Навігація
Головна
Федеральний аакон від 06.10.1999 № 184-ФЗ "Про загальні принципи...Територіальні органи федеральних органів виконавчої влади в суб'єктах...Взаємодія Президента Російської Федерації з органами виконавчої владиСистема федеральних органів виконавчої влади Російської ФедераціїСистема і компетенція федеральних органів виконавчої влади, що...Нормативні правові акти та методичні документи Уряду Російської...Узгодження проекту акта федерального органу виконавчої владиНормативні правові акти державних органів законодавчої і виконавчої...Уряд Російської Федерації - вищий орган виконавчої влади Російської...Органи виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ПРЕДСТАВНИЦТВО І ФЕДЕРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ У РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

У всіх країнах виконавча влада є найбільш розгалуженою, численною і впливовою гілкою держапарату. Реалізація законів, політичних рішень, практична організація життєдіяльності кожного парода становить функціональну прерогативу виконавчої влади. Не випадково саме виконавча влада уособлює державу не тільки в повсякденному розумінні людей, але й у працях великих філософів та громадських діячів різних історичних епох.

При цьому одні вважають виконавчу владу необхідним злом, інші, навпаки, вбачають у ній джерело стабільності, спокою, сталого розвитку. І це не випадково: історично виникнувши як "служниця" правителів, будучи вторинною по відношенню до верховної влади, виконавча влада в ході державного розвитку неминуче розростається, нерідко набуваючи гіпертрофований характер, стає куди більш авторитетною і могутньої в порівнянні з владою представницької і судової.

У процесі реалізації свого основного завдання - реалізації законів і норм - виконавча влада виявляється ближче всього до громадськості, дотримуючись і порушуючи права і свободи людини і громадянина. Виконуючи в цілому позитивну роль, виконавча влада на всіх рівнях і у всіх державах виявляє стійку тенденцію до зростання корупції, розбухання держапарату, бюрократизації. Це не може не привертати пильної уваги до виконавчої влади з боку громадськості і політиків, які прагнуть не допустити обмеження економічних, політичних, соціальних, культурних, екологічних прав і свобод громадян. У даному контексті вся філософія та історія демократизації являє собою процес боротьби з тенденціями розростання політичного впливу виконавчої влади, супроводжуваний пошуком і вдосконаленням механізмів її стримування, обмеження, посилення юридичної та політичної відповідальності її представників.

Разом з тим роль виконавчої влади у всіх державах важко переоцінити. Сьогодні ця роль постійно збільшується, чому сприяє ускладнення системи і структури держапарату, диференціація потреб та інтересів громадськості, ускладнення міжнародного життя і внутрішньополітичної обстановки в ряді країн. Реагуючи на ці імпульси і запити, державні діячі намагаються підвищити ефективність і результативність виконавчої влади, проводячи реформи її системи і структури, переглядаючи старі та впроваджуючи нові форми, методи і технології її діяльності, взаємодії з громадськістю та іншими гілками влади.

Першим найважливішим відмітною ознакою виконавчої влади є її системний характер. Всі органи виконавчої влади пов'язані між собою по вертикалі і горизонталі.

Очолює систему виконавчої влади президент (у президентських республіках) або глава уряду (у парламентських і змішаних формах правління).

Другий за важливістю ознака виконавчої влади - уряд (кабінет міністрів, державна рада тощо) - являє собою колегіальний орган, до складу якого включені міністри і іноді керівники різних відомств.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

У США уряд як самостійний вищий орган виконавчої влади відсутня, а замість нього діє дорадчий орган при главі держави - Адміністрація Президента США.

Третьою ознакою виконавчої влади виступають міністерства та підвідомчі їм органи (державні агентства, служби тощо). Частина з них підпорядковується уряду, а частина - безпосередньо главі держави.

Подальша система і структура виконавчої влади залежить від форми територіального устрою та співвідношення держави та місцевого самоврядування. В унітарних державах створюються територіальні підрозділи міністерств і відомств, інтегровані в єдину вертикаль виконавчої влади. У федеративних державах крім підрозділів центральних міністерств і відомств на місцях діють органи виконавчої влади частин держави (суб'єктів, штатів федерації). Взаємодія територіальних відомств федерального центру та органів виконавчої влади регіонів у кожній державі визначається по-різному, виходячи з розмежування предметів відання між центром і суб'єктами, сформованих традицій здійснення виконавчої влади та соціально-економічних потреб країни та регіону.

Реальну політичну вагу уряду, а також механізм його відповідальності залежать від форми правління.

Так, в парламентських монархіях і республіках уряд формується законодавчим органом влади і, отже, підзвітне у своїй діяльності тільки йому. Парламентські форми правління, як правило, мають стабільну і розвинену партійну систему, тому в таких країнах уряд зазвичай формується з представників перемогла па виборах партії (мажоритарне уряд) або шляхом створення коаліції між кількома партіями-переможцями, більш інших представленими в парламенті (коаліційний уряд) . Відповідно, керівні пости отримують зазвичай лідери партій, що користуються найбільшою підтримкою народу. Така генетична зв'язок уряду з парламентом, а також узгодженість рішень і дій законодавчої та виконавчої влади є запорукою стабільності та функціональної сили даного кабінету міністрів. У цьому випадку уряд відіграє провідну роль у державному житті. Навпаки, виконавча влада, яка не має або порушує політичну зв'язок з парламентом, неминуче втрачає його підтримку і, як правило, швидко зміщується допомогою вотуму недовіри.

data-override-format="true" data-page-url = "http://stud.com.ua">

В Італії протягом усього періоду пості Другої світової війни уряд змінювалося в середньому частіше, ніж щорічно. Така ситуація виникала тому, що безлічі партій, що пройшли до парламенту (а в Італії багатопартійна система), не вдавалося домовитися з питання формування коаліційного уряду. У підсумку, одна з більшості фракцій вирішувала, що здатна поодинці сформувати кабінет міністрів. Однак на практиці таке міноритарна уряд було недієздатним, оскільки його члени повинні були постійно вести переговори з іншими фракціями, щоб домогтися схвалення політичного курсу і залишитися при владі.

У республіках з президентською формою правління обраний народом глава держави самостійно формує склад уряду, призначає і звільняє з посади міністрів, а роль парламенту в даному процесі обмежена. Уряд, підконтрольний тільки президенту і очолюване ним, стабільно настільки, наскільки довго зберігає легітимність глава держави. Воно проводить схвалений на всенародних виборах курс президента і не може бути зміщене допомогою вотуму недовіри. Такий уряд є зазвичай однопартійною, причому часто представлена ним партія є опозиційною по відношенню до тих, які представлені в парламенті.

У змішаних республіках уряд формується главою держави за участю парламенту і несе подвійну політичну відповідальність перед президентом, який правомочний відправити його у відставку, і парламентом, який може оголосити йому вотум недовіри. Президент в змішаній республіці формально не є главою виконавчої влади, але по суті її очолює, оскільки може головувати на засіданнях уряду і має ряд інших керівних повноважень по відношенню до кабінету міністрів. Досвід взаємодії гілок державної влади у Франції, яка відчула за республіканський період восьмій конституційних переворотів, свідчить про те, що стабільність положення і функціонування уряду в змішаних республіках визначається ступенем узгодженості дій, умінням і бажанням знайти консенсус між законодавчою і виконавчою владою. Першорядне значення у зв'язку з цим набувають механізми узгодження інтересів, позицій, думок з питань державної політики між парламентом і урядом, а також об'єктивність і незалежність політичного арбітражу глави держави. Процедура контрасігнатури, про яку йшла мова в гол. 13 даного підручника, широко практикується у Франції при узгодженні державно-політичних питань як між парламентом і урядом, так і між президентом і урядом.

Уряд Російської Федерації відповідно до ст. 110 Конституції "здійснює виконавчу владу на всій території Російської Федерації". Незважаючи на те що уряд згадано в Конституції РФ в якості одного з органів державної влади, воно не названо вищим органом виконавчої влади. Даний конституційний пробіл виправлений ст. 1 Федерального конституційного закону від 17.12.1997 № 2-ФКЗ "Про Уряді Російської Федерації", де воно позиционировано як вищого виконавчого органу державної влади РФ, який очолює єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації.

Водночас даний статус Уряду як вищого органу виконавчої влади досить умовний. Аналіз повноважень Президента по відношенню до Уряду дозволяє стверджувати, що саме Президент, а не Голова Уряду або Уряд в цілому фактично очолює виконавчу владу в пашів країні.

Так, за своєю ініціативою Президент має право головувати на засіданнях Уряду РФ. За згодою Держдуми глава держави призначає і зміщує з посади Голови Уряду, одноосібно призначає і зміщує з постів всіх членів Уряду, самостійно керує низкою міністерств і відомств. Укази Президента РФ за своєю юридичною силою вище постанов і розпоряджень Уряду РФ, причому на практиці досить багато указів містять положення про пряме втручання глави держави в організацію і діяльність Уряду. Відставка Президента автоматично тягне розпуск Уряду, а перед новообраним Президентом Уряд РФ складає свої повноваження, що виключає ситуацію опозиційного кабінету міністрів по відношенню до глави держави в Росії. Нарешті, тільки Президент РФ вирішує питання про відставку Уряду як з ініціативи Держдуми (у разі відмови палатою в довірі виконавчої влади якого поставлення палатою вотуму недовіри), так і за власним розсудом. При цьому ніяких механізмів узгодження інтересів і позицій Президента та Уряду не прописано ні в Конституції, ні у Федеральному конституційному законі "Про Уряді Російської Федерації".

Взаємовідносини Уряду із законодавчою представницькою владою набагато більш віддистанційовані. Так, на відміну від парламентських форм правління в Російській Федерації члени Уряду не мають права бути одночасно депутатами парламенту, і тому виконавча і законодавча влада можуть дотримуватися різних політичних поглядів. Участь парламенту у формуванні Уряду зводиться лише до надання згоди Державною Думою на призначення Президентом кандидатури Голови Уряду. В основному Уряд взаємодіє з постійними комітетами і комісіями палат Федеральних Зборів в сфері законотворчості. На запрошення палат парламенту Голова та члени Уряду зобов'язані бути присутніми на засіданнях і відповідати на запитання парламентаріїв. Ефективність механізму вотуму недовіри поки російською практикою не підтверджується. Разом з тим в кінці 2008 р за ініціативою Президента було внесено зміну до Конституції, що стосується посилення контрольних повноважень Держдуми відносно Уряду РФ. Останнє тепер конституційно зобов'язана виступати з щорічним звітом перед палатою про результати своєї діяльності, а також з інших питань, поставленим Держдумою.

Уряд РФ є колегіальним органом державної влади. Це означає колективний порядок обговорення та прийняття рішень. Кожен член Уряду має один голос.

Структура Уряду РФ складається з Голови Уряду, його заступників і федеральних міністрів.

Голова Уряду РФ призначається главою держави у встановленому Конституцією РФ порядку: Президент РФ представляє Держдумі на затвердження кандидатуру Голови Уряду; затверджений палатою Голова пізніше тижневого терміну з моменту призначення представляє Президенту проект структури Уряду та системи федеральних органів виконавчої влади, а також список кандидатур на посади своїх заступників і федеральних міністрів. Після відповідних переговорів глава держави затверджує структуру і кадровий склад системи виконавчої влади Росії.

У числі повноважень Голови Уряду РФ: представництво виконавчої влади всередині і зовні країни, організація, координація та контроль за діяльністю Уряду РФ, ведення засідань Уряду, підписання актів даного держоргану, кадрові повноваження щодо своїх заступників і федеральних міністрів. У межах своїх повноважень Голова Уряду песет персональну дисциплінарну відповідальність перед Президентом РФ.

Повноваження заступників Голови Уряду РФ зводяться до участі в розробці та реалізації політики Уряду, підготовці та виконанню його рішень, координації та контролю груп міністерств і відомств (зазвичай по галузях).

Федеральні міністри також здійснюють ряд повноважень, таких як: підготовка і прийняття рішень Уряду РФ, безпосередню участь у їх виконанні, керівництво очолюваними ними міністерствами і відомствами. При цьому статус федерального міністра можуть отримати керівники не тільки центральних міністерств, але й інших організаційно-правових форм виконавчої влади (федеральних агентств, служб). Такий статус надається їм за рішенням Президента РФ (наприклад, керівнику ФСО) і забезпечує їм входження до складу Уряду РФ, участь у його засіданнях з правом вирішального голосу.

Крім заступників Голови Уряду РФ і федеральних міністрів, у засіданнях можуть брати участь інші керівники федеральних органів виконавчої влади, інші особи. Вони запрошуються Головою Уряду, мають лише право дорадчого голосу і не беруть участь у прийнятті рішень.

Кількість перших заступників, заступників Голови Уряду РФ і федеральних міністрів, а також число, склад і види організаційно-правових форм виконавчої влади не регламентовано російським законодавством. Всі питання, розкаювані структури і системи органів виконавчої влади, знаходяться у виключній компетенції Президента РФ і визначаються його указами. Саме президентськими актами створюються, реорганізуються і ліквідуються міністерства і відомства, призначаються і звільняються з посади керівники органів виконавчої влади. Відповідно до даних актами Уряд встановлює функції і повноваження підвідомчих йому держорганів, стверджує і переглядає положення, регламенти і стандарти їх діяльності, затверджує граничну штатну чисельність і фонд оплати праці службовців, зайнятих у федеральних органах виконавчої влади.

Уряд РФ працює в режимі регулярних засідань. Його постійно діючим робочим органом є його Президія, до складу якого входять: Голова Уряду, його заступники, деякі провідні федеральні міністри (міністри фінансів, закордонних справ, економічного розвитку, директор ФСБ Росії та ін.), а також керівник апарату Уряду. Рішення Президії приймаються більшістю голосів його складу і видаються у формі постанов і розпоряджень. Постанови Уряду носять нормативний характер; розпорядження Уряду РФ нормативного характеру не мають, видаються з оперативних та інших поточних питань.

Крім Президії структуру Уряду складають комісії та поради, які об'єднують групи міністрів. Даними підрозділами, створюваними з метою вироблення оперативних рішень виконавчої влади з актуальних питань державного управління, керують Голова Уряду або його заступники. Комісії та поради розробляють проект рішення або рекомендації, які потім виносяться на засідання Уряду.

Стаття 4 Федерального конституційного закону "Про Уряді Російської Федерації" визначає основні завдання даного органу влади:

• організація виконання Конституції, федеральних конституційних законів, федеральних законів, указів Президента, міжнародних договорів РФ;

• здійснення систематичного контролю за їх виконанням федеральними органами виконавчої влади і органами виконавчої влади суб'єктів РФ;

• вжиття заходів щодо усунення порушень законодавства РФ.

Дані завдання Уряду РФ конкретизуються в сукупності його повноважень, згрупованих за сферами діяльності.

Так, в економічній сфері Уряд РФ:

• здійснює відповідно до Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами, нормативними указами Президента регулювання економічних процесів;

• забезпечує єдність економічного простору і свободу економічної діяльності, вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів;

• прогнозує соціально-економічний розвиток Російської Федерації, розробляє і здійснює програми розвитку пріоритетних галузей економіки;

• виробляє державну структурну та інвестиційну політику і вживає заходів щодо її реалізації;

• здійснює управління федеральної власністю;

• розробляє та реалізує державну політику у сфері міжнародного економічного, фінансового, інвестиційного співробітництва;

• здійснює загальне керівництво митною справою;

• вживає заходів щодо захисту інтересів вітчизняних виробників товарів, виконавців робіт і послуг;

• формує мобілізаційний план економіки Російської Федерації, забезпечує функціонування оборонного виробництва Російської Федерації.

У сфері бюджетної, фінансової, кредитної та грошової політики Уряд РФ:

• забезпечує проведення єдиної фінансової, кредитної та грошової політики;

• розробляє і подає Держдумі федеральний бюджет і забезпечує його виконання;

• представляє Держдумі звіт про виконання федерального бюджету;

• розробляє та реалізує податкову політику;

• забезпечує вдосконалення бюджетної системи;

• вживає заходів з регулювання ринку цінних паперів;

• здійснює управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом Російської Федерації;

• здійснює відповідно до Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами, нормативними актами Президента валютне регулювання і валютний контроль;

• керує валютно-фінансовою діяльністю у відносинах Російської Федерації з іноземними державами;

• розробляє і здійснює заходи щодо проведення єдиної політики цін.

У соціальній сфері Уряд РФ:

• забезпечує проведення єдиної державної соціальної політики, реалізацію конституційних прав громадян в галузі соціального забезпечення, сприяє розвитку соціального забезпечення та благодійності;

• вживає заходів щодо реалізації трудових прав громадян;

• розробляє програми скорочення і ліквідації безробіття і забезпечує реалізацію цих програм;

• забезпечує проведення єдиної державної міграційної політики;

• вживає заходів щодо реалізації прав громадян на охорону здоров'я, щодо забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя;

• сприяє вирішенню проблем сім'ї, материнства, батьківства і дитинства, вживає заходів щодо реалізації молодіжної політики;

• взаємодіє з громадськими об'єднаннями та релігійними організаціями;

• розробляє і здійснює заходи з розвитку фізичної культури, спорту і туризму, а також санаторно-курортної сфери.

У сфері науки, культури, освіти Уряд РФ:

• розробляє і здійснює заходи державної підтримки розвитку науки;

• забезпечує державну підтримку фундаментальної науки, що мають загальнодержавне значення пріоритетних напрямків прикладної науки;

• забезпечує проведення єдиної державної політики в галузі освіти, визначає основні напрями розвитку і вдосконалення загальної та професійної освіти, розвиває систему безкоштовної освіти;

• забезпечує державну підтримку культури і збереження як культурної спадщини загальнодержавного значення, так і культурної спадщини народів Російської Федерації.

У сфері природокористування і охорони навколишнього середовища Уряд РФ:

• забезпечує проведення єдиної державної політики в галузі охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки;

• вживає заходів щодо реалізації прав громадян на сприятливе навколишнє середовище, з забезпечення екологічного благополуччя;

• організовує діяльність з охорони і раціонального використання природних ресурсів, регулювання природокористування та розвитку мінерально-сировинної бази Російської Федерації;

• координує діяльність щодо запобігання стихійних лих, аварій і катастроф, зменшенню їх небезпеки та ліквідації їх наслідків.

У сфері забезпечення законності, прав і свобод громадян, боротьби зі злочинністю Уряд РФ:

• бере участь у розробці та реалізації державної політики в галузі забезпечення безпеки особистості, суспільства і держави;

• здійснює заходи щодо забезпечення законності, прав і свобод громадян, з охорони власності та громадського порядку, по боротьбі зі злочинністю та іншими суспільно небезпечними явищами;

• розробляє і реалізує заходи щодо зміцнення кадрів, розвитку і зміцненню матеріально-технічної бази правоохоронних органів;

• здійснює заходи щодо забезпечення діяльності органів судової влади.

В області забезпечення оборони і державної безпеки Уряд РФ:

• здійснює необхідні заходи але забезпечення оборони і державної безпеки Російської Федерації;

• організовує оснащення озброєнням і військовою технікою, забезпечення матеріальними засобами, ресурсами та послугами Збройних Сил РФ, інших військ і військових формувань Російської Федерації;

• забезпечує виконання державних цільових програм і планів розвитку озброєння, а також програм підготовки громадян з військово-обліковими спеціальностями;

• забезпечує соціальні гарантії для військовослужбовців та інших осіб, що залучаються відповідно до федеральних законів до оборони або забезпечення державної безпеки Російської Федерації;

• вживає заходів з охорони Державного кордону Pd);

• керує цивільною обороною.

У сфері зовнішньої політики і міжнародних відносин Уряд РФ:

• здійснює заходи щодо забезпечення реалізації зовнішньої політики Російської Федерації;

• забезпечує представництво Російської Федерації в іноземних державах і міжнародних організаціях;

• у межах своїх повноважень укладає міжнародні договори РФ, забезпечує виконання зобов'язань Російської Федерації за міжнародними договорами, а також спостерігає за виконанням іншими учасниками зазначених договорів їх зобов'язань;

• відстоює геополітичні інтереси Російської Федерації, захищає громадян Російської Федерації за межами її території;

• здійснює регулювання і державний контроль у сфері зовнішньоекономічної діяльності, у сфері міжнародного науково-технічного та культурного співробітництва.

Зазначені повноваження Уряд РФ здійснює наступними способами.

1. Реалізація права законодавчої ініціативи з усіх питань, включаючи зміну Конституції РФ. За рішенням Уряду в Держдуму вносяться розроблені даним органом законопроекти, у тому числі законопроект про державний бюджет, підготовка якого становить виняткову прерогативу виконавчої влади. Крім того, Уряд РФ має право направляти в палати парламенту відгуки на розглянуті законопроекти, а також пропозиції про їх зміни. Дані відгуки обов'язково оголошуються на засіданнях парламентських комітетів, які готують даний законопроект.

Також Уряд РФ зобов'язане давати свої висновки на законопроекти фінансового профілю (наприклад, законопроекти про запровадження, зміну чи скасування федеральних податків, про витрати з федерального бюджету і т.п.). Члени Уряду мають право бути присутніми на будь-яких засіданнях палат російського парламенту і виступати там, отримувати роз'яснення про мотиви постановки парламентаріями питань, що відносяться до діяльності Уряду.

2. Формування федеральних цільових програм та забезпечення їх реалізації.

Відомо, що політика сучасної держави розробляється і реалізується за допомогою цільових програм різного рівня. Саме Уряд РФ розробляє в рамках своєї компетенції федеральні цільові програми в галузі економіки, соціального розвитку, культури і мистецтва, спорту, екологічної безпеки і т.д. Дані цільові програми затверджуються спеціальною постановою Уряду РФ. На їх здійснення виділяються кошти з федерального бюджету, які під контролем Уряду розподіляються між виконавцями відповідно до встановленого Урядом порядком. До кінця терміну реалізації програми (або контрольного терміну) одержувачі бюджетних коштів в обов'язковому порядку звітують перед органами Уряду за витрачені кошти.

3. Забезпечення єдності системи виконавчої влади в Російській Федерації, напрям і контроль діяльність її органів.

В умовах російського федералізму, коли паралельно з федеральними органами виконавчої влади та їх територіальними підрозділами діють органи виконавчої влади суб'єктів РФ (адміністрації губернаторів, голів республік, країв, уряду міст федерального значення і т.д.), координаційна робота Уряду РФ набуває особливої актуальності.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 Конституції РФ в межах ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів всі органи виконавчої влади "утворюють єдину систему органів виконавчої влади". Отже, із зазначених предметів ведення пріоритет мають федеральні органи виконавчої влади, які організовують, координують, забезпечують (у нормативно-методичному плані), контролюю! діяльність виконавчо-розпорядчих органів суб'єктів РФ. Відповідно, Уряд РФ координує виконавчу владу суб'єктів РФ, а федеральні міністерства і відомства здійснюють взаємодію з профільними підрозділами регіональних адміністрацій. У межах своїх повноважень Уряд РФ вирішує спори і усуває розбіжності між федеральними органами виконавчої влади і органами виконавчої влади суб'єктів РФ. Для вирішення спорів та усунення розбіжностей створюються погоджувальні комісії з представників зацікавлених сторін.

За предметів виняткового ведення суб'єктів РФ (ст. 74 Конституції РФ залишає за російськими регіонами залишкову компетенцію) орган виконавчої влади суб'єкта самостійний, і Уряд РФ не може диктувати в даній сфері своєї політики. У цьому випадку головними контролюючим діяльність адміністрації інструментом є законність. Так, якщо акти органів виконавчої влади суб'єктів РФ суперечать чинному російському законодавству або порушують права і свободи людини і громадянина, Уряд РФ має право вносити пропозиції Президенту РФ про призупинення дії даних актів.

В цілому в рамках проблематики взаємодії федеральних і регіональних органів виконавчої влади поки ще залишається багато невирішених практичних питань, які будуть вирішуватися в міру розвитку російського федералізму.

Всі рішення Уряду реалізують федеральні міністерства, агентства та служби, які в сукупності іменуються системою федеральних органів виконавчої влади РФ.

Як вже говорилося вище, в нашій країні всі питання формування системи і структури федеральних органів виконавчої влади РФ знаходяться у спільній компетенції Президента і Голови Уряду (ст. 112 Конституції РФ). Разом з тим роль глави Уряду з даного питання зводиться лише до подання своїх пропозицій Президенту РФ про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади РФ, а також щодо персонального складу. Все ж інше Президент визначає на власний розсуд і закріплює своїм указом. Конституція РФ не передбачає з даного питання участі парламенту та інших органів державної влади.

Світова управлінська практика демонструє дві моделі організації системи органів виконавчої влади. Перша припускає активну участь парламенту, який своїм законом затверджує систему і структуру виконавчо-розпорядчої влади (кількість, профіль і організаційно-правові форми міністерств і відомств, їх компетенцію). Така практика поширена в США та Іспанії. Росія в цьому питанні пішла шляхом Великобританії, де новообраний Голова Уряду, підтримуваний парламентською більшістю, формує виконавчу владу самостійно, заручившись формальним згодою монарха.

Така обережна практика формування системи і структури федеральних органів виконавчої влади РФ позбавляє її конституційно-правових гарантій сталого розвитку, дестабілізує становище виконавчої влади в Росії. Так, в ході президентства Б. М. Єльцин своїми указами створював, неодноразово реорганізовував і скасовував різні організаційні форми виконавчої влади: федеральні міністерства, державні комітети, федеральні комісії, нагляди і служби, федеральні агентства. При цьому в деяких складах Уряду були "міністри без портфеля" (коли федеральний міністр існує, а очолюване ним міністерство відсутній через скасування або реорганізації). Все це загострювало проблематику невідповідності функцій та структури управління державою. Прийняті Президентом РФ укази від 14.08.1996 № 1177 "Про структуру федеральних органів виконавчої влади" та від 06.09.1996 № 1326 "Питання федеральних органів виконавчої влади" встановили для кожної організаційно-правової форми виконавчої влади відповідні їй функції, однак надалі дане встановлення неодноразово порушувалося самим же главою держави (коли, наприклад, новоутвореному федеральному агентству зважаючи на його кон'юнктурної значущості приписувалися деякі функції інших відомств).

Лише в 2004 р, після довгої попередньої роботи над функціями і структурою федеральних органів виконавчої влади РФ, був прийнятий Указ Президента РФ від 09.03.2004 № 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади", не тільки що встановив складу федеральних органів виконавчої влади РФ, а й визначив принципи організації, системи і структури виконавчої влади.

Наступні акти глави держави, вносячи зміни в організацію федеральних органів виконавчої влади РФ, не скасовували істотних правил даного нормативного акту.

Даним Указом встановлено вичерпний перелік функцій федеральних органів виконавчої влади РФ:

1) функція щодо прийняття нормативних правових актів - це видання на підставі та на виконання Конституції РФ федеральних конституційних законів, федеральних законів правил поведінки, що поширюються на невизначене коло осіб. Ці правила обов'язкові для виконання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами та громадянами;

2) функція з контролю і нагляду включає:

• дії з контролю і нагляду за виконанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами та громадянами встановлених Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами та іншими нормативними правовими актами загальнообов'язкових правил поведінки;

• видачу органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами дозволів (ліцензій) на здійснення певного виду діяльності та (або) конкретних дій юридичним особам і громадянам;

• реєстрацію актів, документів, прав, об'єктів, а також видання індивідуальних правових актів;

3) функція з управління державним майном - це здійснення повноважень власника щодо федерального майна, у тому числі переданого федеральним державним унітарним підприємствам, федеральним казенним підприємствам і державним установам, підвідомчим федеральному органу виконавчої влади, а також управління знаходяться у федеральній власності акціями відкритих акціонерних товариств ;

4) функція з надання державних послуг - надання федеральними органами виконавчої влади безпосередньо або через підвідомчі їм федеральні державні установи або інші організації безоплатно або за регульованими органами державної влади цінами послуг громадянам та організаціям у галузі освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення та в інших областях, встановлених федеральними законами.

Дані функції розподілені між трьома організаційно-правовими формами федеральних органів виконавчої влади РФ: федеральними міністерствами, федеральними агентствами і федеральними службами.

Федеральне міністерство - це федеральний орган виконавчої влади, який виробляє державну політику і здійснює нормативно-правове регулювання у сфері діяльності, встановленої актами Президента та Уряду РФ.

До виключних функцій федерального міністерства відносяться: самостійне здійснення правового регулювання у встановленій сфері діяльності в рамках своєї компетенції; координація та контроль діяльності підвідомчих федеральних служб і федеральних агентств; координація діяльності державних позабюджетних фондів.

В Указі окремо підкреслені ті функції, яких федеральне міністерство не вправі здійснювати. Це контроль і нагляд у встановленій сфері діяльності, а також управління державним майном, крім випадків, встановлюваних актами Президента та Уряду.

Федеральне міністерство очолює федеральний міністр, який входить до складу Уряду. Міністр реалізує організаційні, кадрові, правотворчі, координаційні, контрольні та інші повноваження.

По частині організації діяльності входять до міністерство відомств федеральний міністр: затверджує щорічний план і показники діяльності федеральних служб і федеральних агентств, а також звіт про їх виконання; вносить в Уряд за поданням керівника федеральної служби, федерального агентства проекти положень про ці структури, пропозиції щодо їх граничної штатної чисельності та фонді оплати праці їх працівників; представляє Уряду кандидатури на затвердження (зсув) на керівні пости підвідомчих федеральних агентств і служб, їх заступників, а також керівника державного позабюджетного фонду; вносить до Міністерства фінансів Російської Федерації пропозиції щодо формування федерального бюджету і фінансуванню підвідомчих міністерству структур.

У сфері законотворчості міністр вносить в Уряд проекти нормативних правових актів, які стосуються певної йому сфері діяльності і до сфер діяльності підвідомчих йому структур; приймає нормативні правові акти за сферами діяльності державних позабюджетних фондів; вносить в Уряд РФ проекти нормативних правових актів, що регулюють діяльність державних позабюджетних фондів, а також проекти федеральних законів про бюджет державного позабюджетного фонду і про виконання бюджету державного позабюджетного фонду.

У координаційній сфері федеральний міністр дає доручення федеральним службам і федеральним агентствам з реалізації державної політики у відповідній сфері та контролює їх виконання.

У контрольно-наглядової сфері міністр призначає перевірки діяльності позабюджетних фондів у випадках, встановлюваних федеральним законом.

Крім федерального міністра, в рамках даного федерального органу виконавчої влади РФ діють його заступники, керівники департаментів, управлінь і відділів, відповідальні держслужбовці. У кожному міністерстві утворюється колегія, яка є дорадчим органом. Однак всі рішення приймає федеральний міністр і відповідає за них одноосібно. Ось чому єдиноначальність і субординація на практиці домінують над колегіальністю в системі виконавчої влади.

Федеральна служба - це федеральний орган виконавчої влади, який здійснює функції:

• контролю та нагляду у встановленій сфері діяльності, у сфері оборони, державної безпеки, захисту та охорони Державного кордону РФ, боротьби зі злочинністю, громадської безпеки (для служб, безпосередньо підпорядкованих Президенту РФ);

• видання індивідуальних правових актів на підставі та на виконання Конституції РФ, федерального законодавства, актів Президента та Уряду РФ, нормативних правових актів федерального міністерства, в рамках якого служба сформована.

Федеральна служба не має права здійснювати у встановленій сфері діяльності нормативно-правове регулювання (крім випадків, встановлюваних указами Президента чи постановами Уряду), а федеральна служба з нагляду також не може управляти державним майном або надавати платні послуги.

Федеральну службу очолює керівник (директор) федеральної служби. Наглядові федеральні служби можуть мати колегіальну організацію.

Третьою організаційно-правовою формою федерального органу виконавчої влади РФ є федеральне агентство. Його функції наступні:

• надання державних послуг [1] у встановленій сфері діяльності (зокрема, ведення реєстрів, регістрів і кадастрів);

• управління державним майном;

• правозастосовні функції, за винятком функцій з контролю та нагляду;

• видання індивідуальних правових актів в рамках своєї компетенції.

Агентство не правомочний здійснювати нормативно-правове регулювання у встановленій сфері діяльності та функції з контролю і нагляду (крім випадків, встановлюваних указами Президента чи постановами Уряду).

Федеральне агентство очолює керівник (директор) федерального агентства. Агентство може мати статус колегіального органу.

Порядок та процедури взаємин федеральних міністерств і знаходяться в їхньому віданні служб і агентств, повноваження федеральних органів виконавчої влади, а також порядок здійснення ними своїх функцій встановлюються у відповідних положеннях про даних федеральних органах виконавчої влади РФ.

Відповідно до Указу Президента РФ від 09.03.2004 № 314 створення інших організаційно-правових форм, крім перерахованих вище, не допускалося. Але згодом під тиском кон'юнктурних обставин указами Президента у складі федеральних органів виконавчої влади РФ були засновані державні комітети - колегіальні організаційно-правові форми виконавчої влади, яким приписувалося вирішення питань міжгалузевої координації за встановленими главою держави предметів, а також функціонального регулювання у встановленій сфері діяльності. Такими федеральними органами виконавчої влади РФ стали: Національний антитерористичний комітет (2006), Слідчий комітет РФ (2011)

В системі федеральних органів виконавчої влади виділяються міністерства і відомства, якими керує особисто Президент, і структури, керівництво якими здійснює Уряд.

Підвідомчі Президенту федеральні органи виконавчої влади (силові міністерства і відомства, Мін'юст Росії, МЗС Росії та ін.) Особисто ним формуються і контролюються.

Міністерства та відомства, що знаходяться у віданні Уряду, підзвітні в першу чергу даному органу виконавчої влади.

Взаємовідносини між "президентськими" і "урядовими" федеральними органами виконавчої влади встановлюються главою держави.

За свою діяльність Уряд і федеральні органи виконавчої влади, а також їх територіальні підрозділи несуть різні види відповідальності.

Політична відповідальність стосується тільки Уряду і виражається у його звільненні у відставку главою держави. Президент вправі відправити Уряд у відставку за власним розсудом в будь-який момент поза зв'язку з якими-небудь об'єктивними політичними обставинами, часто навіть без пояснення причин (що кілька разів застосовувалося Б. І. Єльциним у 1998- 1999 рр.). При цьому звільнення Голови Уряду автоматично тягне і складання повноважень даного органу в цілому. Як говорилося раніше, Президент може прийняти рішення про звільнення Уряду і в результаті подвійного вотуму недовіри або одноразового відмови в довірі Держдумою.

Разом з тим політична відповідальність російського Уряду перед Федеральними Зборами, як уже говорилося раніше, має досить обмежений характер, оскільки практично знівельована альтернативним повноваженням Президента РФ звільняти чи не звільняти його. До того ж вотум недовіри набуває свого значення лише при дворазовому його повторенні протягом не більше трьох місяців.

Відповідальність перед Президентом РФ несуть всі федеральні міністри. Ті керівники федеральних органів виконавчої влади РФ, які підвідомчі главі держави особисто, можуть бути звільнені ним особисто в будь-який момент. Відповідальність посадових осіб федерального і регіонального рівня публічної влади передбачена Федеральним законом "Про протидію корупції", ст. 7.1 і 12.1 якого встановлює обмеження і обов'язки, що накладаються на даних вищих чиновників і політиків. За недотримання даних статей, а також невжиття заходів щодо запобігання або врегулювання конфлікту інтересів на держслужбі посадові особи підлягають звільненню або звільненню зі своєї посади по підставі "втрата довіри". Відповідають перед Президентом і решта глави федеральних органів виконавчої влади, хоча їх діяльністю безпосередньо керують Голова Уряду і Уряд в цілому. Формою відповідальності можуть бути: публічні зауваження, догани, звільнення.

Іншим видом відповідальності Уряду і федеральних органів виконавчої влади є правова відповідальність. У разі заподіяння своїми незаконними актами матеріальної шкоди фізичним або юридичним особам Уряд або його окремі структури можуть виступати в якості відповідачів по цивільних позовах. Деякі акти Уряду, які, на думку позивачів, порушують права і свободи особистості, оскаржуються до Конституційного Суду РФ. Відповідальність міністрів передбачена КК РФ. За скоєння загальнокримінальних злочинів вони відповідають як звичайні громадяни Російської Федерації. За скоєння ними злочинів при виконанні службових обов'язків міністри також відповідають за відповідними статтями КК РФ.

В цілому інституціалізація виконавчої влади в Російській Федерації ще далеко не завершена, на даному шляху досі залишається не вирішеним ряд проблем.

Основний з них є проблема посилення політичної ваги Уряду в системі державної влади. Фактично повна залежність Уряду від російського Президента, цілком зрозуміла російськими традиціями самодержавства, а також виправдана об'єктивними обставинами необхідності зміцнення сучасної російської державності, в перспективі має бути врівноважена обов'язковим закріпленням хоча б на рівні федерального конституційного закону правового інституту контрасігнатури. Це сприяло б зростанню політичної самостійності Уряду , з одного боку, і конкретизації політичної відповідальності його членів - з іншого.

Представляється перспективним закріплення питань організації системи і структури федеральних органів виконавчої влади на законодавчому рівні. Участь парламенту у визначенні складу, функцій та структури Уряду підвищить легітимність виконавчої влади, зробить її більш стабільною не за рахунок її абсолютної лояльності по відношенню до глави держави, а за допомогою конструктівізаціі її взаємодії з парламентом. Останнє видається важливим з точки зору вдосконалення російського законодавства, якість якого багато в чому визначає злагодженість механізму співпраці основного розробника законопроекту (виконавчої влади) і суб'єкта його затвердження (парламенту).

Нарешті, потрібно підвищити ефективність взаємодії територіальних органів федеральної виконавчої влади з адміністративно-розпорядчими структурами суб'єктів РФ. Дана міра набуває особливу практичну значимість у світлі прискорення і ускладнення процесів регіоналізації в російської державності, про що докладно піде мова в наступному розділі підручника.

  • [1] Державна послуга - це вил послуги, яку держава надає фізичним та юридичним особам на оплатній або безоплатній основі відповідно до затверджених державою тарифами, стандартами якості і прийнятим регламентом.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Cхожі теми

Федеральний аакон від 06.10.1999 № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації"
Територіальні органи федеральних органів виконавчої влади в суб'єктах Російської Федерації
Взаємодія Президента Російської Федерації з органами виконавчої влади
Система федеральних органів виконавчої влади Російської Федерації
Система і компетенція федеральних органів виконавчої влади, що забезпечують безпеку Російської Федерації
Нормативні правові акти та методичні документи Уряду Російської Федерації і федеральних органів виконавчої влади
Узгодження проекту акта федерального органу виконавчої влади
Нормативні правові акти державних органів законодавчої і виконавчої влади суб'єктів РФ.
Уряд Російської Федерації - вищий орган виконавчої влади Російської Федерації
Органи виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук