Навігація
Головна
ІНСТИТУТ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ У СВІТОВІЙ ТА РОСІЙСЬКОЇ ПРАКТИЦІ ДЕРЖАВНОГО...Думська монархія в 1907-1917 рр. Місце і практика Державної Думи в...Приклад з практикиІсторія розвитку світової та російської практики маркетингових...ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ВПРОВАДЖЕННЯ МОРАЛЬНОГО ПРИНЦИПУ В ПРАКТИКУ...Пізнання, практика, досвідСистема органів державної влади в російській федераціїДержавне управління: питання теорії і практикиСистема органів державної влади в Російській ФедераціїСИСТЕМА ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ПАРЛАМЕНТ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ: СВІТОВИЙ ДОСВІД І РОСІЙСЬКА ПРАКТИКА

Парламент (англ. Parliament, франц. Parlement, від parler - говорити) - вищий представницький законодавчий орган влади.

Парламенти існують сотні років. Їх прототипи були в Стародавній Греції і Стародавньому Римі, і саме римський Сенат дав своє ім'я сучасним законодавчим зборам.

Перші європейські парламенти були скликані в Ісландії (кінець 800-х рр.), Ірландії (930) і Англії (1215). Спочатку функцією парламенту була не законотворчість, а станове представництво. Так, англійський парламент зародився як орган, що представляє інтереси феодалів, з метою контролю фінансових витрат короля.

Пізніше, в епоху буржуазних революцій XVII-XVIII ст. парламент крім представництва став здійснювати і законотворчу функцію.

В даний час парламенти існують практично в усіх політичних системах. Вони називаються по-різному, у відповідності з національними політичними традиціями народного представництва (асамблеї, сенати, палати, думи, сейми і т.д.), грають різну роль у системі державної влади, мають різний політичний статус.

Державознавці приписують парламенту наступні функції.

1. Всенародне представництво. Хоча парламент зародився як орган аристократичного представництва (палата лордів у Великобританії, палата перів у Франції), в процесі розширення політичних прав і свобод людини до складу даного органу стали проникати вихідці з інших, неаристократическому станів. Сьогодні парламент служить в першу чергу місцем представництва політичних уподобань всіх соціальних груп населення даної держави (хоча деякі країни шанують і зберігають традиції аристократичного представництва в парламенті).

2. Обговорення, прийняття і схвалення актів, що визначають основні напрями державної політики.

Більшість найважливіших політичних заходів і правил, перш ніж знайдуть силу закону, повинні бути хоча б формально обговорені та схвалені парламентарями. Проте розробка та ініціювання законів чи інших політичних документів виходить в основному від виконавчої влади, а члени парламенту можуть навіть не володіти правом законодавчої ініціативи.

3. Бюджетний контроль. Зазвичай парламенти контролюють рішення уряду щодо розподілу і витрачання бюджетних коштів.

4. Рекрутування політичної еліти. Ця функція яскраво виражена в парламентських державах. Наприклад, прем'єр-міністр і члени уряду у Великобританії обов'язково проходять досить тривалу "парламентську школу", оскільки виконавчу владу формують члени фракцій, що набрали більшу кількість голосів в ході парламентських виборів. У президентських і змішаних республіках функція рекрутування політичних еліт обмежується повноваженнями парламентаріїв у сфері кадрових призначень вищих посадових осіб.

5. Політичний контроль над державними елітами. Об'єктами такого парламентського контролю виступають глава держави і уряд, контрольними механізмами є відповідно імпічмент і вотум недовіри. У демократичних країнах способи парламентського контролю варіюються залежно від форми правління. Так, імпічмент використовується в президентських системах; вотум недовіри - у парламентських державах, обидва механізму контролю - в змішаних формах правління. У парламентських системах голова виконавчої влади, що втратив підтримку парламенту, може бути зміщений в будь-який час через вотум недовіри.

У ФРН в жовтня 1982 канцлер Г. Шмідт, який очолював соціал-демократичну партію, був зміщений зі свого поста християнським демократом Г.Колем; у Великобританії прем'єр-міністра М. Тетчер в 1990 р змістила її власна консервативна партія, замінивши Дж. Мейджором.

У президентських формах правління допускається відсторонення президентів з посади до закінчення встановленого терміну, у разі якщо вдасться довести їх винність у скоєнні серйозного злочину (зазвичай кримінально: о).

Процедура імпічменту, як правило, включає в себе наступні елементи:

• злочин, що тягне імпічмент, позиціонується як представляє серйозну загрозу безпеці і громадському благополуччю;

• покарання - відмова від посади і кримінальна відповідальність - може бути накладено після відсторонення винного від посади і позбавлення його імунітету;

• рішення про імпічмент приймається кваліфікованою більшістю парламентаріїв, після чого зазвичай потрібно відповідне судове висновок.

Основним плюсом імпічменту є мобілізація політичної влади при виникненні загрози конституційному ладу або правопорядку. Однак імпічмент може грати і деструктивну роль у системі влади, коли виконавча і законодавча гілки контролюються партіями, ворожими по відношенню один до одного. Тоді імпічмент може бути вжито у політтехнологічних цілях. Щоб запобігти таке зловживання, процедура імпічменту технологічно ускладнена, а конституційні вимоги для визнання вищої посадової особи винною вкрай високі. Ось чому основним інструментом політичної відповідальності посадових осіб є не вотум недовіри або імпічмент, а конкурентні періодично проведені політичні вибори, в ході яких народні обранці повинні підтвердити свої мандати. Вибори є найважливішим засобом самоконтролю парламентаріїв.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

6. Артикуляція і агрегація інтересів громадськості. Загальнопарламентського дебати, відкриті слухання можуть виступати "робочими майданчиками" для вираження і чіткого оформлення інтересів і вимог окремих соціальних груп (особливо якщо в парламенті представлено безліч партій). Також парламентські дебати можуть бути джерелом інформування громадськості про політичне життя і виступати тим самим в якості інститутів політичної соціалізації. При виконанні даної функції значущу роль відіграє навіть не реальна вага парламенту в політичній системі, а його авторитет в очах громадськості.

За оцінками експертів, найбільшу політичну вагу в системі державної влади європейських країн займає парламент Італії; проте він є найменш популярним серед громадян державним інститутом. Авторитет італійського парламенту підірваний в чому завдяки тому, що він, маючи вагомі повноваження, не зміг запобігти урядових криз в республіці. Разом з тим парламент Ісландії, практично не впливає на вироблення політичного курсу країни, користується найвищою довірою в очах громадськості [1].[1]

Таким чином, реальна вага парламенту в національній політичній системі визначається безліччю факторів, основними з яких є: історичні традиції народного представництва, специфіка форми правління і територіального устрою держави, тип політичного режиму. Наприклад, Конгрес США грає досить активну роль у законотворчому процесі та контролі бюрократичної еліти, тоді як Всекитайські збори народних представників збирається вкрай рідко, в основному для заслуховування заяв партійних лідерів та затвердження рішень керівної партії.

Парламенти розрізняються не тільки за своїми функціями, але і по структурі.

Так, є одно- і двопалатні парламенти. Кожна з палат відрізняється як повноваженнями, так і принципами формування.

Верхня палата легіслатури може формуватися за станово-аристократичного, територіально-представницькому або функціональному ознаками. Дані ознаки можуть поєднуватися в кожній окремій країні.

Верхня палата в європейських країнах історично формувалася як представництво аристократичних станів, яке скликалося монархами час від часу для консультацій і фіскальних зборів. Так утворювалася, зокрема, палата перів Франції, що включала духовенство і вищу аристократію. В даний час спадковий принцип формування зберігся тільки у Великобританії. Однак і там палата лордів - найбільша спадкова палата парламенту - піддається радикального реформування, що тягне остаточну ліквідацію спадкової титулованої аристократії.

Крім станово-аристократичного, на практиці при формуванні верхньої палати легіслатури також застосовується принцип територіального представництва. У федеративних державах (США, Росія) верхні палати парламентів забезпечують представництво територіальних одиниць держави. Так, в Сенаті верхній палаті американського парламенту - рівним чином представлені всі 50 штатів.

Водночас наявність верхньої палати парламенту характерно не тільки для федеративної держави. В унітарних системах (наприклад, у Франції) і функція верхньої палати легіслатури полягає в контролі над процесом визначення державної політики (схвалення законів, затвердження укладених президентом договорів, кадрових призначень, твердженнях імпічменту і т.д.).

Нижня палата парламенту завжди уособлює всенародне політичне представництво і тому зазвичай формується однаковим чином. Територія держави поділяється па рівні за чисельністю населення виборчі округи, і від кожного округу до парламенту обираються депутати але мажоритарною чи пропорційною системою голосування.

До 1866 р парламент Швеції налічується чотири палати, нижня з яких була організована для селянства і представляла основну масу населення.

Повноваження між верхньою і нижньою палатою розподіляються неоднаковим чином у різних державах. У більшості двопалатних парламентських систем одна палата домінує, а інша наділяється більш обмеженими повноваженнями.

Французький Сенат в основному займається представництвом і захистом регіональних інтересів, тоді як Палата Громад наділена основними повноваженнями у сфері законотворчості та контролю за бюрократичної елітою.

У парламентських державах безумовно домінує палата представників усього населення, оскільки саме з її складу формується кабінет міністрів і саме їй підзвітний уряд.

Внутрішня структура палат парламенту диференціюється за ідеологічному (партійні фракції, депутатські блоки) і функціональному (парламентські комітети, комісії, робочі групи) принципам.

Фракцією називається кількість місць у парламенті, заміщаються членами певної політичної партії. Депутатські блоки формують незалежні парламентарії, що потрапили в палату на основі мажоритарних вибірок. Комітети парламенту - це внутрішні організаційні одиниці легіслатури, утворені за галузевим принципом діяльності парламентаріїв (у сфері охорони здоров'я, соціального забезпечення, бюджетної та податкової політики і т.д.). Парламентські комісії та робочі групи - це більш динамічні формування, які створюються в структурі парламенту з поточних питань (спільна робота над законопроектом після його відхилення верхньою палатою або главою держави, розслідування питання про зняття депутатської недоторканності або висування обвинувачення президенту і т.д.).

Порівняльний аналіз роботи фракцій і комітетів у провідних світових демократіях свідчить: у парламентських республіках визначальний вплив на роботу легіслатури надають депутатські фракції і розвинена партійна дисципліна, тоді як у державах з президентською чи змішаною формою правління ефективність роботи представницького органу зумовлює організованість комітетів, а партійна дисципліна там слабка або взагалі відсутня. Інакше кажучи, чим слабкіше партії, тим сильніше комітети і навпаки.

Члени британської Палати Громад майже завжди голосують відповідно із партійною лінією і рідко порушують інструкції своїх партійних лідерів. Саме дотримання партійної дисципліни визначає в таких країнах долю як фракції, так і уряду, оскільки члени кабінету міністрів залишаються при владі до тих пір, поки їх підтримує парламентську більшість. У США та Франції, де парламентарії і вищі чиновники не настільки взаємозалежні, як у парламентських державах, у депутатів відсутня необхідність чітко дотримуватися партійної лінію. Конгресмени-демократи і республіканці вольні вирішити, чи дотримуватись їм в ході голосування думки їхніх партійних лідерів або ні. Разом з тим структура американського конгресу набагато більш стабільна, ніж англійської палати представників. Комітети конгресу високо спеціалізовані, розташовують значним професійним обслуговуючим апаратом, діють на основі чіткої регламентації і розподілу праці, копіюють структуру органів виконавчої влади Штатів. Саме організація роботи комітетів американського конгресу в чому визначає успіх законотворчої діяльності палати. Навпаки, у Великобританії парламентські комітети аморфні і зазвичай створюються під конкретний законопроект.

Неоднакова в різних країнах і ступінь професіоналізму парламентаріїв. Знамениті слова М. Вебера про те, що політика є професія і покликання, матеріалізуються в кожній країні по-різному. Спеціалізовані школи для парламентаріїв-політиків відсутні, тому віхами депутатського майстерності виступають парламентські трибуни, досвід представництва в регіональних чи муніципальних легислатурах, робота в профільних комітетах і комісіях, зустрічі з виборцями і т.д. У так званий молодих демократіях парламентарії, як правило, не мають досвіду роботи в легислатурах і тому керуються інтуїцією. Багато в чому завдяки цьому парламенти молодих демократій переобираються зазвичай на 30-45% свого складу. У системах з укоріненим парламентаризмом рівень ротації депутатського корпусу становить 15-20%. Три чверті депутатів країн Європи мають, як правило, 15-25-річний досвід парламентської практики на регіональному чи місцевому рівні до того, як вони приходять в загальнонаціональний парламент. Однак зростання професіоналізації депутатів, характерний для стабільних демократичних політичних систем з великим парламентським минулим, сьогодні обертається проблемою незмінюваності професійних політиків. Парламентарії, переізбіраясь на черговий термін, не тільки вдосконалюють навички законотворення, а й відточують технології боротьби за владу і зловживання нею.

Професіоналізм італійських парламентаріїв за період з 1950 по 1990 р досяг такого ступеня, що ротація депутатського корпусу взагалі зупинилася. Партійна еліта переобиралася в одному і тому ж складі практично завжди, зміни торкалися тільки середні частини списків, а деякі депутати взагалі переобиралися в парламент з 1948 р нестерпно цього видовища і стала однією з причин операції "чисті руки", проведеної в Італії в 1990 рр . Тоді проти 50% депутатів були порушені кримінальні справи і ступінь оновлення склала 70%. Ось чому набуття рівноваги між "життям для політики" і "життям за рахунок політики" актуально в даний час для парламентаріїв як розвиваються, гак і розвинених демократій.

Історія російського парламентаризму формально починається в квітні 1906 р, з скликання першої Державної думи Імператором Миколою П. Разом з тим традиція російських представницьких установ має набагато глибше коріння. Це і племінна демократія древніх слов'ян, і вічові установи Русі, і Земські собори, і діяльність Покладений комісії у XVIII ст., І земське представництво в XIX ст., І селянське самоврядування на рівні громади. Станово-представницькі установи на Русі і в Росії служили найважливішим публічним механізмом подолання криз національної державності.

Земський собор на початку XVII ст. припинив "смуту" на Русі і легітимізував царську династію Романових; на початку XX ст. саме зі скликанням Державної думи відкрилася нова, конституційно-правова, сторінка історії Російської Імперії; у серпні - вересні 1998 р, у період кризи легітимності президентської влади, саме парламент став посередником між президентом та громадськістю.

Запізніла (порівняно з західноєвропейськими країнами і США) інституціалізація російського парламенту при наявності настільки древніх та міцних традицій станового представництва - це один з феноменів національної державності. Достаток несприятливих факторів і зовнішніх загроз, завжди супроводжують розвиток Росії, занадто часто вимагало концентрації владних повноважень у глави держави на шкоду народному представництву. Ось чому парламент Росії завжди був, за словами ряду сучасних дослідників, "нелюбом дитям" як для російських монархів, так і для першого президента. Події жовтня 1993 року, названі в публіцистиці "розстрілом російського парламенту", спроби ініціювання Верховною Радою РФ імпічменту Б. П. Єльцину з очевидністю свідчать, що взаємини першого російського президента і депутатів не були безхмарними.

Олександр I не погодився з проектом М. М. Сперанського, який запропонував в 1802 р сформувати станово-представницьке установа в системі державної влади Російської Імперії. Замість цього цар- "визволитель" заснував Державний рада, що мала статус дорадчого, консультативного органу при государі. Державна рада проіснував без докорінних змін ціле століття (!). У цей самий час станове представництво в західноєвропейських країнах і США розвивалося повним ходом. Останній імператор Росії Микола II ставився до Думі негативно, згадував Маніфест про її заснування як "кошмар жовтня 1905", неодноразово робив спроби перетворити парламент на законодавчим орган, набагато більш довіряючи Державній раді. Перша Дума в Російській Імперії проіснувала 72 дні, а друга - 104.

У свою чергу, і російські представницькі органи місцевого самоврядування часто були налаштовані до глави держави і вищому чиновництву не просто вкрай вороже, але часом безпідставно, сприймаючи їх не в якості колег по творенню національної державності, а як непримиренних ідейних ворогів.

За свідченнями істориків, Дума першого скликання (1906) вважала основним своїм завданням прийняття лише одного закону, радикально вирішального аграрне питання, і не хотіла займатися копіткою законотворчою діяльністю. Основним приводом для її розпуску послужило те, що більшість депутатів відмовилося засудити революційний терор. Більш того, 180 депутатів, які не погодилися з розпуском Думи першого скликання, зібралися у Виборзі і звернулися з закликом до громадянам не платити податки, за що і були ув'язнені. Склад і поведінку Другої Думи (1907) були схожі з її попередницею.

Про це свідчить текст Маніфесту Імператора Миколи II від 3 червня 1907 р: "Значна частина складу другої Державної Думи не виправдала очікувань Наших. Чи не з чистим серцем, не з бажанням зміцнити Росію і поліпшити її лад, приступили багато з надісланих від населення лип до роботі , а з явним прагненням збільшити смуту і сприяти розкладанню Держави.

Діяльність цих осіб в Державній Думі послужила непереборною перешкодою до плідної роботи. У середу самої Думою внесений був дух ворожнечі, що перешкодив згуртуватися достатньому числу членів її, які бажали працювати на користь рідної землі.

З цієї причини вироблені Урядом Нашим обширні заходи Державна Дума або не ставила під зовсім розгляду, або сповільнювала обговоренням, або відкидала, що не зупинившись навіть перед відхиленням закону, що карає відкрите вихваляння злочину і суто карати сіячів смути у військах. Ухилившись від засудження вбивств і насильств, Державна Дума не зробила у справі проштовхування порядку морального сприяння Уряду, і Росія продовжує переживати ганьба злочинного лихоліття.

Повільне розгляд Державною Думою Розписи Державної (державного бюджету. - Ю. Г.) викликало утруднення у своєчасному задоволенні багатьох насущних потреб народних.

Право запитів Уряду значна частина Думи перетворила на спосіб боротьби з Урядом та порушення недовіри до нього в широких верствах населення ".

Лише зі скликанням Третьою Думи (1907-1912) в Росії почалася дійсна законотворча діяльність парламенту. За відгуками сучасників, Думи того часу не несли в собі ніякого конструктивного, творчого для російської державності потенціалу, не могли стати підтримкою найважливіших і найскладніших політичних і адміністративних реформ, що проводяться урядом Імперії. Так, відомий дослідник думського представництва початку XX ст. Смирнов пише: "У Думі виділилася низкою видатних ораторів, але жодного великого політичного діяча, що володів справжньої державною мудрістю та належної силою волі". Відомий історик Моріс Палеолог, підтримуючи думських політиків, писав: "Тимчасовий уряд (основу якого складали якраз думці. - Ю. Г.) - люди чесні, серйозні, безкорисливі, але жоден з них не володіє ні політичним кругозором, ні безстрашністю і сміливістю, яких вимагає важка ситуація Росії ". Авторитетний політолог Річард Пайпс, живлячи щиру симпатію до російської ліберальної інтелігенції, проте зауважує, що "російська бюрократія, мабуть, володіла якимось знанням, яким не володіли ті прекрасні люди, які прийшли до влади на хвилі лютневої революції".

Успіх розвитку російського парламенту і сьогодні багато в чому визначається здатністю і бажанням конструктивної взаємодії голови держави і депутатів у сферах народного представництва і законотворчості.

Російський парламент - Федеральне Збори РФ - є одним з органів державної влади (ч. 1 ст. 11 Конституції РФ). Оскільки цей статус парламенту закріплений у главі "Основи конституційного ладу Російської Федерації", змінити його можливо тільки, переглянувши базові принципи організації сучасної демократичної державності Росії.

Парламент Росії складається двох палат.

Порядок формування нижньої палати - Державної Думи Федеральних Зборів РФ - визначається федеральними законами від 18.05.2005 № 51-ФЗ "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" і від 12.06.2002 № 67-ФЗ "Про основні гарантії виборчих прав і права па участь у референдумі громадян Російської Федерації ".

Вибори в Держдуму призначаються Президентом РФ раз на п'ять років і здійснюються на пропорційної виборчої моделі відносної більшості, що припускає:

• розподіл всієї території РФ на виборчі округи з приблизно однаковим числом виборців у кожному і встановлення виборчого бар'єру (з 2007 р відсотковий бар'єр на виборах підвищено з 5 до 7%, проте на виборах 2016, у зв'язку з поправками до законодавства про вибори , прийнятими в жовтні 2011 р, виборчий бар'єр знову складе 5%);

• складання політичними партіями списків кандидатів у депутати;

• проведення виборів і розподіл парламентських мандатів відповідно до їх результатами.

Партії, що подолали відсотковий бар'єр, отримують місця пропорційно отриманим голосам. Партії, які не подолали відсотковий бар'єр, не отримують місць у парламенті. Ті місця, на які могли б претендувати ці партії, перерозподіляються між партіями-переможницями, збільшуючи їх присутність в Держдумі. Всього в нижній палаті російського парламенту 450 місць.

Структура Державної Думи представлена депутатськими об'єднаннями, до яких відносяться фракції і депутатські групи. Фракціями називаються об'єднання депутатів, сформовані на основі партії або виборчого блоку. Депутати, які не увійшли у фракції, можуть утворювати депутатські групи. Згідно з постановою Держдуми від 29.12.2003 реєстрації підлягають депутатські групи чисельністю не менше 35 депутатів. Ця норма сприяла вступу багатьох депутатів-одномандатників у фракцію "Єдиної Росії".

У Держдумі шостого скликання, обраної 4 грудня 2011, чотири партії сформували свої фракції: "Єдина Росія" (238 чол.), КПРФ (92 чол.), "Справедлива Росія" (64 чол.), ЛДПР (56 чол. ).

Відповідно до Федеральним законом від 03.12.2012 № 229-ФЗ "Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації" верхня палата російського парламенту - Рада Федерації Федеральних Зборів РФ - формується шляхом пропорційного представництва від кожного суб'єкта РФ: по одному члену від законодавчого і виконавчого органів державної влади.

Парламент суб'єкта РФ обирає члена Ради Федерації на термін повноважень цього органу. Представник від двопалатного парламенту суб'єкта РФ обирається почергово від кожної палати на половину терміну її повноважень. Представник від виконавчої влади суб'єкта РФ призначається вищою посадовою особою суб'єкта РФ (або керівником вищого органу виконавчої влади суб'єкта РФ) на термін його повноважень.

До 2000 р до Ради Федерації входили глави суб'єктів РФ і спікери регіональних парламентів за посадою. У 2000 р всенародно обраний Президент РФ В. В. Путін звернувся до Конституційного Суду РФ з проханням перевірки діяв на той момент порядку формування верхньої палати парламенту на відповідність нормам Конституції РФ. На думку В. В. Путіна, при колишньому способі формування Ради Федерації участь глав суб'єктів РФ в реалізації федеральної законодавчої влади було антиконституційним, оскільки суперечило принципу поділу влади. Оскільки керівник суб'єкта РФ є главою виконавчої влади суб'єкта Федерації, він ніяк не може здійснювати законотворчу діяльність на рівні верхньої палати парламенту. Більше того, ефективну роботу Ради Федерації здатні забезпечити лише постійно працюють на своїх місцях депутати, а не губернатори, зрідка збираються на засіданнях. Конституційний Суд РФ погодився з Президентом, наслідком чого стала зміна порядку формування Ради Федерації Федеральних Зборів РФ.

Функціональна структура палат парламенту Росії представлена їх керівництвом (головою та його заступниками), радою палат, а також комітетами і комісіями. Кожен парламентарій зобов'язаний вступити в якій-небудь комітет або комісію - структурне утворення парламенту, об'єднуюче депутатів у певній сфері діяльності (комітет з природних ресурсів і природокористування, у справах національностей; комісія щодо законодавчого забезпечення протидії корупції, лічильна комісія і т.д.) - З числа керівників палат, лідерів фракцій чи керівників комітетів і комісій утворюється рада палати - орган, який визначає черговість розгляду законопроектів, порядок денний і т.д. Керують палатами голова та його заступники, які обираються на термін повноважень палати.

Стаття 94 Конституції РФ визначає статус російського парламенту в якості представницького і законодавчого органу влади Російської Федерації.

Як представницький орган Федеральне Збори РФ висловлює політичні інтереси і волю громадян Російської Федерації, які забезпечуються шляхом демократичних виборів. Депутати нижньої палати російського парламенту - Державної Думи Федеральних Зборів РФ - виступають від імені своїх виборців - громадян Російської Федерації, незалежно від їх економічного, соціального стану, походження та віросповідання, а члени верхньої палати парламенту - Ради Федерації Федеральних Зборів РФ - представляють суб'єкти РФ пропорційним чином (по дві особи від кожного суб'єкта РФ). Таким чином, всі суб'єкти РФ рівноправні з погляду представництва незалежно від їх економічного становища (донор або реципієнт), конституційного статусу (республіка, край, область, автономний округ, місто федерального значення) і чисельності населення.

Як законодавчий орган РФ парламент володіє винятковим правом приймати закони - правові акти вищої (після Конституції РФ) юридичної сили. Крім парламенту правом законотворчості не може володіти ніхто.

У рамках своєї виключної законотворчої компетенції російський парламент має самостійність і незалежністю, що відповідає принципам народного представництва і поділу влади в правовій демократичній державі. Разом з тим в процесі своєї законодавчої діяльності Федеральне Збори РФ взаємодіє з іншими гілками влади: Президентом РФ, Урядом РФ, судовою системою.

Ця взаємодія здійснюється в ході законотворчого процесу, що припускає наступні обов'язкові етапи: внесення законопроекту в Держдуму; підготовка законопроекту до розгляду; обговорення законопроекту в Держдумі і прийняття палатою відповідного закону; розгляд закону в Раді Федерації і його схвалення; промульгация закону.

Розглянемо докладніше даний алгоритм.

1. Внесення законопроектів до Держдуми Федеральних Зборів РФ (або законодавча ініціатива).

У Росії скористатися даним правом можуть: Президент РФ, Рада Федерації, члени Ради Федерації, Держдума, депутати Держдуми, Уряд РФ, законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єкта РФ. З питань свого ведення правом законодавчої ініціативи мають: Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ, Вищий Арбітражний Суд РФ. Законодавчі пропозиції інших суб'єктів також можуть бути передані до Держдуми, але палата не зобов'язана їх розглядати, на відміну від матеріалів, представлених суб'єктами права законодавчої ініціативи.

Перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи в Росії широкий але порівнянні з іншими державами. У розвинених демократіях правом законодавчої ініціативи мають переважно органи та посадові особи виконавчої влади, які, реалізуючи державну політику, краще обізнані про необхідність і працездатності законів у тій чи іншій сфері.

При внесенні законопроекту в Держдуму надають пакет документів, що містить: пояснювальну записку, текст законопроекту, список федеральних законодавчих актів, які втрачають юридичну силу або будуть змінені з прийняттям даного закону; фінансово-економічне обґрунтування; висновок Уряду РФ на законопроект (якщо пропонований акт зачіпає фінансові аспекти діяльності держави).

2. Підготовка законопроекту до розгляду.

На даному етапі Рада Держдуми направляє законопроект в профільний комітет, який і відповідає далі за його долю в рамках палати, і вносить роботу над проектом в програму законодавчої діяльності Палати. Одночасно законопроект вноситься на розгляд всім суб'єктам права законодавчої ініціативи. Якщо законопроект стосується вищих судів РФ або ставиться до предметів спільного ведення суб'єктів РФ, то він прямує і в ці органи державної влади. Результати розглядів законопроекту повертаються в комісії для вивчення, після чого складається один законопроект, який і буде винесений на перше читання, а також розісланий суб'єктам права законодавчої ініціативи. Решта варіантів залишаються в якості поправок і доповнень.

3. Обговорення законопроекту в Держдумі і прийняття палатою відповідного закону.

Федеральні закони приймаються палатою в трьох читаннях; для прийняття федеральних конституційних законів і законів про поправки до Конституції РФ необхідно чотирьох читання.

У першому читанні обговорюється концепція законопроекту, необхідність його прийняття, дається оцінка відповідності його норм Конституції РФ. Спочатку виступає ініціатор законопроекту, потім слідує співдоповідь представника відповідального комітету, далі - питання, зауваження та пропозиції парламентаріїв і всіх бажаючих, запрошених на обговорення. За результатами першого читання Держдума може відкинути законопроект, відразу прийняти його як закон або (що відбувається найчастіше) прийняти закон у першому читанні і продовжувати роботу над ним. Після першого читання законопроект розсилається па розгляд до законодавчих представницькі органи суб'єктів РФ. Якщо дві третини парламентів суб'єктів РФ відкинутий федеральний закон, він не допускається до другого читання і створюється погоджувальна комісія Думи з представниками регіональних парламентів.

У другому читанні обговорюються вага поправки, рекомендовані відповідальним комітетом до прийняття і відхилення закону, потім поправки, за якими комітет не прийняв рішення. Відбувається голосування за вказаними поправкам, потім виноситься на голосування прийняття закону у другому читанні. Текст закону знов розсилається всім зацікавленим у його прийнятті органам та особам. У разі якщо проект не отримав більшості голосів, він повертається в профільний комітет на доопрацювання.

У ході третього читання парламентарії голосують за законопроект в цілому. На цій стадії законотворчості не допускається обговорення закону, внесення до нього поправок. Припустимі лише редакційні уточнення.

Регламент Держдуми залишає парламентаріям свободу діяльності щодо часу розгляду законопроекту. Ось чому деякі проекти можуть обговорюватися в першому, другому і третьому читаннях за один день (таке іноді бувало в російській парламентській практиці).

4. Розгляд закону в Раді Федерації і його схвалення.

Після прийняття закону Держдума в обов'язковому порядку направляє його до Ради Федерації. Верхня палата парламенту може розглядати або не розглядати закон, за винятком тих, які підлягають обов'язковому розгляду (акти по ратифікації міжнародних договорів, фінансових питань і т.д.). У разі якщо Рада Федерації не приступив до розгляду закону протягом 14 днів з моменту сто отримання від Держдуми, такий закон вважається схваленим і далі відправляється Президенту для підписання і оприлюднення.

У разі відхилення закону Радою Федерації Держдума може:

1) прийняти закон простою більшістю голосів з урахуванням поправок і зауважень Ради Федерації (всіх або частини), а потім знову направити закон у верхню палату;

2) вжити в колишній редакції закон вдруге, але кваліфікованою більшістю голосів;

3) сформувати погоджувальну комісію з парламентаріїв верхньої і нижньої палат, щоб подолати розбіжності. У разі якщо за результатами роботи погоджувальної комісії Держдума приймає поправки Ради Федерації, вона голосує за законопроект простою більшістю, в іншому випадку вона долає вето Ради Федерації кваліфікованою більшістю голосів, приймаючи закон в колишній редакції.

5. Промульгацію закону.

Закон, прийнятий парламентом, направляється Президентові РФ для підписання та офіційного опублікування тексту закону. Протягом 14 днів з дня надходження закону Президенту РФ він може його підписати або мотивовано відхилити (наприклад, через нечіткості редакції акта, його протиріччя Конституції РФ, своєї незгоди з окремими положеннями та ін.). Не підлягають президентського пето тільки федеральні конституційні закони та закони про поправки Конституції РФ [2].[2]

Акти палат Федеральних Зборів публікуються не пізніше 10 днів після дня їх прийняття. Міжнародні договори, ратифіковані Федеральними Зборами, публікуються одночасно з федеральними законами про їх ратифікацію.

У відповідності зі ст. 4 Федерального закону "Про порядок опублікування і набрання чинності федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів палат Федеральних Зборів" акти палат Федеральних Зборів підлягають офіційному опублікуванню у "Парламентській газеті", "Російській газеті", "Зборах законодавства Російської Федерації" або на " офіційному інтернет-порталі правової інформації "(pravo.gov.ru).

Акти палат Федеральних Зборів направляються для офіційного опублікування головою відповідної палати або його заступником.

У разі якщо Президент РФ скористався правом відкладеного вето, додатковими етапами законотворчої діяльності можуть бути:

• прийняття Держдумою поправок і пропозицій Президента простою більшістю голосів і прийняття закону в новій редакції;

• подолання президентського вето кваліфікованою більшістю голосів парламентаріїв кожної палати і в даному випадку обов'язкова промульгация закону Президентом (проголосувати двома третинами голосів за закон повинні обидві палати);

• облік палатами деяких пропозицій Президента, ухвалення закону простою більшістю голосів і направлення на підпис Президенту, який вирішує: підписати або відхилити виправлений закон.

Крім законотворчої діяльності, яка складає основне заняття парламентаріїв, Федеральне Збори РФ реалізує функції у сфері кадрових призначень, парламентського контролю, формування інших органів державної влади.

Так, в кадровій сфері Держдума:

• дає згоду Президенту РФ на призначення Голови Уряду РФ. Протягом семи днів після внесення кандидатури на пост Голови Уряду РФ Держдума зобов'язана розглянути її і винести відповідне рішення. В рамках зазначеного терміну кандидат на посаду Голови Уряду РФ повинен з'явитися в Думу і відповісти на запитання парламентаріїв протягом півгодини. Після цього представники парламентських фракцій і депутатських груп висловлюються на підтримку або проти кандидата. Потім по кандидатурі проводиться таємне або відкрите голосування (форма голосування вибирається за рішенням депутатів). У разі відхилення кандидатури Держдумою Президент протягом семи днів з дня голосування вносить другу кандидатуру; якщо і вона буде відхилена -Третій (також протягом тижня). При цьому можна тричі представляти Держдумі одну і ту ж кандидатуру, і необов'язково нові (так зазначено в постанові Конституційного Суду РФ від 11.12.1998 № 28-П "У справі про тлумачення положень частини 4 статті 111 Конституції Російської Федерації"). Після триразового відхилення кандидатур Президент РФ розпускає Держдуму, призначає нові вибори палати і Голови Уряду РФ але свій розсуд.

У 1998 р Президент РФ Б. М. Єльцин тричі вносив на затвердження Держдуми кандидатуру С. В. Кирієнко на пост глави Уряду РФ. Кандидатура була затверджена втретє, під загрозою розпуску Держдуми;

• дає згоду на призначення на посади та звільнення з них Голови Центрального Банку РФ, Голови Рахункової палати РФ і половини складу її аудиторів, Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації, п'ятої частини членів ЦВК. Кандидатури на всі зазначені посади призначаються за результатами таємного або рейтингового голосування, коли частина кандидатів відсіюється (так обираються Уповноважений з прав людини і члени ЦВК). Для затвердження кандидатур достатньо простої більшості голосів палати.

У сфері кадрової політики Рада Федерації:

• призначає на посаду суддів Конституційного Суду України, Вищого Арбітражного суду РФ, Верховного Суду РФ, а також представників у вищу кваліфікаційну колегію суддів. Кандидатури на зазначені посади Раді Федерації представляє Президент РФ особисто або повноважний представник Президента в палаті за його дорученням. Рада Федерації за результатами таємного голосування призначає голову, його заступників і членів Верховного Суду та Вищого Арбітражного суду, а також членів Конституційного Суду (Голови, його заступників та секретаря Конституційного Суду останній обирає сам в ході таємного голосування зі складу призначених суддів);

• призначає на посаду та звільняє з неї Генпрокурора і (з 1999 р) його заступників. Кандидатура на посаду Генпрокурора представляється Президентом; потім вона затверджується верхньою палатою за результатами таємного голосування простою більшістю голосів. У разі якщо кандидатура не знайшла підтримки парламентаріїв, Президент представляє нову;

• призначає на посаду та звільняє з неї заступника Голови Рахункової палати РФ і половини складу се аудиторів. Порядок призначення аналогічний попередньому;

• призначає па посаду та звільняє з неї п'ять з 15 членів ЦВК Росії з числа кандидатур, запропонованих органами державної влади суб'єктів РФ. Голосування проходить по кожній кандидатурі окремо, повторного голосування з однієї і тієї ж кандидатурі не допускається. Дострокове звільнення членів ЦВК Росії від своєї посади проводиться шляхом таємного голосування палати.

У сфері політичного контролю Держдума також реалізує ряд повноважень, а саме:

• висуває обвинувачення Президенту РФ.

Не менш третини депутатів російського парламенту виносить пропозицію про висунення звинувачення Президента. Пропозиція повинна містити конкретні вказівки па ознаки злочину глави держави. Потім формується спеціальна комісія палати, голова якої обирається в результаті відкритого голосування. Комісія формується за принципом пропорційного представництва депутатських фракцій. Комісія проводить розслідування але суті справи, в ході якого може запитувати матеріали, запрошувати на свої засідання посадових осіб, експертів і т.п. За підсумками роботи комісії формулюється обвинувачення, сутність якого доповідається на засіданні Держдуми. Після цього проводиться голосування. За висунення обвинувачення має проголосувати кваліфікована більшість депутатів Держдуми.

Звинувачення Президенту РФ висувалося парламентом РФ тричі: у березні та вересні 1993 (Верховною Радою РФ), а також у травні 1999 р (Держдумою). В ході останньої спроби Держдумою було висунуто звинувачення Б. 11. Єльцину за п'ятьма пунктами: розвал СРСР; розгін З'їзду народних депутатів і Верховної Ради у 1993 р .; розв'язування війни в Чечні; розвал армії і геноцид російського народу. Ні по одному з пунктів звинувачення не було набрано необхідних 300 голосів: за звинувачення в розвалі СРСР проголосувало 239 депутатів, за звинувачення в подіях 1993 г. - 263, за звинувачення в розвалі армії - 241, за звинувачення у війні в Чечні - 283, за звинувачення в геноциді російського народу - 238;

• вирішує питання про недовіру Уряду РФ.

Голова Уряду ставить перед палатою питання про довірі очолюваному ним уряду. Дане питання виноситься на голосування. Якщо рішення про довіру не отримує простої більшості голосів депутатів, на голосування ставиться питання про недовіру уряду. Якщо і по даному питанню простої більшості голосів не отримано, питання знімається з обговорення і уряд залишається. Таким чином, Уряд може піднімати перед Держдумою питання про довіру але власною ініціативою.

У свою чергу, Держдума право ставити питання про недовіру Уряду. Його висуває ініціативна група, що складається не менше ніж з однієї п'ятої від загального числа депутатів. Недовіра може бути виражене по відношенню до Уряду в цілому, а не до окремих міністрів. Питання про недовіру Уряду вноситься до порядку денного і розглядається палатою протягом тижня з дня внесення. У ході розгляду Держдумою питання про недовіру Голова Уряду або його заступник може виступити перед парламентаріями, відповісти на запитання депутатів. У результаті відкритого або таємного голосування простою більшістю голосів приймається постанова про недовіру Уряду. Дана постанова відсилається Президенту, який може відправити Уряд у відставку, а може не робити нічого. У разі якщо Держдума протягом трьох наступних місяців приймає повторну постанову про недовіру Уряду, Президент зобов'язаний або відправити Уряд у відставку, або розпустити Держдуму.

У Росії постанову про недовіру Уряду було прийнято Думою тільки один раз, в 1995 р, коли його Головою був В. С. Черномирдін. У відповідь Уряд поставив питання про довіру перед Держдумою. Оскільки відмова в довірі міг спричинити за собою розпуск палати, дане питання не виносилося на голосування. Замість цього був проведений попередній підрахунок голосів парламентаріїв з домовленістю: якщо недовіру Уряду не буде підтримано більшістю депутатів, то Уряд знімає з порядку денного парламенту питання про довіру. Саме так і трапилося.

Контрольні повноваження Ради Федерації Федеральних Зборів РФ обмежуються відмовою Президента від посади. Рада Федерації отримує постанову Держдуми про висунення обвинувачення проти Президента, а також висновок Верховного Суду РФ про правомірність цього звинувачення. Питання про відмові від посади виноситься на голосування палати. При отриманні кваліфікованої більшості голосів приймається відповідну постанову, яка потім прямує з усіма документами до Конституційного Суду. У разі позитивного вердикту Конституційного Суду РФ Рада Федерації приймає остаточне рішення про відмові глави держави від посади.

Також контролюючими можна вважати повноваження палат звертатися до Конституційного Суду РФ із запитами: про тлумачення Конституції РФ; відповідно російської Конституції законів та інших нормативних правових актів, а також не ратифікованих міжнародних договорів; дотриманні процедури висування обвинувачення проти Президента РФ (з даним питанням повноважний і зобов'язаний звертатися тільки Рада Федерації). При цьому відповідні звернення мають право подавати тільки палати в цілому або групи парламентаріїв чисельністю не менше однієї п'ятої.

До форм парламентського контролю можна віднести питання і запити депутатів, "урядова година", парламентські запити від імені відповідної палати, годину заяв депутатів, парламентські слухання.

Парламентський (депутатський запит) являє собою звернення від імені палати (депутата) до органів державної влади та управління, органам місцевого самоврядування, посадовим особам. Відповідь на парламентський запит повинен бути отриманий протягом 15 днів з дня звернення і в обов'язковому порядку оголошується на засіданні палати. На запит депутата зобов'язані відреагувати протягом 30 днів; оприлюднення відповіді на засіданні палати не потрібно.

"Урядовий годину" проводиться в перший день чергового засідання Ради Федерації Федеральних Зборів РФ у формі відповіді на питання, які парламентарії задають запрошеним членам Уряду, Генпрокурора, Голові Центрального Банку РФ, голові ЦВК Росії, іншим керівникам органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування . Підготовка "урядової години" покладається на профільний комітет або постійну комісію. Зазвичай в ході "урядової години" запрошеним посадовим особам задають не більше двох питань про проблеми соціального або економічного розвитку Росії, заздалегідь сформульованих у письмовій формі. Додаткові питання можуть задаватися усно парламентарями. Процес обговорення відповідей протікає у формі депутатських дебатів (групових дискусій), за результатами яких палата приймає постанови, звернення, рекомендації до вищих органів державної влади (Президента, Уряду), дасть доручення Рахунковій палаті РФ або вирішує прийняти інформацію, що надійшла до відома.

Парламентські слухання проводяться палатами з питань свого ведення у відкритому чи закритому режимі. Мета даних заходів - привернення уваги влади та громадськості до окремих проблем розвитку держави. Ініціатива проведення тематичних парламентських слухань може виходити від ініціативної групи парламентаріїв (не менше 15 чол.), Комітетів, комісій, Голови палати або Ради палати. Парламентарії та представники ЗМІ повідомляються про проведення відповідних слухань не менш ніж за 10 днів до їх проведення, формується і затверджується список запрошених осіб. Парламентські слухання проводяться у формі виступів парламентаріїв, запрошених осіб, відповідей доповідачів на запитання. За підсумками слухань приймаються рекомендації та інші не правові, тобто не обов'язкове для виконання акти Ради Федерації.

Палати російського парламенту також беруть участь у вирішенні питань внутрішньої і зовнішньої політики.

Так, до повноважень Держдуми належить:

• щорічне затвердження федерального бюджету па поточний рік і дворічну перспективу;

• затвердження щорічного звіту Уряду про виконання бюджету;

• затвердження федеральних податків і зборів;

• заслуховування доповідей та звітів Голови Рахункової палати РФ за підсумками попередніх, поточних і ревізійних фінансових перевірок;

• прийняття законів про коригування окремих статей державного бюджету на поточний фінансовий рік в окремих ситуаціях;

• оголошення амністії, тобто повне або часткове звільнення від покарання осіб, які вчинили кримінальний злочин, зміну покарання на більш м'яке або зняття судимості з осіб, які відбули покарання;

• прийняття звернень і заяв з питань міжнародного характеру;

• розгляд питань зовнішньої політики РФ у зв'язку з тематичними зверненнями Президента, актами Уряду, а також за власною ініціативою парламентаріїв і їх груп.

Рада Федерації здійснює такі внутрішньо- і зовнішньополітичні повноваження:

• затвердження зміни кордонів між суб'єктами РФ. Відповідні суб'єкти приходять до взаємної угоди про зміну меж. Дана угода, затверджене парламентами суб'єктів, а також карта місцевості направляються до Ради Федерації для розгляду та затвердження.

Наприклад, Радою Федерації були прийняті угоди про передачу деяких населених пунктів з одного суб'єкта РФ іншому (Володимирська і Нижегородська області);

• затвердження указів Президента про введення воєнного надзвичайного стану не пізніше 72 годинку з моменту повідомлення палати про відповідне рішення Президента;

• вирішення питання про можливість використання Збройних Сил РФ за межами держави. Рада Федерації дає відповідний дозвіл у формі постанови про направлення військових формувань для участі, наприклад, у миротворчій діяльності в ході вирішення військових конфліктів;

• ратифікація і денонсація міжнародних договорів, надання згоди на призначення дипломатичних представників Росії в іноземні держави і міжурядові організації, прийняття заяв і звернень, що виражають позицію палати з питань зовнішньої політики;

• призначення виборів Президента. Вибори нового глави держави призначаються Радою Федерації на першу неділю після закінчення конституційного терміну, на який був обраний попередній Президент. Від часу призначення до дня виборів повинно пройти не менше чотирьох місяців. Якщо Президент припинив свої повноваження достроково (як було з Б. М. Єльциним 31 грудня 1999), верхня палата призначає нові вибори не пізніше ніж через три місяці після припинення чинним президентом своїх повноважень.

Порядок здійснення палатами своїх повноважень визначений у спеціальних регламентах.

Так, Держдума працює в режимі пленарних засідань в ході сесій: весняної (з 12 січня по 20 червня) та осінньої (з 1 вересня але 25 грудня). Весняна сесія Ради Федерації триває з 25 січня по 15 липня, осіння - з 16 вересня по 31 грудня. Зазвичай засідання палат відкриті, хоча в деяких випадках при схваленні більшості парламентаріїв вони можуть проходити в закритому режимі. На закриті засідання ЗМІ не допускаються, а стенограми не публікуються.

Палати засідають окремо. Спільні засідання проводяться в Кремлі, при заслуховуванні послань Президента РФ, послань Конституційного Суду, виступів глав іноземних держав.

Крім загальних пленарних засідань у палатах проводяться засідання Ради палат, засідання комітетів і комісій. Також парламентарі зустрічаються з виборцями, працюють у комітетах і комісіях, депутатських групах і фракціях.

Засідання палат правомочні у присутності більше половини парламентаріїв.

Рішення і постанови палат приймаються в результаті голосування (відкритого або таємного). Можливе використання електронної системи підрахунку голосів чи голосування за бюлетенями. Відкрите голосування може бути загальним (коли здійснюється простий підрахунок піднятих парламентаріями бюлетенів) і поіменним (коли кожен парламентарій оголошує, за яке рішення він віддає свій голос). Також практикуються кількісне (вибір варіанта: "за", "проти", "утримався"), рейтингове (голосуються одночасно кілька кандидатур, результати голосування зіставляються і вибирається та, яка зібрала найбільшу кількість голосів), альтернативне голосування (вибір одного із запропонованих варіантів) .

Діяльність народного представника не вичерпується роботою в стінах парламенту. Депутати Держдуми і члени Ради Федерації працюють відповідно у виборчих округах і в тих суб'єктах РФ, які вони представляють. Вони ведуть прийом громадян, вивчають надійшли до них скарги про порушення прав і законних інтересів своїх виборців і вживають заходів щодо усунення причин цих порушень.

Серед обов'язків російського парламентарія: постійна присутність на засіданнях палати, робота в профільному комітеті або комісії, підтримка постійного зв'язку з виборцями, щорічне надання декларації про доходи, заборона займатися іншою оплачуваною роботою, крім наукової, викладацької та творчої, обов'язок дотримуватися норми парламентської етики.

Проте дані обов'язки не носять юридичного характеру, оскільки ст. 98 Конституції РФ закріплює юридичну недоторканність (парламентський імунітет) народних обранців. Депутати Держдуми і члени Ради Федерації протягом усього терміну повноважень не можуть бути притягнуті до кримінальної або адміністративної відповідальності, затримані, заарештовані, піддані обшуку без згоди відповідної палати Федеральних Зборів (крім випадків їх затримання на місці злочину), не можуть піддаватися особистому огляду (крім випадків, передбачених федеральним законом для забезпечення безпеки інших людей). Парламентарії не можуть бути притягнуті до відповідальності за висловлену думку, виражену при голосуванні позицію, інші дії, що відповідають їх статусу. Питання про позбавлення парламентаріїв недоторканності вирішується відповідною палатою за поданням Генпрокурора. Палати розглядають прокурорське подання, приймають по ньому мотивоване рішення і в триденний термін сповіщають про нього прокурора. З іншого боку, орган дізнання, слідчий або суд у триденний строк повідомляють відповідній палаті парламенту про припинення справи або про вступ в юридичну силу вироку суду.

Перед російськими парламентаріями питання про притягнення депутата до кримінальної відповідальності ставилося Генпрокурором неодноразово. За період з 1993 по 2012 р мандата були позбавлені чотири депутати Держдуми.

У демократично розвинених країнах парламентський імунітет компенсує жорстка партійна дисципліна і працездатний інститут відкликання депутатського мандата виборцями. У молодих демократіях дані елементи парламентської відповідальності лише починають свій розвиток.

Наприклад, у Японії рідкісний депутат насмілюється проголосувати за законопроект врозріз з виробленої партійною лінією. Спеціальні представники від кожної фракції відстежують процес голосування. Разом з тим обговорення законопроекту відбувається в рамках кожної фракції вельми жваво, із запрошенням на засідання відповідальних чиновників.

Розвинений парламентаризм припускає також наявність і працездатність державних органів, утворених представницькою владою. У Росії до таких держорганам відносяться Уповноважений з прав людини в Російській Федерації та Рахункова палата РФ.

Порівняно молодим для нашої країни і в деякому роді альтернативним прокуратурі органом контролю за дотриманням прав людини є інститут Уповноваженого з прав людини. Це різновид інституту омбудсмана, під яким розуміється "гідне довіри незалежна особа, уповноважена парламентом на охорону прав окремих громадян і на опосередкований парламентський контроль у формі нагляду за всіма державними посадовими особами, але без права зміни прийнятих ними рішень "[3].[3]

Інститут омбудсмана генетично пов'язаний з громадським рухом за права людини. Так, у всіх державах потреба в цьому інституті виникає тоді, коли настає усвідомлення того, що на даному етапі існуючі інститути контролю насамперед за діяльністю адміністративної влади (судовий і парламентський контроль) виявляються нездатні якісно виконувати покладені на них функції і виникає необхідність додаткового захисту прав громадян проти адміністративного свавілля.

Вперше посаду Омбудсмана була заснована у Швеції в 1809 р У більшості держав світу інститут захисника народу сформувався значно пізніше, у другій половині XX століття. Оскільки уповноважений з прав людини обирається парламентом і підконтрольний у своїй діяльності представницької влади, ефективність даного інституту тим вище, чим більш значущу роль відіграє парламент в системі поділу державної влади. Однак на сьогоднішній день уповноважені з прав людини діють більш ніж в 100 країнах, що свідчить про гнучкість даних інститутів, здатності їх "вписуватися" не тільки в політичні системи не тільки розвинених, а й молодих (у тому числі поставторитарних) демократій.

Посада Уповноваженого з прав людини заснована Конституцією РФ 1993 р Пункт "д" ч. 1 ст. 103 Конституції відносить до відання Держдуми призначення та звільнення з посади Уповноваженого, який діє відповідно до Федеральним конституційним законом від 26.02.1997 № 1-ФКЗ "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації".

Уповноважений при здійсненні своїх повноважень не залежна і не підзвітний яким-небудь держорганам і посадовим особам. Він має свій апарат співробітників, фінансується за рахунок окремого рядка в бюджеті.

Посада Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації заснована в цілях забезпечення гарантій державного захисту прав і свобод громадян, їх дотримання та поваги державними органами, органами місцевого самоврядування, посадовими особами та державними службовцями. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту прав і свобод громадян, не скасовує і не тягне перегляду компетенції державних органів, що забезпечують захист і відновлення порушених прав і свобод.

Основними напрямками діяльності Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації є:

1) розгляд скарг та звернень про порушення прав і свобод людини і громадянина, вжиття заходів щодо їх відновлення;

2) аналіз законодавства РФ у сфері прав людини і громадянина, підготовка рекомендацій щодо його вдосконалення та приведення у відповідність із загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права;

3) розвиток міжнародного співробітництва в галузі прав людини;

4) правове просвітництво з питань прав і свобод людини, форм і методів їх захисту;

5) підготовка щорічної доповіді про свою діяльність і направлення його Президенту РФ, до Ради Федерації РФ і Держдуму, Уряд РФ, Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ, Вищий Арбітражний Суд РФ і Генпрокурору;

6) виступи з доповідями на засіданнях Держдуми у випадках грубого або масового порушення прав і свобод громадян;

7) напрямок в Держдуму спеціальних доповідей з окремих питань дотримання норов і свобод громадян у Російській Федерації;

8) звернення до Держдуми з пропозиціями про створення парламентських комісій з розслідування фактів порушення прав і свобод громадян та про проведення парламентських слухань, участь у роботі зазначених комісій і проведених слуханнях;

9) звернення до судів загальної юрисдикції та до Конституційного Суду РФ для захисту прав і свобод громадян;

10) прийняття за власною ініціативою відповідних заходів у межах своєї компетенції за наявності інформації про масові або грубих порушеннях прав і свобод громадян або у випадках, що мають особливе громадське значення або пов'язаних з необхідністю захисту інтересів осіб, не здатних самостійно використовувати правові засоби захисту;

11) аналіз правозастосовчої практики в галузі прав людини і громадянина та вироблення пропозицій щодо її вдосконалення;

12) інформування органів державної влади та громадськості про стан справ з дотриманням прав і свобод громадян в Російській Федерації;

13) направлення держорганам, органам місцевого самоврядування і посадовим особам зауважень і пропозицій загального характеру, що відносяться до забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення адміністративних процедур.

Засобом реагування Уповноваженого на виявлене ним порушення прав є уявлення, адресований органу чи посадовій особі, яка своїм рішенням, дією (бездіяльністю) ущемляє права особистості. У поданні Уповноважений висловлює думку і формулює пропозиції про спосіб вирішення справи, рекомендуючи органу чи посадовій особі змінити прийняте ним рішення, переглянути існуючу практику, компенсувати громадянину збиток. Суб'єкти, на адресу яких направлені подання, зобов'язані проінформувати Уповноваженого про вжиті заходи або про свою позицію по даній скарзі у визначений законом термін. При відсутності задовільної відповіді в строк Уповноважений має право звернутися у вищу компетентну інстанцію з вимогою вжити відповідних заходів або може інформувати про це голову адміністрації суб'єкта РФ, парламент і громадськість.

Не менш важливим інструментом впливу на органи державної влади і управління, органи місцевого самоврядування у сфері прав людини є доповідь Уповноваженого з прав людини. Це офіційний документ, що містить інформацію про стан і проблеми прав людини в Росії або регіоні; заходи, які були прийняті Уповноваженим і співробітниками його апарату щодо відновлення порушених прав громадян, щодо вдосконалення законодавства у цій сфері та приведення його у відповідність із загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права; про пропозиції та рекомендаціях Уповноваженого з розвитку освіти, просвіти і співробітництва в галузі прав людини, форм і методів їх захисту. Оцінки, пропозиції та рекомендації Уповноваженого грунтуються на узагальненому аналізі скарг, що надійшли та звернень громадян, відомостей, отриманих в результаті відвідування Уповноваженим і його співробітниками державних установ та інших організацій. Доповідь Уповноваженого направляється вищим посадовим особам держави або регіону, а також публікується в офіційних органах друку. Це дозволяє мільйонам росіян дізнатися про ситуацію з правами людини, діяльності та рекомендаціях Уповноваженого щодо її поліпшення, про протиправні дії (бездіяльності) державної влади, що спричинило порушення прав людини і, таким чином, ефективно використовувати знаряддя гласності на захист прав людини.

Відповідно до Федеральним конституційним законом "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації", конституцією (статутом) і законом суб'єкта РФ може засновуватися посаду Уповноваженого з прав людини в суб'єкті РФ. Запровадження інституту омбудсмана є виключною компетенцією російських суб'єктів. Тільки вони вправі приймати рішення з цього питання. До теперішнього часу посаду омбудсмана є в більшості суб'єктів РФ.

Крім того, сьогодні при різних органах державної влади засновуються спеціалізовані уповноважені, наприклад з прав дитини, військовослужбовців, осіб, які перебувають у місцях позбавлення волі. Про прийнятності такого підходу свідчить досвід зарубіжних держав, зокрема Швеції та ФРН. Особливу ефективність в даний час демонструє Уповноважений з прав дитини в Російській Федерації П. Астахов.

Уповноважений з прав людини в Російській Федерації встановлює партнерські відносини з державними органами і посадовими особами правоохоронної системи, регіональними омбудсманами, неурядовими правозахисними організаціями російського, іноземного та міжнародного рівня. Це робоче взаємодія здійснюється на основі двосторонніх (або багатосторонніх) угод, договорів.

З метою надання консультативної допомоги при Уповноваженому діє Експертна рада, до складу якого запрошені кваліфіковані юристи, визнані фахівці та громадські діячі, які володіють необхідними знаннями в галузі прав і свобод людини і громадянина, а також представники російських правозахисних організацій.

При налагодженому взаємодії Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації з Уповноваженими і комісіями з прав людини в суб'єктах РФ, неурядовими громадськими організаціями, правоохоронними органами становище з дотриманням прав і свобод людини і громадянина в Росії може суттєво покращитися.

Разом з тим на сьогоднішній день адаптація інституту омбудсмана в Росії і реалізація його потенціалу визначається дією політичних, соціальних, правових і культурних чинників, супутніх трансформації російського політичного режиму від авторитарного до демократичного.

Серед цих чинників можна виділити: соціально-політичну обстановку в країні і регіоні, рівень громадської активності в соціально-політичній сфері; ступінь залежності парламенту від виконавчої влади; позицію влади і структур громадянського суспільства (насамперед правозахисного руху) до впровадження інституту омбудсмана; особистісні та професійні якості самого уповноваженого.

Крім омбудсмана, російський парламент формує Рахункову палату РФ - ще один вельми важливий у контексті розвитку державності інститут фінансового контролю над діяльністю держорганів і посадових осіб. Оскільки Рахункова палата РФ незалежна від виконавчої влади, її контроль над управлінням державними фінансовими коштами має зовнішній характер.

Статус, склад, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати РФ визначається Федеральним законом від 11.01.1995 № 4-ФЗ "Про Рахункову палату Російської Федерації".

Очолює Рахункову палату РФ Голова, який обирається Держдумою строком на шість років. Заступник Голови Рахункової палати РФ обирається Радою Федерації. Аудитори Палати також призначаються парламентом (по шість аудиторів кожної палатою) на шестирічний термін. Кожен з аудиторів курирує певну сферу контрольної діяльності Рахункової палати РФ (контроль над бюджетом і позабюджетними фондами, над державними корпораціями, над приватними господарюючими суб'єктами і т.д.). У підпорядкуванні аудиторів складаються інспектори, які здійснюють перевірки, та підпорядковані їм співробітники профільних департаментів, управлінь та відділів Палати, складових її апарат.

Об'єкти контролю Рахункової палати РФ - державні та муніципальні органи, організації та установи.

Предметами контрольних заходів Рахункової палати РФ є процеси формування та використання коштів федерального і регіональних бюджетів та цільових позабюджетних фондів; коштів територіальних фондів обов'язкового медичного страхування в частині, що передається з Федерального фонду обов'язкового медичного страхування; коштів Центрального Банку РФ; федеральній власності, у тому числі майна, переданого в оперативне управління і господарське відання; коштів, отриманих державними установами від приносить дохід діяльності; державних внутрішніх та зовнішніх запозичень; державних боргових зобов'язань; державних кредитів, що надаються Російською Федерацією іноземним державам, і боргу іноземних держав перед Російською Федерацією та ін.

При проведенні контрольного заходу ревізуються документи та інші матеріали, що містять дані про предмет контролю. У процесі контрольної діяльності інспектори Рахункової палати РФ мають право безперешкодно відвідувати всі об'єкти контролю: державні органи, підприємства, установи та організації, банки та інші кредитно-фінансові установи незалежно від форм власності, військові частини і підрозділи, входити в будь-які виробничі, складські, торговельні та канцелярські приміщення, опечатувати каси, касові і службові приміщення, склади та архіви, а при виявленні підробок, підробок, розкрадань і зловживань - вилучати необхідні документи, залишаючи у справах акт вилучення і копії або опис вилучених документів, якщо інше не передбачено законодавством РФ.

Керівники перевіряються, зобов'язані створювати нормальні умови для роботи інспекторів Рахункової палати РФ, які проводять перевірку або ревізію, надавати їм необхідні приміщення, засоби транспорту і зв'язку, забезпечувати технічне обслуговування інспекторів і виконання робіт з діловодства.

У результаті контрольної діяльності Рахункова палата РФ готує звіти, приймає подання і звернення.

Звіт Рахункової палати РФ містить основні результати контрольного заходу, висновки та пропозиції (рекомендації) у відповідності з поставленими цілями. Так, щорічний звіт про перевірку проекту бюджету або про перевірку виконання бюджету за минулий фінансовий рік обов'язково заслуховується Держдумою.

Також за підсумками перевірок Рахункова палата РФ приймає уявлення. Цей документ містить обов'язкові до розгляду пропозиції Рахункової палати РФ органам державної влади РФ, керівникам об'єктів контрольного заходу про вжиття заходів щодо усунення виявлених в ході його проведення порушень і недоліків, відшкодування завданих державі збитків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства РФ і безгосподарності.

Звернення Рахункової палати РФ в правоохоронні органи підготовляється у випадках, якщо виявлені на об'єктах контрольного заходу порушення законодавства РФ містять ознаки дій посадових осіб, що тягнуть за собою кримінальну відповідальність або потребуючих інших заходів реагування. До звернення Рахункової палати РФ в правоохоронні органи додаються копії звіту про результати контрольного заходу, актів але результатами контрольного заходу на об'єктах з обов'язковим додатком копій первинних документів, що підтверджують факти виявлених правопорушень, письмових пояснень та зауважень посадових осіб об'єкта контрольного заходу за актом (актам) перевірки і висновки щодо них Рахункової палати РФ, а також інші необхідні матеріали.

В даний час у зв'язку з актуалізацією стратегічного планування в російській державній політиці - з переходом на схему трирічного планування державного бюджету, прийняттям Концепції соціально-економічного розвитку Росії до 2020 р і середньострокових стратегічних програм соціально-економічного розвитку суб'єктів РФ - перспективними напрямками діяльності Рахункової палати РФ стають експертно-аналітична діяльність, аудит ефективності та стратегічний аудит. Результативність впровадження даних інноваційних методів в чому буде залежати від ряду факторів, таких як: вдосконалення російської соціально-економічної статистики, конструктівізація взаємодії Рахункової палати РФ з іншими контрольно-ревізійними держорганами РФ, зміцнення статусу Рахункової палати РФ як суб'єкта дійсно зовнішньої, не залежно від інших органів державної влади та управління фінансово-контрольної діяльності.

Актуальні проблеми розвитку російського парламентаризму випливають з неподоланого досі в Росії настороженого ставлення глави країни і вищих політичних чиновників до народного і територіальному представництву. Ця боязнь забезпечити гідні нормативно-правові, організаційні, інституціональні умови законодавчого представницькому органу, цілком задкування в окремі часи соціально-політичної дезінтеграції нашої держави, не подолано і в даний час. Історія першого президентства Б. М. Єльцина, названа деякими дослідниками "боротьбою з зачатками російського парламентаризму", з очевидністю демонструє це.

І сьогодні роль Федеральних Зборів в системі державної влади невелика по відношенню до парламентів розвинених демократій, як свідчать оцінки фахівців в галузі порівняльного державознавства.

Наприклад, процедура імпічменту Президенту, так само як і механізм висловлення недовіри Уряду, майже нереалізовані. І справа тут не в коротких термінах між окремими процедуральних стадіями і не у великій кількості задіяних осіб, а в відсутності у російського парламенту реальних гарантій проти його розпуску главою держави. Наведені в цьому розділі факти колізій між парламентом, першим російським Президентом та Урядом переконливо доводять це . У той же час, як свідчить міжнародна практика контрольної діяльності парламентаризму, найбільшу ефективність демонструє застосування процедури імпічменту до окремим посадовим особам рівня міністерств, відомств, судових органів. Створення конституційно-правових умов для вираження російським парламентом імпічменту зазначеним категоріям політиків і вищих чиновників підвищило б авторитет Федеральних Зборів в системі російського політичного контролю.

У демократично розвинених країнах світу саме парламент є основною робочою площадкою лобізму. Дана функція парламенту випливає з його сутності як основного органу артикуляції інтересів громадськості. У Росії через функціональної слабкості національного парламенту, діяльність груп інтересів відбувається переважно в надрах виконавчої влади, прибрати, таким чином, непрозорий, непідконтрольний населенню характер. У зв'язку з цим потрібно якнайшвидше ухвалення закону про лобізм і лобістської діяльності, головним інститутом якої повинен стати саме парламент.

Поки не перебореною проблемою розвитку вітчизняного парламентаризму є відсутність належної відкритості, публічності в його діяльності. Так, в Росії число відкритих парламентських слухань, засідань із запрошенням ЗМІ та громадських організацій невелика порівняно з іншими країнами. Потребує вдосконалення механізм врахування думок та пропозицій некомерційних організацій в ході експертизи законопроектів і, зокрема, громадського контролю бюджету. В даний час загострюється проблематика відсутності зв'язку парламентаріїв з регіонами або виборцями, чиї інтереси вони представляють. Все це істотно знижує авторитет парламенту в очах громадськості.

Ще одна група проблем пов'язана з нерозвиненістю механізмів і процедур політичної відповідальності парламентаріїв, непрацездатністю норм і правил парламентської етики. Так, з 2002 р в електронних ЗМІ регулярно з'являлися повідомлення, що свідчать про регулярному відсутності депутатів на пленарних засіданнях Держдуми без поважних причин. 25 жовтня 2005 Комісією з етики Держдуми повідомлялося: число хронічних прогульників перевищує половину всього депутатського корпусу. З 450 депутатів більше 225 регулярно не приходять на засідання. Зазвичай присутні не більше 50 парламентаріїв.

Нарешті, однією з найболючіших проблем російського парламентаризму є низький ступінь професіоналізму представників російського народу. З світової парламентської практики відомо, що підготовка і прийняття законів вимагає не тільки профільного вищої освіти, а й десятиліть роботи. 85% депутатів Держдуми першого скликання (1993) не внесли жодної законодавчої ініціативи. Сьогодні ситуація поліпшується, однак не стільки якісно, скільки кількісно. В останні 10 років, за даними фахівців, Держдума приймає до сотні законів на рік, скорочуючи процес їх обговорення до мінімуму (кілька днів). Для порівняння середній час обговорення і прийняття одного закону парламентом США становить близько місяця. Відповідно, зростає необхідність інституціалізації підготовки професійних політиків-законотворців в Росії.

У процесі розвитку сучасного російського парламентаризму важливо не тільки враховувати позитивний міжнародний досвід, але і пам'ятати найважливіший національний історичний урок: неосвоєння парламентських інструментів досягнення соціального компромісу двічі зумовила в XX ст. крах російської державності. Це тим більше важливо пам'ятати у світлі посилення ролі виконавчої влади в держапараті - загальносвітової тенденції розвитку державності XXI ст.

  • [1] Cm .: Norton Ph. Conclusion: Legislatures in Perspective // West European Politics. July. 1990. Vol. 13. P. 146.
  • [2] Закони про поправки до Конституції РФ приймаються в разі, якщо необхідно змінити ту чи іншу норму Основного закону (крім гол. 1, 2 і 9, які не можуть бути змінені), приймаються за процедурою конституційних законів, а потім підлягають схвалення НЕ менш як двома третинами парламентів суб'єктів РФ.
  • [3] Хаманева Н. Ю. Уповноважений з прав людини - захисник прав громадян. М .: Ін-т д-ви і права РАН, 1998. С. 9.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

Cхожі теми

ІНСТИТУТ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ У СВІТОВІЙ ТА РОСІЙСЬКОЇ ПРАКТИЦІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Думська монархія в 1907-1917 рр. Місце і практика Державної Думи в політичній системі російського суспільства
Приклад з практики
Історія розвитку світової та російської практики маркетингових досліджень
ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ВПРОВАДЖЕННЯ МОРАЛЬНОГО ПРИНЦИПУ В ПРАКТИКУ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ
Пізнання, практика, досвід
Система органів державної влади в російській федерації
Державне управління: питання теорії і практики
Система органів державної влади в Російській Федерації
СИСТЕМА ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук