тільки став реальним конкурентом державі, але і почав стрімко вторгатися в колись монополізовані адміністративним апаратом сфери.

Третій фактор отримав назву "революції менеджерів". Бурхливий розвиток бізнесу з очевидністю демонструвало, що перевага дістається структурам, які мають невеликі, відносно децентралізовані, гнучкі управлінські підрозділи з невеликою кількістю ієрархічних ланок. Саме такі організаційно-управлінські структури, які передбачають "командний стиль роботи", найбільшою мірою стимулюють участь всіх співробітників, мотивують їх працювати ефективніше. У цій ситуації ієрархічно організований держапарат, зі своєю традиційною прихильністю інструкціям, правилам, формалізму, паперовій тяганині, безнадійно програвав мобільному, високооадаптівному бізнесу.

Нарешті, саме з середини XX ст. спостерігається бурхливе зростання громадського руху. Його учасники незалежно від сфери діяльності тим чи іншим чином критикували бюрократію за її закритість по відношенню до громадськості. З цієї масштабної критики в рамках парадигми економічного біхевіоризму виникла філософія "суспільного вибору", автори якої пояснювали політику економікою і найбільш досконалими вважали ринкові відносини як найефективніші. Біля витоків цього вчення стоять видатні вчені-ліберали, які мають сильне упередження проти державного управління як такого: австрійський економіст Л. фон Мізес, представники чиказької "школи" У. Нісканен, Т. Беккер, М. Фрідман. Прихильники цієї спрощеної, але вельми популярною в США концепції вважали, що бюрократія по суті своїй є не більш ніж кастою, яка дісталася до державних ресурсів, монополізувала певні сфери діяльності, виклопотала пільги та гарантії свого існування і не бажає здавати позиції. Ніякі високі мотиви діяльності (служіння суспільству, виконання боргу і т.д.), на думку авторів концепції "вільного вибору", бюрократії не властиві, так як це суперечить здоровому глузду "людини економічної".

Так, автор книги "Бюрократія і представницьке правління" У. Нісканен вважає, хоча старші чиновники формально є "служителями суспільства", їх справжніми цілями і цінностями є прагнення зробити кар'єру, забезпечити себе і своїх товаришів по службі, що природним чином трансформується в спроби збільшити вплив і бюджет керованого ними відомства. За умови досягнення чиновниками значною влади і впливу (що забезпечується в результаті кар'єрного росту) бюрократія з легкістю домагається своїх цілей. До того ж управління державою - це монополія чиновників. Вони не відчувають тиску ринку і їм не страшна ніяка конкуренція. Тому мотив прибутку апріорі відсутня у бюрократичній діяльності. У результаті зростання адміністративного апарату і масштабів державного втручання закономірний і неминучий у будь-якій державі в усі часи, сама бюрократія спочатку відзначена печаткою неефективності і високу затратність, а надавані нею послуги неминуче є низькоякісними.

Визнаючи, що держава є "необхідним злом", існувати без якого суспільству неможливо, послідовники філософії "суспільного вибору" запропонували "зробити державне управління різновидом бізнесу".

Дана ідея лежить в основі наукової концепції "державного менеджеризму" ("New public management").

Сутність даної теорії визначається наступними принципами.

1. Нове розуміння сутності і цілей державного управління. Держава постало як "гіпермаркет", де громадяни - "клієнти", "покупці", "користувачі послуг" голосують гаманцем за тих чи інших "менеджерів" - державних чиновників.

2. Позбавлення держсектора права на монополію в якій би то не було сфері. Державні установи повністю зрівняні в правах і обов'язках з комерційними організаціями, а політичне управління країною - це аналог стратегічного управління великої комерційної фірмою.

3. Необхідність поділу політики та адміністрування. Центри прийняття політичних рішень (міністерства), будучи стратегічними органами, повинні бути функціонально і організаційно відокремлені та автономні від центрів їх виконання (агентств, служб, інших відомств). Останні повинні мати право самостійного розпорядження переданими їм ресурсами, право оперативного управління (аналогічно територіальним підрозділам великого комерційного підприємства).

4. Масштабне скорочення державного сектора.

5. Стимулювання конкуренції серед державних агентів надання послуг. Що надають послуги державні відомства повинні бути пущені в "вільне ринкове плавання" ринку нарівні з профільними бізнес-підприємствами. Скорочення масштабів державного фінансування, з одного боку, і дозвіл держслужбовцям займатися підприємницькою діяльністю, з іншого боку, будуть сприяти виживанню на ринку послуг "найсильніших" і ліквідації "неефективних" державних відомств.

6. Заміна стилю та етики бюрократії на стиль "ефективного" управління. Останнє положення концепції "державного менеджеризму" особливо важливо для осмислення його досить суперечливою сутності.

Відомо, що до вторгнення економічного біхевіоризму в сферу державного управління ідеальним типом бюрократичного впливу вважалася раціонально-легальна модель управління. В епоху активної індустріалізації ця модель в тому чи іншому вигляді відтворювалася в західноєвропейських країнах, а на початку XX ст. була концептуалізована М. Вебером.

Раціонально-легальну бюрократію відрізняють наступні ознаки:

• диференціація та кооперація державно-управлінської праці, що сприяє підвищенню результативності виконання чиновниками своїх посадових функцій;

• сувора ієрархизація управління, що дозволяє вищим посадових осіб здійснювати контроль над нижчестоящими співробітниками;

• формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що забезпечують однаковість управлінської роботи і застосування загальних інструктивних правил, процедур до окремих випадків;

• безособовість адміністративного управління, коли кожен функціонер державної організації виступає не як приватна особа, а як виконавець певних функцій, покладених на нього.

В якості альтернативи такому "традиційному" державному управлінню видний ідеолог державного менеджеризму М. Берзлі запропонував концепцію інноваційної (постбюрократіческой) держслужби, яка характеризується наступними ознаками:

• концентрація на потреби та перспективи споживача, а не на власних потребах і перспективах;

• гнучкий, командний стиль роботи замість чіткої диференціації та спеціалізації;

• оцінка роботи за результатами, значимим для споживача, а не за обсягом освоєних ресурсів та кількістю виконаних завдань;

• свобода в оперативному управлінні організацією при зміні факторів і вимог зовнішнього середовища, а не строге проходження раз і назавжди встановленими процедурами;

• встановлення двосторонньої комунікації зі споживачами для уточнення або перегляду рапсі сформульованої стратегії роботи, а не одностороння декларація своєї діяльності і планів.

За задумом теоретиків концепції державного менеджеризму впровадження зазначених аспектів в практику державно-адміністративного управління повинно зробити бюрократію різновидом бізнесу, впровадити в сферу держслужби елементи культури та організації бізнес-управління (дух підприємливості, ініціативи, турботу про клієнта). Очікуваними результатами всього цього мало стати підвищення конкурентоспроможності держави на ринку послуг, позбавлення держслужби від її традиційних вад (бюрократизму, корпоративізму, закритості стосовно громадськості). Однак на відміну від обґрунтованого нормами протестантської етики бюрократичного раціоналізму М. Вебера, закладений в основу постбюрократіческого стилю управління економічний біхевіоризм не забезпечений ніякими морально-етичними, культурними цінностями. Постулати "ефективною" бюрократії не зачіпають аксіологічних основ державного управління, відображають, скоріше, зовнішні (функціональний, організаційний, діяльнісний) аспекти несення служби. "Економічна культура", на яку сподівався Верзлі, тому не може вважатися культурою взагалі, так як не має ніякого ціннісного виміру. А відсутність культурно-етичної бази, як відомо, руйнує будь-яку організацію, якими б зовнішніми скріпами вона ні підтримувалася. Тим більше це судження справедливо по відношенню до бюрократії, етичні цінності якої є найбільш уразливими. Причина такої вразливості - функціональна близькість держслужби до влади, постійна спокуса використовувати її унікальні ресурси не в громадських, а в особистих цілях. На цю небезпеку вказували багато великі філософи минулого, зокрема Ф. Ніцше [3].[3]

Концепція державного менеджеризму отримала широке світове визнання в другій половині XX ст., А в ряді так званий передових країн була (більшою чи меншою мірою) впроваджена в державно-службову практику. Але цей процес мав далеко не однозначні, суперечливі результати і наслідки, серед яких:

• зниження рівня професійно-етичної культури, службової етики;

• стимулювання політико-бюрократичного корпоративізму;

• організаційне та політико-культурне дистанціювання держслужби від суспільства;

• зайва політизація держслужби;

• зміцнення "співдружності" політичної еліти і бюрократії насамперед за рахунок неформальних зв'язків, "архаїчних" методів "приборкування" підлеглих.

Наслідком усього цього стало падіння іміджу і престижу держслужби в очах як самих чиновників, так і громадськості, догляд зі сфери державного управління дійсно чесних, високомотивованих професіоналів, формування ставлення до держслужби як до засобу економічного збагачення.

У США - державі- "інкубаторі" постбюрократіческого управління - реформи були здійснені відповідно до букви і духом ліберального радикалізму. Політична команда, що прийшла до влади в 1981 р разом з Р. Рейганом, була сповнена рішучості швидко і відчутно знизити податковий тягар і скоротити бюджетні витрати. Для досягнення поставлених цілей використовувалися дуже грубі і чисто технократичні методи без урахування організаційного та людського вимірів. Так, в період рейганівських перетворень три тисячі чиновників вищої ланки були змушені пройти процедуру підтвердження лояльності президентові через спеціально створену комісію. Відмовилися "присягати" новому "патрону" повинні були подати у відставку. Це викликало у громадськості почуття відторгнення реформ, сприяло деморалізації держслужби і відтоку з держсектора дійсно патріотичних службовців-професіоналів, сприяло консолідації регіональних патронатних-кліентельних кластерів.

Ось чому сьогодні дослідники світової та вітчизняної практики державного управління все більш насторожено ставляться до впровадження концепції державного менеджеризму в сучасному суспільстві.

"Нової старої" альтернативою "державному менеджменту" є концепція "good governance" (або в ряді трактувань "governance"). Цей термін можна перекласти як керівництво, політичне управління, загальне управління, регулювання.

Прихильники даної концепції в кращих традиціях античної філософії вважають політику справою не особистим, а публічним, тобто підзвітним громадськості і відкритим для її участі. На відміну від "нового державного управління", відповідно до постулатами якого "економічному людині" політика байдужа, концепція "governance" ґрунтується на необхідності партисіпаторної демократії в новому постіндустріальному суспільстві, де успіх підприємства визначається рівнем і якістю комунікацій громадян і держави (в міжособистісному, соціально-груповому, регіональному, межстрановом масштабах). Підкреслюється, що в сучасних умовах ні держава сама по собі, ні громадянське суспільство без держави не способи створити дієвий механізм для вирішення суспільних проблем. І держава, і громадянське суспільство стають "більш проникними, і вже неможливо сказати, де закінчується одне і починається інше. Розподіл обов'язків між урядовими та неурядовими установами щораз починається з переговорів" [4].[4]

Дійсно, сьогодні найбільшою і важко вирішуваною проблемою для всіх державних агентів (будь то міністерство, агентство або держустанова) стає налагодження конструктивної співпраці з різними комерційними та некомерційними організаціями. В умовах необхідності економії бюджетних коштів ресурси приватного сектора стають архінеобходімимі державі для вирішення соціально значущих проблем. Однак, щоб змусити ці ресурси "працювати", зробити приватний сектор дійсно соціально відповідальним, необхідно запропонувати взаємовигідні умови співпраці, стати дійсними партнерами, а не конкурентами (як у концепції "державного менеджеризму") на ринку послуг. Тому в рамках "governance" державне і муніципальне управління мислиться у термінах "взаємодія", "співучасть", "співробітництво". Так, відповідно до трактуванням експертів Програми розвитку ООН (ПРООН) -організації при ООН з надання допомоги країнам-учасницям в галузі розвитку - governance можна визначити як "практику економічного, політичного та адміністративного властеосущсствленія на всіх рівнях". Дане поняття об'єднує "механізми, інститути та процеси, з яких громадяни та їх групи висловлюють свої інтереси, реалізують свої законні права, виконують обов'язки і балансують між відмінностями" [5].[5]

Якщо теорії "державного менеджеризму" першорядним є досягнення результату (одержання прибутку, економічного ефекту), то прихильники "хорошого управління" пропонують особливу увагу звернути на процес комунікації, в ході якого встановлюються цілі, пріоритети, шукаються і нерідко винаходяться форми, методи і процедури целедостижения і, відповідно, знижуються транзакційні витрати, на які і витрачається левова частка бюджетних коштів.

Підраховано, що в СРСР частка адміністративних витрат на реалізацію одного державного проекту становила в середньому до 30% (!) Від його кошторисної вартості.

Оскільки кожна ситуація державно-приватного партнерства унікальна і залежить від сукупності політичних, економічних, культурних та інших факторів, немає сенсу, вважають прихильники "хорошого управління", винаходити абстрактні схеми, моделі, конструкції (як вчинили автори "державного менеджеризму", розробивши універсальний для всіх держав алгоритм політико-адміністративних реформ).

Кожному уряду лише слід дотримуватися у своїй практиці принципів "доброго управління":

• політична партисипаторная - всі громадяни прямо або побічно, за допомогою легітимних інститутів, беруть участь у політичному житті, в управлінні справами держави;

• верховенство і непорушність права (об'єктивність і непідкупність правосуддя, рівність кожного перед законом);

• відкритість державного управління по відношенню до громадян, їх структурам і асоціаціям;

• свобода інформації, її повне і доступне надання всім, хто в ній зацікавлений;

• чутливість інститутів державної влади і управління, держустанов до потреб громадян;

• орієнтація на досягнення консенсусу між усіма зацікавленими групами з приводу потреб, інтересів, цілей і засобів їх досягнення;

• результативність та ефективність (максимально повне задоволення потреб усіх учасників взаємодії у процесі досягнення цілей, як кількісних так і якісних);

• соціальна справедливість (рівність прав і можливостей поліпшити свій добробут для всіх громадян);

• стратегічне бачення (політики та громадськість виходять з довгострокових цілей і пріоритетів розвитку особистості та соціуму, чітко уявляють собі ті заходи, які необхідні для їх реалізації).

Таким чином, "governance" є навіть не концепцією, а філософією і установкою публічного управління сучасним суспільством, і дослідники по-різному оцінюють її наукову значимість, дослідницький потенціал і перспективу. Мова йде, скоріше, про нову тенденцію розвитку науки про державному і муніципальному управлінні XXI ст.

Автори і прихильники концепції "хорошого управління» не намагалися "винайти велосипед" у соціально-політичній науці. Вони лише спробували осмислити проблематику взаємодії держави і громадянського суспільства в нових термінах і масштабах, відповідно до сучасних вимог. При цьому, підкреслюючи унікальність розвитку кожної країни, неоднозначність результатів і наслідків політико-адміністративних перетворень, послідовники "govemance" сходяться на думці, що міжсекторне партнерство є предпочитаемой альтернативою для всіх держав, які обрали правової демократичний соціальний шлях розвитку.

  • [1] Томас Вудро Вільсон (1856-1924) - 28-й президент США (1913-1921), історик і соціолог: лауреат Нобелівської премії миру 1916 за миротворчі зусилля (ініціювання Ліги Націй, активні дипломатичні зусилля щодо запобігання Першої світової війни , розробка положень Версальського договору).
  • [2] Див .: Вебер М. Політика як покликання і професія // Избр. произв. М., 1990. С. 665-666.
  • [3] Гімшова Ю. В. Постбюрократіческая модель М. Берзлі як стратегія руйнування культури державних службовців // Вісник ГУУ. 2010. № 13. С. 24-26. "
  • [4] Куцман Я. Суспільно-політичне правління (Social-political governance) // Державне та муніципальне управління: слов.-довід. СПб., 2001.
  • [5] UNDP. Good Governance and Sustainable Human Development // Governance for Sustainable Human Development. A UNDP Policy Document. 2 002.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

Cхожі теми

Сучасна система державного і муніципального управління: структура та функції
PUBLIC ADMINISTRATION як сучасний етап розвитку системи державного управління
Public Administration як область наукового знання про державне управління
ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА
Старі дихотомії в сучасних методологічних підходах
Державна політика в галузі охорони здоров'я громадян
Соціальні аспекти державної житлової політики сучасної Росії
Кадрова політика як основа вдосконалення державного управління
Державне управління і "електронний уряд" (Electronic government, Electronic governance)
Управління за цілями (УПЦ) - Management by objectives (МВО)
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук