Навігація
Головна
Державне та муніципальне управління як об'єкт наукового вивченняМетоди і підходи, що застосовуються при дослідженні системи...ЕТИКА ДЕРЖАВНОГО ТА МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ ЯК РЕГУЛЯТОР...ПРОГРАМА КУРСУ "ДЕРЖАВНЕ І МУНІЦИПАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ"ТЕОРЕТИЧНІ І КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ІСТОРІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯПідвищення ефективності надання державних (муніципальних) послугУправління реалізацією державної кадрової політики в системі...Моделі муніципального управління як відображення складності світового...ЕТИЧНІ ВИМОГИ ДО ДЕРЖАВНИХ І МУНІЦИПАЛЬНИХ СЛУЖБОВЦІВ І ПРОБЛЕМИ...СУЧАСНІ ТЕОРЕТИЧНІ ПІДХОДИ ДО ВИВЧЕННЯ ЛОБІЗМУ
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ТЕОРЕТИЧНІ ПІДХОДИ ДО ВИВЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО ТА МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

Дослідницький інструментарій сучасної науки про державному і муніципальному управлінні включає:

1) загальнонаукові методи, які є сукупним надбанням усіх суспільних наук;

2) конкретно-прикладні методи, які були розроблені саме в рамках наукового пізнання практики управління соціумом.

До загальнонаукових методів відносяться наступні.

1. Дедукція і індукція.

Дедукцією називається процес побудови наукової теорії шляхом узагальнення ряду емпіричних даних (наукової абстракції). Дедуктивний метод використовується, коли з якихось загальних положень, які вважаються достовірними, виводять певні слідства, які можуть бути перевірені емпіричним шляхом. Наприклад, знаючи, що зазвичай молоді люди, які отримують вищу освіту і не мають високого достатку, налаштовані ліберально, можна передбачити, що за партію ліберального спрямування проголосує більше студентів, ніж за консерваторів.

Разом з тим дедуктивні судження далеко не завжди можуть підтвердитися суспільно-політичною практикою. Достовірність дедуктивних теорій перевіряється допомогою індукції - сходження від конкретного до абстрактного. Індуктивні теорії виникають, коли дослідник в результаті багаторазового спостереження за повторюваними явищами практики будує теоретичний висновок.

Наприклад, оскільки протягом двох десятиліть за лейбористів у Лондоні голосувало більше студентів, ніж за консерваторів, дослідник робить висновок, що ліберальні партії завжди будуть отримувати більшу підтримку студентів, ніж консервативні.

У сучасному постійно мінливому світі дедуктивні, так само як і індуктивні умовиводи постійно ставляться під сумнів суспільно-політичною практикою. Іноді якийсь випадок може спростувати авторитетну наукову теорію або, навпаки, комплекс на перший погляд несуперечливих і достовірних причинно-наслідкових явищ не може претендувати на науковість.

Популярна в сучасній державно-управлінській науці теорія політичної модернізації, сприйнята спочатку як дедуктивний умовивід (всі країни повинні стати на шлях демократизації шляхом прищеплювання ira своїй грунті західних політичних цінностей), стрімко обростає сьогодні безліччю індуктивних контраргументів (оскільки демократична щеплення "по-європейськи" вдається лише в державах з відповідним типом політичної культури).

Ось чому дедукція і індукція обов'язково повинні доповнювати один одного при науковому дослідженні існуючих і спробі обґрунтувати власні наукові гіпотези, судження, умовиводи. Претендувати на науковість може тільки теорія, яка постійно підтверджується емпірично, тобто верифицируется.

2. Аналіз і синтез.

Аналіз являє собою уявне розділення об'єкта вивчення на елементи, щоб досліджувати кожен з них. Однак, аналіз елемента припускає одночасно осмислення його взаємозв'язку і взаємодії з іншими елементами і навколишнім середовищем. Це осмислення "у контексті", "на тлі" і називається науковим синтезом.

У процесі аналізу та синтезу здійснюється перехід видимого до глибинного, причинно-наслідковому. У результаті з'являється цілісне наукове уявлення про об'єкт дослідження, виникає якісно нове знання (висування наукових гіпотез, судженні, концепцій), проявляються евристичні здатності вченого.

Аналіз і синтез архівостребовани сучасною наукою про державному і муніципальному управлінні. В умовах політичної, економічної та соціокультурної нестабільності зростає потреба об'єктивного наукового аналізу відбуваються в системі державного управління процесів і явищ, щоб потім на основі цього скласти про них цілісне уявлення і визначити їх роль і місце у розвитку світової і національної державності.

3. Порівняння.

Порівняння - зіставлення явищ і процесів, у тому числі що відбуваються в державному та муніципальному управлінні: обравши однопорядкові об'єкти вивчення, встановлюють ряд важливих для дослідника критерію і потім порівнюють за кожним критерієм.

Наукова результативність застосування методу порівняння досить висока. Цей метод широко використовується в государствоведческой науці, коли зіставляються, наприклад, форми правління, окремі державні інститути або навіть наукові концепції. Важливо спочатку виявити справді суттєві, важливі для кожного об'єкта дослідження і для дослідника критерії порівняння, а також дотримуватися принцип однорідності досліджуваних об'єктів.

Недоцільно, наприклад, порівнювати сучасну політичну культуру західноєвропейських і мусульманських країн, не включивши в перелік критеріїв фактор значущості релігійного чинника в життєдіяльності даних спільнот.

4. Моделювання.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

Моделювання - відтворення в створюваному об'єкті деяких властивостей досліджуваного явища або процесу.

Мета моделювання - передбачити на основі поведінки моделі динаміку реального процесу, явища, відносини. За словами відомого радянського вченого Н. М. Моїсеєва, "модель кодує ту інформацію, яку люди раніше не знали" і, таким чином, "містить у собі потенційне знання, яке людина, досліджуючи її, може придбати, зробити наочним і використовувати його в практичних потребах. Саме цим і зумовлена предсказательная здатність модельного опису "[1].[1]

Якість моделювання залежить від того, наскільки репрезентативно властивості, закладені в модель, відображають реальний об'єкт дослідження.

Наприклад, сучасні дослідники сходяться на думці, що динаміка розвитку всіх соціально-політичних систем має хвильовий характер. В рамках даної гіпотези російськими політологами А. С. Ахиезером і В. В. Ільїним запропонована хвильова модель розвитку російської державності, де вирахувана певна довжина хвилі, визначені фази підйому, спаду і стагнації російської державності в залежності від характеру політичного режиму.

5. Планування та прогнозування.

Планування та прогнозування - наукове передбачення траєкторії, динаміки і швидкості розвитку досліджуваного об'єкта, зроблене в результаті наукового дослідження попередніх станів об'єкта за певний період часу.

Сучасна прикладна політологія знає безліч методів, прийомів, технологій планування і прогнозування: від так званий жорстких економіко-математичних моделей (трендові, лінійно-динамічне прогнозування) до "м'яких", кількісно-якісних прийомів (метод "темні конячки", багатофакторний аналіз і прогноз ). При виборі певного прийому (або їх сукупності) важливо чітко уявляти собі діапазон валідності (тобто практичної застосовності) дослідницького інструментарію.

Наприклад, дієвим інструментарієм визначення ступеня валідності статистичних методів планування і прогнозування є коефіцієнт Стьюдента (допомагає визначити ступінь помилки для статистичних гіпотез) чи коефіцієнт рангової кореляції (дозволяє врахувати характер і ступінь взаємозв'язку між змінними, зв'язаними у моделируемое рівняння).

Поряд з загальнонауковими можна виявити ряд конкретно-прикладних дослідницьких методів, затребуваних сучасною наукою і практикою державного управління. Основи даних методів розроблені представниками суміжних соціально-політичних наук; проте згодом ці інструменти були адаптовані до потреб адміністративно-управлінської теорії. Це дає право зарахувати їх до спеціальним науковим інструментам публічного управління.

6. Системний аналіз у державному і муніципальному управлінні.

Системний підхід - методологічний напрям пізнання природного, соціального і духовного дійсність, в основі якого лежить розуміння об'єкта дослідження як системи. У самому спрощеному розумінні система - це особливим чином організоване (комплексне) вплив суб'єкта на об'єкт. Системний підхід орієнтує дослідника на розкриття цілісності об'єкта, виявлення різноманітних зв'язків у ньому і зведення всіх знань про об'єкт в єдину теоретичну конструкцію.

Методологія системного аналізу почала розроблятися з другої половини XX ст. Біля її витоків - засновник узагальненої системної концепції австрійський біолог Людвіг фон Берталанфі, який першим дав загальне визначення терміну [2]; основоположник "філософії кібернетики" [3] Н. Вінер [4], "батько кібернетики" А. А. Богданов (Малиновський) [5], який у своїм фундаментальному дослідженні "Тектологія (Загальна організаційна наука)" обгрунтував сутність системної концепції [6].

Зародившись в рамках біології, фізики, кібернетики, системний підхід пізніше був узятий на озброєння адептами соціально-політичної науки. Засновником системного підходу в соціології та політології є Д. Істон, який у своїх роботах: "Політична система" (1953), "Концептуальна структура для політичного аналізу" (1965), "Системний аналіз політичного життя" (1965) вперше ввів у науковий обіг поняття "політична система", визначив її структурні компоненти, функції і ознаки, а також обгрунтував модель політичної системи в сучасній демократичній правовій державі. Дана модель, як можна переконатися далі, була взята на озброєння государствоведческой наукою.

Сьогодні налічується близько 40 різних формулювань поняття "система". Найбільш містким є визначення системи як інтегративної сукупності елементів, компонентів, підсистем, взаємозалежних і взаємодіючих між собою і з навколишнім середовищем.

Незалежно від типу, розміру та "віку" будь-яка система володіє наступними властивостями.

• Емерджентність (англ. To emerge - проявлятися) - здатність системи проявляти нові якості, не властиві кожному окремому її елементу. Йдеться нс про кількісні, а насамперед про якісні параметри, які утворюються в результаті взаємодії, взаємозв'язку всіх елементів системи. Саме ця унікальна якісність і відрізняє систему від простої суми її доданків.

Так, представники одного з 120 російських етносів не несуть у собі всіх соціокультурних, ментальних ознак російської нації. І тільки взяті в сукупності, об'єднані спільною історичною долею більш ніж двохтисячолітнього розвитку державності, всі етноси, які проживають на території РФ, утворюють її багатонаціональний народ, з його самобутніми характеристиками.

• Структурність - передбачає обов'язкову наявність в системи структури - сукупності елементів, компонентів, ешелонів, підсистем, взаємопов'язаних між собою. При цьому кожен з елементів є відносно автономним і також може розглядатися дослідником як система нижчого порядку. Зміна, переміщення, видалення будь-якого з елементів або зміна виду та характеру взаємозв'язків між ними неминуче змінює якісні характеристики системи.

Наприклад, отримання Країною Басків політичної автономії в 1980 р змінило характер іспанського унітаризму.

• Взаємодія з навколишнім середовищем. Будь-яка система існує лише остільки, оскільки вона взаємодіє з навколишнім середовищем. За ступенем і характером взаємозв'язку системи із зовнішнім середовищем розрізняють відкриті, напіввідкриті і закриті системи. Абсолютно закриті системи - це наукова абстракція. Усі реальні системи є відкритими або напіввідкритими. Вважається, що чим активніше система обмінюється з зовнішнім середовищем речовиною, енергією, інформацією, тим вона більш життєздатна, адаптивна, стійка. Навпаки, блокування прямих (зворотних) зв'язків породжує зайву ентропію в системі (ступінь безладдя, внутрішнього дисбалансу), що змушує систему штучно ускладнюватися, утворювати нові елементи, "обслуговуючі" внутрішній хаос. З часом власних ресурсів такій системі виявляється недостатньо, щоб впоратися зі зростаючою внутрішньою ентропією, і цілісність розпадається.

Закриті тоталітарні політичні режими неминуче руйнуються в чому завдяки зростанню внутрішньої ентропії (створення безлічі "охоронних" механізмів і структур, економічна і політична ізоляція від зовнішнього світу, тривала підтримка державної моноидеологии і т.д.). Навпаки, чим демократичніше функціонує політична система, чим більш розвинені "зворотні зв'язки" державної влади з суспільством (демократичний механізм рекрутізаціі політичної еліти, облік владою громадської думки при прийнятті рішень), тим вона жизнеспособнее і легітимність.

• Гомеостаз - здатність системи зберігати свої ключові параметри в процесі життєдіяльності. Вважається, що чим досконаліше система, тим більшим ступенем даного ознаки вона володіє. У сучасній соціальній науці аналогом гомеостазу є сталий розвиток, тобто постійне якісне вдосконалення, відмова від рудиментарних елементів, зв'язків, способів взаємодії з навколишнім середовищем.

На думку більшості сучасних політологів, вектором сталого розвитку всіх сучасних держав є демократизація як постійний процес вдосконалення національних форм громадянської участі.

Системний аналіз в соціально-політичній науці знаходиться в стадії активного розвитку. В даний час в його рамках оформилися кібернетичне і синергетичне напрямки, які, однаково сприймаючи поняття "система" та її властивості, все ж розходяться у ставленні до ентропії як характеристиці хаосу всередині і поза системою, по-різному сприймають зміст і значення управління соціальними об'єктами.

Особливістю кібернетичного підходу є те, що з його допомогою досліджуються лише системи, в яких чітко виявлені керуючий і керований блоки, а також існує певна мета (ієрархія цілей) управління. Визначальний теза кібернетики такий: завдяки управлінню система в процесі свого розвитку веде постійну антиентропійних діяльність - створює організаційний порядок з хаосу. Відповідно, в кібернетичної системі визначальна роль відводиться суб'єкту управління. А головна мета керуючої підсистеми - організувати об'єкт управління шляхом знаходження співпідпорядкованості компонентів, що входять до його складу. Допомогти йому в цьому повинна інформація, яку він отримує за допомогою зворотного зв'язку. Остання в рамках кібернетики являє собою відповідь, результат керуючого впливу.

Однак у сучасних соціальних системах виникає цілий спектр цілей, часом суперечать один одному. І побудувати чітку, однозначну ієрархію цілей в таких системах не представляється можливим. Та й ієрархія ця навряд чи буде відображати соціальну дійсність з її різноманітними зв'язками (причому частіше горизонтальними, ніж вертикальними). У цьому контексті синергетичний підхід є новою сторінкою системної методології в сучасній науці, який вивчає самоорганізацію в соціальних системах. Синергетика досліджує і використовує зв'язки між елементами структури системи, що утворюються в малопередбачуваних умовах. У таких системах впорядкованість може виникати як в галузі управління, так і поза нею, незалежно від неї і навіть всупереч їй (наприклад, на думку фахівців, діяльність злочинного світу організована навіть краще, ніж державне управління в деяких сферах). У фокусі синергетики знаходиться, таким чином, поведінка керованих і самоврядних систем, що утворюють в сукупності образ нелінійного світу в процесі саморозвитку, світу, в якому порядок і хаос сусідять, взаємопроникають і взаімотрансформіруют один одного. За рахунок самоорганізації зростає ступінь впорядкованості соціальної системи. Ось чому головне місце в синергетики займає не організація, а самоорганізація - процес спонтанного упорядкування елементів системи без цілеспрямованого управлінського впливу. Все це обумовлює позитивне ставлення прихильників синергетики до хаосу, оскільки він є середовищем самоорганізації соціальних систем. Тому суб'єкт управління повинен враховувати наявність, принаймні, двох видів цілей: власні цілі розвиваються об'єктів (цілі самоорганізації) і свої, управлінські цілі (цілі організації).

У фокусі сучасного системного аналізу знаходяться: дослідження Тектології системи (її в умовах відсутності рівноваги). Саме з цих общеметодологических позицій "системщики" досліджують державне управління як явище, процес і результат.

У цьому контексті державне управління можна представити як систему, що функціонує в рамках мікро- (суспільство даної країни) і макросередовища (міжнародне співтовариство) (рис. 3).

Система державного управління

Мал. 3. Система державного управління

У рамках держави як керуючого суб'єкта виділяють підсистеми: А - політичну і Б - адміністративну. Мета першої - розробка і прийняття політичних рішень (законів, цільових програм, концепцій, стратегій тощо); мета другої - виконання політичних рішень і забезпечення діяльності політиків. Відповідно, в рамках підсистеми А реалізується вища державна влада, в рамках підсистеми В - виконавчо-розпорядчий управління. Ступінь автономії політики та адміністрування, а також характер їх взаємозв'язку визначається параметрами конкретної державності.

Структурно система державного управління складається з наступних блоків:

• нормативно-правова підсистема;

• функціонально-структурна підсистема;

• професійно-кадрова підсистема;

• комунікативна підсистема (внутрішньо- і внешнесістемние комунікації);

• професійно-культурна підсистема;

• інформаційно-аналітична підсистема.

З позицій системного аналізу принципове значення набуває режим взаємодії державного управління з суспільством, тобто характер реалізації прямих і зворотних зв'язків. Громадськість поставляє на "вхід" державного управління ресурси (демографічні, трудові, економічні тощо) і пред'являє певні вимоги до держави (охорона громадського порядку, законності, захист інтересів окремих соціальних груп і т.п.). Переробляючи ці імпульси, система державного управління видає на "виході" державно-політичні рішення (прийняті закони та підзаконні акти, цільові програми, концепції, стратегії і т.д.) і робить певні дії по реалізації цих рішень. В управлінській практиці важливо враховувати і опрацьовувати не тільки і не стільки прямі, "вертикальні" (виконавчо-розпорядча діяльність держави по відношенню до суспільства в цілому і окремим соціальним групам, індивідам), скільки "зворотні зв'язки" між громадськістю та державним управлінням (реакція громадськості на рішення та дії влади). Це допоможе державі в процесі свого розвитку зберігати баланс на "вході" і "виході", тобто проводити справді демократично орієнтовану державну політику, що враховує реальні інтереси і потреби суспільства і мають метою їх задоволення. Такий стан на мові системного підходу називається стійким (динамічним) рівновагою.

Саме проблематика стійкості розвитку соціально-політичних систем привертає основну увагу сучасних соціологів і політологів.

Нинішні дослідження орієнтовані не на системи взагалі, а на що змінюються системи, в яких нестійкість (як зовнішньої, так і внутрішнього середовища) є передумова зміни способу їх поведінки. Нестійкість в рамках системного аналізу означає низьку ступінь передбачуваності розвитку соціальної системи в кожний наступний момент часу. Взаємозв'язок стійкості і нестійкості конкретизується в системному підході через поняття нелінійності розвитку систем.

З цих методологічних позицій сучасний світ з його геополітичної багатополюсний, а також сучасний соціум з його політичним, економічним, соціокультурним плюралізмом і прогресуючим цивільним індивідуалізмом утворюють малопередбачуваних навколишнє середовище для системи державного управління. У рамках цієї зовнішньої невизначеності системі державного управління вкрай важко артикулювати і правильно проранжувати всі суспільні цілі й потреби, вибудувати задовольняє всіх політичну лінію. Та й побудована цільова ієрархія навряд чи буде відображати соціальну дійсність з її різноманітними зв'язками (причому частіше горизонтальними, ніж вертикальними).

Не слід забувати і про низьку ступеня "прозорості" та передбачуваності внутрішнього середовища державного управління, яка також досить неоднорідна, динамічна і, незважаючи на проведені політико-адміністративні реформи, важко піддається громадському контролю. Показниками цій ситуації є: бюрократизм, корумпованість, переважання неформальних стосунків між політиками та держслужбовцями. Саме ці фактори, у свою чергу, "управляють" самим об'єктом управління, тобто впливають на менталітет влади, характер, режим і технології її здійснення в суспільстві. Мовою сучасного аналізу такі називаються операционально замкнутими, або системами з "власним характером". Їх розвиток передбачити особливо важко, їх поведінку в кожний момент часу малопередбачуваним, тобто виходить за рамки математичного очікування. Нерівноважні системи у високій мірі схильні флуктуації і біфуркації.

У цих умовах державному управлінню стає все важче зберігати і підтримувати стійку рівновагу між потребою управляти і вибудовувати відповідні політико-адміністративні відносини, з одного боку, і необхідністю забезпечувати умови для самоврядування, самоорганізації сучасного соціуму - з іншого.

Таке завдання актуальна для всіх сучасних розвинених держав. Для Росії з се унікальним і найбагатшим географічним, кліматичним, етнополітичних, соціокультурним складом досягнення динамічної рівноваги між лібералізмом і консерватизмом у державній політиці була і залишається "проклятою" проблемою національної державності.

Хиткість ідеологічних основ національної політичної культури, відсутність у суспільстві згоди щодо базових ідеалів і цінностей нашого розвитку (суперечка західників та слов'янофілів в XIX ст., Баталія союзної і республіканської еліт на кінець XX ст., Ідеологічний вакуум пострадянській Росії) становить основну зовнішню перешкоду, НЕ дозволяє російському суспільству зрозуміти, почути, прийняти (легітимізувати), проконтролювати обрану ним владу.

Іманентно властиві національному державному управлінню традиції місництва, патрімоніалізма і патронату у відносинах між політиками та чиновниками (феномени "годувань", холопства, політичного панування номенклатури) є головним внутрішнім чинником, століттями перешкоджає конструктівізаціі зворотних зв'язків між владою і суспільством.

Вказуючи на ці "системні злами" російської державності, прихильники системного підходу не дають поки конкретних рецептів виходу з "пастки".

Спільними рекомендаціями для практиків державного управління в рамках системного підходу є наступні:

1) у системі державного управління об'єктивно існують два види цілей: власні цілі розвиваються соціальних об'єктів (цілі самоорганізації) і свої, управлінські цілі (цілі організації). Ось чому першою методологічним радою для суб'єкта державного управління буде рада враховувати цілі об'єкта управління в процесі державно-політичного цілепокладання, для чого необхідно зрозуміти об'єкт, встановити з ним спільну "синтаксис", тобто мову спілкування. Таким чином, ментально будучи лібералом чи консерватором, управлінець має сповідувати у своїй повсякденній діяльності і кібернетичний, і синергетичний підходи;

2) суб'єкт управління повинен враховувати, що якщо система (об'єкт) знаходиться в нерівноважному стані, то навіть слабкі впливу на "вході" можуть перетворитися на руйнівні катаклізми, знищити систему (вбивство ерцгерцога Фердинанда як розпочато Першої світової війни). У зв'язку з цим па державно-політичному рівні пильну увага повинна приділятися організації та підтримці інформаційно-аналітичного забезпечення управління. При цьому, як зауважують сучасні математики і фізики, необхідно враховувати не тільки вельми ймовірні події, але і відстежувати так звану флуктуаційну, тобто дуже малу ймовірність. Сучасна теорія управління ризиками, спираючись на статистику катастроф, свідчить: чим менша ймовірність події, тим імовірніше воно може відбутися. Дійсно, найбільш частою причиною виникнення аварій, катастроф, надзвичайних ситуацій є ланцюжок малоймовірних подій, в якій вирішальну роль відіграє так званий людський фактор (технічна помилка диспетчера, пілота, викликана функціональної втомою, притуплюванням уваги). Про горезвісний "людському факторі" повинен пам'ятати кожен політик і кожен держслужбовець в тій мірі, в якій він є суб'єктом управління соціальною системою;

3) суб'єкт управління повинен враховувати ритмічність і волнообразность розвитку об'єкта (економічні, політичні та соціокультурні хвилі розвитку мають неоднакову довжину, амплітуду, ритм). Наприклад, політичні ритми динамічніші, ніж економічні, і тому для забезпечення гармонійної модернізації потрібно або пригальмувати політичні зміни, або прискорити економічні;

4) суб'єкт управління повинен розуміти, що хаос може грати не тільки деструктивну, а й конструктивну роль, зіставляти ці ролі в кожній конкретній ситуації (наприклад, напередодні розпаду СРСР);

5) суб'єкт державного управління не може відокремитися, абстрагуватися від об'єкта управління, оскільки сам "включений" в систему і відчуває на собі результати і наслідки власного впливу;

6) суб'єкт державного управління повинен пам'ятати, що об'єкт управління - складна, динамічно розвивається система, що володіє "власним характером", тому необхідно виходити з методології управління змінами (ніколи не ставити "жорстких", тобто однозначних цілей; управляти і одночасно відстежувати результати свого впливу; завжди мати в політичному арсеналі "портфель стратегій").

7. Функціонально-структурний підхід у державному управлінні.

Даний підхід продовжує методологію системного аналізу з тією лише різницею, що вивчає переважно тектологію системи, тобто її внутрішню будову.

Концепція функціонально-структурного підходу до аналізу і синтезу антропогенних (створених людиною) систем, їх еволюції розроблена в працях ряду зарубіжних і російських вчених - административистов.

Основи функціонального підходу до управління були закладені ще на початку минулого століття (Т. Парсонс [7] та ін.). Саме тоді поява і розвиток конвеєрного виробництва призвело до відокремлення управління як самостійної практичної сфери діяльності. Широко відомі концепції засновників теорії управління Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Еммерсон. В останні десятиліття активний розвиток отримала теорія організації, яка предметно займається функціями і структурами управління. В даний час однойменні вказаними галузями наукового знання навчальні дисципліни обов'язково викладаються у вузах, що здійснюють підготовку державних службовців.

Родоначальник структурного функціоналізму в соціології Т. Парсонс вказав, що соціальна система досконала настільки, наскільки вона реалізує ряд базових функцій -модусов свого існування.

Основними термінами функціонально-структурного підходу є наступні.

Мета - бажане, можливе і необхідний стан керованого об'єкта, яке має і може бути досягнуто.

В рамках теорії управління вироблені обов'язкові вимоги до цілям (вони отримали абревіатуру SMART). Так, управ-

Цілі управління класифікуються за рівнями, термінах, ресурсам.

Якщо взяти за основу громадське призначення, цілі у державному управлінні можна класифікувати на:

1) цілі-завдання державних органів і організацій, які ставляться вищестоящим суб'єктом управління і, як правило, закріплюються в основному документі даного держоргану. Так, основні цілі - орієнтації парламенту країни (законодавство та представництво інтересів) закріплені в конституції та регламент роботи парламенту;

2) цілі-орієнтації - відображають загальні (корпоративні) інтереси членів колективу, покликаного здійснювати цілі-завдання. Такого роду цілями для уряду країни є, наприклад, показники ефективності державної цільової програми, яких потрібно досягти;

3) мети самозбереження - прагнення зберегти свою корпоративну, професійну, кланову стабільність, стійкість по відношенню до навколишнього середовища. Сьогодні мети збереження державних службовців як професійної спільноти можна знайти в їх етичному кодексі.

Функція - похідна, вторинна по відношенню до цілей категорія, що представляє собою вид керуючого впливу, який здійснюється в просторі-часі.

Існує безліч класифікацій функцій державного управління:

1) по відношенню до об'єкта впливу виділяють зовнішні (публічні, інфрафункцій) і внутрішньосистемні (інтрафункціі);

2) за статусом органів державної влади та управління виокремлює державно-політичні та державно-адміністративні функції;

3) за змістом управлінського впливу виявляють:

• орієнтування об'єкта управління (прогнозування, планування, нормативне регулювання, методичне керівництво і т.д.);

• забезпечення системи управління (кадрове, матеріально-технічне, інформаційне);

• оперативне управління системою (облік, контроль, моніторинг, оцінка, координація);

4) за повноваженнями, що містяться у функціях, виявляють: регулюючі, розрахунково-інформаційно-аналітичні, організаційні, контрольні і т.д.

Повноваження ("маю право і можу") - це елемент управлінської функції; конкретний вид діяльності, який суб'єкт управління правомочний здійснювати в рамках управлінської функції.

Компетенція (приналежність по праву) - коло повноважень будь-якого органу, який він має право і здатний здійснити.

Сукупність функцій, повноважень, компетенції визначає статус даного держоргану та посадової особи, тобто роль і місце суб'єкта в організації більш високого порядку, певна його цільовим призначенням, компетенцією, специфічним набором функцій і повноважень.

Ключовий проблематикою функціонально-структурного підходу є діалектика функцій та структури.

Принципова позиція більшості дослідників така, що саме сукупність функцій визначає відповідну їм структуру управління, а не навпаки. Тобто при проектуванні організаційної структури суб'єкт управління спочатку встановлює місію і "пучок цілей", потім відповідно до цільових орієнтирів позначає спектр необхідних функцій і ранжує їх, і вже виходячи з функцій, визначає елементи структури організації. На практиці державного управління дана установка, на жаль, іноді порушується, коли, наприклад, певне відомство створюється "під конкретного чиновника".

Проте структура системи може вплинути на функцію. Цей вплив може бути стимулюючим, коли потенційні можливості структури більше, ніж реалізовані нею функції, або гальмуючим, коли структура перестає відповідати функції. Перше протиріччя дозволяється оновленням (розвитком) функції системи, а друге - перебудовою (зміною) структури як невідповідністю вимогам функціонування системи. Таким чином, функція і структура діалектично взаємопов'язані, впливають один на одного в процесі розвитку системи управління.

Показовим прикладом застосовності функціонально-структурного підходу в державно-управлінській практиці стала алгоритмізація процесу реформування федеральних органів виконавчої влади. Алгоритм оцінки управлінських функцій був розроблений групою вчених НДУ ВШЕ в 2000-2002 рр. "на замовлення" Уряди РФ з метою оптимізації функцій та структури держапарату.

Необхідність проведення функціональної інвентаризації в системі державного управління була викликана надмірністю функцій держави але відношенню до приватного сектору (за даними експертів, їх налічувалося більше 250 тис.), А також відсутністю чітких, єдиних критеріїв класифікації функцій. Така функціональна надмірність і невизначеність породжувала нові структури управління, міняла їх статус, сприяла роздуття держапарату.

Відповідно до розробленого алгоритмом кожна функція федеральних органів виконавчої влади послідовно оцінювалася за такими критеріями:

1) невластива функція - необхідна державі, але не відповідна профілю конкретного держоргану (се залишали у держави, але закріплювали за профільним відомством);

2) надмірна функція - необгрунтовано виконувана органами влади (се потрібно було передати на регіональний, місцевий рівень або приватному сектору);

У свою чергу, надлишкові функції аналізувалися за шістьма критеріями:

- Чи закріплена функція у федеральному законі чи іншому нормативному правовому акті;

- Чи містить функція владні повноваження або пов'язана із здійсненням юридично значимих дій;

- Чи відповідає виконання функції обмеженням, встановленим антимонопольним законодавством;

- Обґрунтовано чи функція передається на регіональний рівень;

- Обґрунтовано чи функція передається на муніципальний рівень;

- Чи може функція здійснюватися учасниками ринку.

У результаті такої багатоступінчастої оцінки вирішувалася доля функції: або функція скасовувалася взагалі, або вона передавалася іншому відомству по горизонталі, або "спускалася" на регіональний або місцевий рівень, або передавалася приватному сектору.

Після інвентаризації функцій був етап проектування нової організаційної структури федеральних органон виконавчої влади. Замість безлічі разностатусность відомств з різними назвами ("агентство", "нагляд", "комітет", "комісія", "департамент" та ін.) Указом Президента РФ від 09.03.2004 № 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади" були засновані три організаційно-правові форми здійснення державного управління в рамках виконавчої влади: федеральне міністерство, федеральне агентство, федеральна служба. Кожному з них ставилися певні види функцій, а зміст кожної функції, у свою чергу, чітко розкривалося в Указі.

Системний і функціонально-структурний підходи, таким чином, є затребуваними як наукою, так і практикою сучасного державного і муніципального управління.

  • [1] Моїсєєв М. М. Математика в соціальних павуків // Математичні методи в соціологічному дослідженні. М., 1981. С. 166.
  • [2] Див .: Берталанфі Л. фон. Загальна теорія систем - критичний огляд // Дослідження з загальної теорії систем: СБ пров. / Заг. ред. і вст. ст. В. Н. Садовського і Е. Г. Юдіна. М .: Прогрес. 1909.
  • [3] Вінер І. Кібернетика, або Управління і зв'язок в тварині і машині. М .: Радянське радіо, 1968.
  • [4] Норберт Вінер (1894-1964) - американський вчений, видатний математик і філософ, основоположник кібернетики та теорії штучного інтелекту.
  • [5] Андрій Олександрович Богданов (Малиновський) (1873-1928) - лікар, економіст, філософ, громадський діяч, натураліст. Запропонував створити нову науку - Тектології, передбачив багато положень кібернетики.
  • [6] Богданов А. А. Тектологія: Загальна організаційна наука: в 2 кн. М .: Економіка, 1989.
  • [7] Толкотт Парсонс (1902-1979) - американський соціолог-теоретик, один із творців структурної соціології та соціальної антропології, глава школи структурного функціоналізму (соціологічне течія, яка постулює взаємозв'язок соціальних функцій, соціальних дій і соціальних цілі повинні бути: конкретними, об'єкту і суб'єкту управління (relevant); узгодженими в часі (timed).
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

Cхожі теми

Державне та муніципальне управління як об'єкт наукового вивчення
Методи і підходи, що застосовуються при дослідженні системи державного та муніципального управління
ЕТИКА ДЕРЖАВНОГО ТА МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ ЯК РЕГУЛЯТОР ВЗАЄМОВІДНОСИН ВЛАДИ ТА НАСЕЛЕННЯ: ПРЕДМЕТ І СПЕЦИФІКА
ПРОГРАМА КУРСУ "ДЕРЖАВНЕ І МУНІЦИПАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ"
ТЕОРЕТИЧНІ І КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ІСТОРІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Підвищення ефективності надання державних (муніципальних) послуг
Управління реалізацією державної кадрової політики в системі державної і муніципальної служби
Моделі муніципального управління як відображення складності світового державного устрою
ЕТИЧНІ ВИМОГИ ДО ДЕРЖАВНИХ І МУНІЦИПАЛЬНИХ СЛУЖБОВЦІВ І ПРОБЛЕМИ ВПРОВАДЖЕННЯ ЕТИЧНИХ ЦІННОСТЕЙ В ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ВЛАДИ ТА УПРАВЛІННЯ
СУЧАСНІ ТЕОРЕТИЧНІ ПІДХОДИ ДО ВИВЧЕННЯ ЛОБІЗМУ
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук