СТАНОВЛЕННЯ ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ ТА ЗАКОНОДАВЧОЇ БАЗИ В ГАЛУЗІ МІГРАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ

Становлення державної міграційної політики в 1990-і рр. почалося з прийому та інтеграції мігрантів на території Росії, причому при повній відсутності будь-якого досвіду і нормативної бази в цій сфері. У перший час нормативні документи, постанови Уряду, розпорядження Президента РРФСР приймалися виключно в цілях ліквідації «надзвичайних міграційних ситуацій», що називається, по факту, коли на катастрофічний розвиток подій вже не можна було не реагувати, і передбачали заходи допомоги для тієї чи іншої категорії постраждалих переселенців. Наприклад, постановою «Про заходи щодо створення необхідних умов для проживання в областях РРФСР турків-месхетинців, які вимушено залишили постійне місце проживання в Узбецької РСР» від 1989 року були визначені області Російської Федерації для розміщення турків-месхетинців і пільги, якими користувалися сім'ї переселенців на новому місці проживання; перераховані всі види допомог та компенсаційних виплат. Постановою 1989 «Про заходи з надання допомоги сім'ям біженців, вимушено покинули місце проживання в Гур'євською області Казахської РСР» визначено порядок виплати компенсації за втрачене майно.

Все більше екстремальне розвиток міграційних процесів настійно вимагало приведення в систему всіх приймалися заходів, вироблення міграційної політики, адекватної ситуації, що склалася, розробки механізмів її реалізації. У грудні 1991 р було підписано розпорядження Президента Української РСР «Про організацію роботи з надання допомоги біженцям і вимушеним переселенцям» (14 грудня 1991 р.) Їм, зокрема, було передбачено:

  • - визначення заходів захисту прав та інтересів російських громадян, які проживають в інших державах - колишніх республіках, і заходів з надання допомоги та створення умов для прийому і розміщення тих осіб, які змушені переселитися в Росію;
  • - освіту Комітету у справах міграції населення при Міністерстві праці та зайнятості РФ;
  • - завершення розробки республіканської довгострокової програми «Міграція».

Першим внутрішнім документом з проблем міграції прийнято вважати постанову «Про заходи з надання допомоги біженцям і вимушеним переселенцям» від 3 березня 1992 № 135. Воно включало такі питання, як:

  • - визначення розміру та порядку виплати одноразової допомоги біженцям і вимушеним переселенцям;
  • - організацію пунктів прийому і тимчасового розміщення біженців і вимушених переселенців;
  • - порядок фінансування заходів, передбачених республіканської довгострокової програмою «Міграція»;
  • - організацію в необхідних випадках служб міграції на місцях;
  • - розробку системи пільг для біженців і вимушених переселенців;
  • - організацію будівництва компактних поселень для цих категорій.

Основні напрямки міграційної політики Росії були вперше сформульовані в республіканській довготривалої програми «Міграція», затвердженої Урядом Російської Федерації 18 травня 1992 У якості пріоритетних напрямків міграційної політики в цій програмі були названі:

  • а) захист прав та інтересів громадян Російської Федерації, які проживають як на її території, так і за її межами, відповідно до прийнятої Верховною Радою Російської Федерації Декларацією прав і свобод людини і громадянина та Законом України «Про громадянство РРФСР»;
  • б) управління міграційними процесами в Російській Федерації, регулювання в'їзду та виїзду мігрантів до Росії, міграційний контроль, мінімізація неконтрольованих міграційних потоків;
  • в) сприяння соціально-економічної адаптації та інтеграції мігрантів в Російській Федерації шляхом створення законних і гуманних умов їх прийому і розміщення; надання допомоги біженцям і вимушеним переселенцям;
  • г) співпраця з міжнародними організаціями в галузі міграції [8, с. 46].

Таким чином, виходячи з конкретних політичних і соціально-економічних умов, що склалися в Російській Федерації, вимог норм міжнародного права, досвіду реалізації цих вимог у різних країнах, Росія проголосила основоположні принципи міграційної політики. Однак необхідний досвід, кошти, законодавча база та система органів державної влади, на яку необхідно було покласти вирішення міграційних проблем, практично були відсутні.

Для реалізації проголошених принципів і вирішення пріоритетних завдань і основних напрямків міграційної політики потрібно було створити нову для Росії системи, що включає інституційну структуру, нормативно-правову базу, механізми і інструменти реалізації політики і її фінансове забезпечення.

Указом Президента Російської Федерації в червні 1992 р практично в умовах надзвичайної ситуації була створена Федеральна міграційна служба Росії (ФМС Росії), на яку було покладено функції головного і координуючого органу з міграційної політики. Нова структура повинна була максимально оперативно включитися в рішення в першу чергу абсолютно нових і дуже болючих проблем з прийому, розміщення і облаштування вимушених мігрантів.

Перше Положення про ФМС Росії було затверджено у березні 1993 р Але досить швидко, вже до середини 1990-х рр. головною проблемою стала проблема організації імміграційного контролю і захисту національного ринку праці від нелегального залучення і використання іноземної робочої сили, яка в силу економічного дисбалансу між сусідніми країнами, колишніми союзними республіками стала різко загострюватися. У 1993-1994 рр. на ФМС Росії були додатково покладені функції організації імміграційного контролю, розробки і реалізації заходів у сфері зовнішньої трудової міграції.

Тому завдання, поставлені перед ФМС Росії, досить швидко розширилися до чотирьох основних напрямків або блоків: а) створення і вдосконалення міграційного законодавства;

  • б) прийом і розміщення змушених переселенців і біженців, надання сприяння в їх облаштуванні;
  • в) створення системи імміграційного контролю;
  • г) розробка механізмів державного регулювання зовнішньої трудової міграції.

Перший федеральний орган по міграції в структурі виконавчої влади, як видно зі сказаного, не займався питаннями внутрішньої міграції. Вся система в першу чергу була налаштована на роботу з вимушеною міграцією, так як нелегальна міграція (незаконна за характером в'їзду та перебування на території Російської Федерації, в тому числі і з метою трудової діяльності) також носила характер вимушеної міграції. У грудні 1993 р прийняті два укази Президента Російської Федерації «Про організацію імміграційного контролю» і «Про залучення і використання в Російській Федерації іноземної робочої сили».

Федеральне законодавство, що реалізує міграційну політику, можна умовно розділити на законодавство для внутрішньої і зовнішньої міграції. До першої групи слід віднести федеральні закони «Про право громадян Російської Федерації на свободу пересування, вибір місця перебування і проживання в межах Російської Федерації» і частково «Про змушених переселенців». До другої групи - федеральні закони «Про громадянство Російської Федерації»; «Про змушених переселенців» в тій частині, де вони стосуються громадян Російської Федерації, які прибувають з країн так званого нового зарубіжжя, т. Е. З колишніх республік Союзу; закони «Про біженців»; «Про порядок виїзду з Російської Федерації та в'їзду в Російську Федерацію»; «Про державну політику Російської Федерації відносно співвітчизників за кордоном».

Саме пророблена законодавство в сфері міграції в Росії охоплювало область вимушеної міграції. Два базових закони - «Про змушених переселенців» і «Про біженців» - визначають правовий статус цих категорій мігрантів, встановлюють економічні, соціальні і правові гарантії захисту їх прав. Для реалізації Закону «Про змушених переселенців» були прийняті (частина з них діють досі) спеціальні постанови Уряду Російської Федерації.

Уже в 1990-і рр. були укладені двосторонні угоди між приймаючою країною - Росією і країнами, надсилайте працівників. З 1993 р для міждержавного правового регулювання міграційних процесів було підготовлено сім міжурядових і два міжвідомчих угоди. У 1994 р їх ратифікувала Федеральні збори Російської Федерації.

Протягом 1992-1993 рр. була вперше створена у всіх суб'єктах Російської Федерації система регіональних органів ФМС Росії строго вертикального підпорядкування: територіальні міграційні служби (ТМС), центри тимчасового розміщення змушених переселенців (ЦВР), центри тимчасового розміщення іноземців (ЦВРІ), пункти первинного прийому (ППП), пости імміграційного контролю (ПІК), бази матеріально-технічних ресурсів, центр медико-психологічної реабілітації вимушених переселенців, учебнометодіческій центр, дещо пізніше - представництва ФМС Росії з кордоном.

Проводити і реалізовувати практично будь-які заходи державної міграційної політики, навіть маючи систему органів, установ і підвідомчих організацій ФМС Росії, було немислимо без контакту з іншими федеральними органами законодавчої і виконавчої влади, органами виконавчої влади в суб'єктах Федерації, міжнародними, громадськими, неурядовими та благодійними організаціями . Федеральній міграційній службі Росії (її першого керівника Т. М. Регент), вдалося вибудувати робочі контакти, включити ключові відомства і організації в орбіту найрізноманітніших заходів, спрямованих на прийом і облаштування вимушених мігрантів, - від присвоєння їм статусу до вирішення житлових проблем, працевлаштування , освіти дітей, соціального захисту та багатьох інших складних проблем.

Система територіальних міграційних служб стала першою ланкою безпосередньої реалізації норм законодавства у сфері вимушеної міграції. Відразу після прибуття та обігу в ТМС всі вимушені мігранти отримували первинну матеріальну допомогу у формі одноразової грошової допомоги. Сім'ї, які не мають можливості для самостійного тимчасового облаштування, могли проживати на повному державному забезпеченні протягом трьох місяців в ЦВР і ЦВРІ. Але на практиці вони затримувалися в цих центрах на набагато більш тривалі терміни, якщо переїжджати було нікуди (немає нічого більш постійного, ніж щось тимчасове - повністю відносилося до цих установ.

За час існування ФМС Росії (з 1992 по 1999) в територіальні органи звернулися і пройшли процедуру визначення правового статусу майже 1,8 млн осіб, у відношенні 1 432 тис. Чоловік питання було вирішене позитивно (в середньому по 200 тис. Осіб на рік! ). З липня 1997 року почав діяти (і діє в даний час) механізм зняття з обліку після закінчення терміну дії статусу вимушеного переселенця. Припинення дії статусу вимушеного переселенця - це не формальний процес, пов'язаний лише із закінченням терміну дії статусу, а процес, що передбачає отримання переселенцем гарантованої державної підтримки з облаштування на новому місці проживання. Чинним законодавством також передбачено продовження дії статусу тим мігрантам, які в передбачені законом п'ять років не отримали необхідної підтримки.

Мережа ЦБР створювалася з урахуванням напрямків основних потоків вимушених переселенців і місць їх найбільшої концентрації в суб'єктах Російської Федерації. Одночасно ЦБР могли приймати і розміщувати до 3,5 тис. Чоловік. Під час загострення різних регіональних конфліктів число вимушених мігрантів в ЦБР різко зростала. Так, за час врегулювання конфлікту в Чечні через систему ЦБР пройшли понад 60 тис. Чоловік. У зв'язку із зростанням чисельності вимушених переселенців, які прибувають із зон міжнаціональних конфліктів і перенесли глибокі психологічні стреси, були створені також центри медико-психологічної реабілітації та оздоровлення.

Питаннями реалізації міграційної політики в рамках своєї компетенції, крім ФМС Росії, займалися більше 25 федеральних органів виконавчої влади і практично всі органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації. Робота з іноземними громадянами, які шукають притулок на території Російської Федерації, проводилася спеціалізованими органами в системі ФМС Росії у взаємодії з Федеральною прикордонною службою (ФПС) Росії, Міністерством внутрішніх справ (МВС) Росії, Федеральною службою безпеки (ФСБ) Росії. При цьому робота з іноземцями, що проводиться службами в системі ФМС Росії, принципово відрізнялася від тієї діяльності, яку здійснювали ФПС Росії, МВС Росії і ФСБ Росії. У функції і завдання останніх входило виявлення порушників порядку в'їзду в Російську Федерацію, перебування на її території та виїзду з неї. Заходи щодо визначення правового положення іноземних громадян, які шукають притулку, проводила ФМС Росії відповідно до Федерального закону «Про біженців», Указом Президента Російської Федерації «Про заходи щодо запровадження імміграційного контролю» і подальшими постановами Уряду Російської Федерації в цій сфері.

У пунктах пропуску через державний кордон Російської Федерації спочатку була запланована організація 115 постів імміграційного контролю, в центральному апараті ФМС Росії - Імміграційне управління, а в міграційних службах суб'єктів Російської Федерації - підрозділи по роботі з шукачами притулку, і біженцями. В результаті вдалося закласти основу логічно єдиної системи для роботи з іноземцями, які шукають притулок на території Російської Федерації.

Нової функцією для створеної структури управління міграційними процесами стало регулювання процесів у сфері зовнішньої трудової міграції. Починаючи з 1994 р через систему органів ФМС Росії організовується контроль за роботодавцями щодо залучення та використання на території Російської Федерації іноземної робочої сили. Основне завдання - запобігання нелегальній трудовій міграції та, як наслідок, використання демпінговою робочої сили з-за кордону. Однак легалізація її в'їзду та контроль за своєчасним виїздом іноземних працівників по завершенні роботи не виконані досі. Тривалий процес розробки і прийняття федерального законодавства по цьому напряму сприяв такому «ефективному» і міцному розвитку системи зловживань в процесі залучення та використання іноземних працівників, що для збалансованості ситуації на внутрішньому ринку праці знову потрібне прийняття надзвичайних заходів.

Доцільність залучення і використання іноземних працівників повинна була визначатися на рівні адміністрацій суб'єктів Федерації в кожному конкретному випадку. І в певний період (1995-1998) в цьому напрямку органи ФМС Росії успішно взаємодіяли з адміністраціями суб'єктів Російської Федерації, на територію яких залучалася іноземна робоча сила. За період з 1994 р іноземна робоча сила залучалася і використовувалася на території всіх суб'єктів Російської Федерації. Правильність такого підходу багато разів доводилася всі наступні роки різними дослідженнями, але на практиці, на жаль, не використовується до сих пір.

Дозволи на залучення іноземної робочої сили були підставою для видачі консульськими установами Російської Федерації за кордоном віз іноземцям, які в'їжджають до Росії з метою здійснення трудової діяльності. Робота по контролю за дотриманням встановленого порядку залучення іноземної робочої сили проводилася не тільки у взаємодії з органами МВС Росії, але і МЗС Росії, Мінпраці Росії і Міністерства з податків і зборів Росії. Це в певній мірі перешкоджало масштабного поширення нелегальної трудової міграції. Крім того, ФМС Росії здійснювала також ліцензування діяльності, пов'язаної з працевлаштуванням громадян Росії за кордоном, встановленої Законом Російської Федерації «Про зайнятість населення в Російській Федерації». Діяла система ліцензування була спрямована на захист прав громадян Росії, які звертаються до послуг посередницьких організацій з працевлаштування за кордоном, запобігання і припинення спроб використання цієї сфери для отримання незаконного доходу. Були закладені основи системи нагляду за організаціями-ліцензіатами, а також механізму припинення зазначеної діяльності організаціями, які не мають ліцензії. Отже, в роботі з іноземною робочою силою були задіяні не тільки і не стільки правоохоронні та силові структури, а й зовнішньополітичні та економічні, а також органи управління на місцях.

Для будь-якого управлінського процесу другим за значенням після правового і синтетичним за характером є інформаційний супровід. Розробка і формалізація нових джерел і видів статистичної та аналітичної інформації не самоціль, а засіб для вироблення і прийняття управлінських рішень і контролю за їх реалізацією. Для функціонування нової системи управління міграційними процесами та реалізації міграційної політики потрібно використання існуючої в той період інформаційної бази по міграції населення, комплексний аналіз всіх джерел і видів інформації, а також розробка і створення нових форм статистичного спостереження, узагальнення та аналізу інформації по тим видам і формам міграційних процесів, які стали пріоритетними об'єктами державного управління. Створення принципово нової системи збору, обробки та передачі інформації про міграційні процеси спиралося на використання сучасних в 1990-і рр. інформаційних технологій.

Були розроблені і затверджені форми збору первинної, в тому числі персональної, інформації за наступними категоріями мігрантів:

  • а) вимушені переселенці;
  • б) біженці;
  • в) внутріперемещенние особи в результаті збройних конфліктів і військових дій;
  • г) іноземна робоча сила.

Наявність територіальних міграційних служб у всіх суб'єктах Російської Федерації дозволило організувати систему збору подібних даних. Реєстрація проводилася в розрізі областей, країв і республік Російської Федерації. Отримані дані дали можливість здійснювати статистичне спостереження за процесами на підставі первинних форм обліку і робити відповідні узагальнення.

Введення статистичного спостереження зробило контрольованим процес прийому вимушених переселенців і біженців, що фіксуються по регіонах. З'явилася можливість судити не тільки про кількісний, але і якісний склад вимушених мігрантів та обґрунтовувати прийняття тих чи інших організаційних заходів і їх фінансове забезпечення для інтеграції в російський соціум.

Були розроблені і введені форми обліку і звітності по ситуацій, пов'язаних з вимушеною міграцією з зон збройних конфліктів і військових дій. Збір і передача цих відомостей завжди носить оперативний характер і є обґрунтуванням для визначення масштабів допомоги постраждалому населенню. Ця інформація в певний період (в Першу чеченську війну) сприяла виконанню і гуманітарної функції. За даними, зібраними в результаті реєстрації евакуйованого із зон військових дій населення, була організована так звана гаряча телефонна лінія. Завдяки цій лінії тисячі загублених родичів зверталися за допомогою і знаходили один одного в різних кінцях Росії протягом декількох днів. Процес виплати компенсацій за втрачене житло і майно потерпілому в ході цього конфлікту населенню також супроводжувався суворим статистичним обліком, який містив відомості про кількість і склад одержувачів компенсацій.

Уже в 1994 р без залучення сторонніх фірм, організацій та фінансових коштів, виключно силами невеликого інформаційного відділу, був розроблений і почав входити в практичну діяльність технічний проект створення інформаційної системи ФМС Росії. Для формування баз даних було розроблено та впроваджено дев'ять проблемно-орієнтованих програмних засобів.

 
Переглянути оригінал
< Попер   ЗМІСТ   ОРИГІНАЛ   Наст >