ЦІЛЬОВІ ПРОГРАМИ ЯК ІНСТРУМЕНТИ РЕАЛІЗАЦІЇ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ

У перехідний період від адміністративно-планової системи управління до використання переважно ринкових регуляторів широкого поширення набули проблемно орієнтовані цільові програми як метод реалізації завдань комплексного характеру з багатофакторної і багатофункціональної внутрішньою структурою. Вимоги до розробки та реалізації федеральних цільових програм були сформульовані в нормативному документі, затвердженому постановою Уряду Російської Федерації № 594 від 1995 р

У сфері міграційної політики весь спектр необхідних вимог для формування і реалізації федеральної міграційної програми склався дещо раніше - вже до 1992 р Незабаром була розроблена перша Федеральна цільова програма з міграції - Федеральна міграційна програма (ФМП), схвалена указом Президента Російської Федерації в серпні 1994 р . відповідно до пріоритетністю стояли перед країною проблем і основними завданнями, рішення яких було покладено на ФМС Росії, ФМП включала чотири основних напрямки діяльно сті:

  • - створення і вдосконалення міграційного законодавства;
  • - прийом і розміщення змушених переселенців і біженців, надання сприяння в їх облаштуванні;
  • - створення системи імміграційного контролю;
  • - розробка механізмів державного регулювання зовнішньої трудової міграції.

Федеральна міграційна програма проіснувала до 2002 р Вона тричі коректувалася, уточнювалася і затверджувалася на наступні короткострокові періоди: на 1996-1997 рр. і на 1998-2000 рр. З 1994 по 1998 р Програма фінансувалася, але далеко не повністю: в 1994 р - на 54%, в 1995 р - на 42%, в 1996 р - на 24%, в 1997 р - на 46 %, в 1998 р - на 60%. І тільки в 2001 р практично були отримані всі кошти, передбачені федеральним бюджетом. Однак і в цей, найсприятливіший з точки зору фінансування період, на реалізацію Програми було витрачено 5395,4 млн руб. (В цінах 2000 р), що склало лише 12,3% від обсягів, закладених при затвердженні Програми постановою Уряду Російської Федерації в 1997 р

Структура витрат за статтями Програми вкрай нерівномірна по роках. Так, в 1996 р витрати на прийом і розміщення осіб, які постраждали в результаті конфлікту в Чеченській Республіці, досягали 40% загального обсягу асигнувань. Тільки починаючи з 1997 р (першого «року без війни») вдалося направити 76% бюджетних коштів, виділених на фінансування Програми, для облаштування вимушених переселенців.

Найбільший галузевої блок Програми був присвячений вирішенню проблем прийому і облаштування вимушених мігрантів. За нетривалий час за допомогою реалізації Програми вдалося перейти від пасивного ставлення до стихійно ситуації, що складається в розселенні вимушених переселенців до активного державного регулювання процесу їх облаштування на території Росії.

Головними формами вирішення житлової проблеми переселенців стали чотири форми тимчасового і постійного житлового облаштування:

  • - створення житлового фонду для тимчасового проживання протягом трьох місяців в формі системи центрів тимчасового розміщення (ЦБР);
  • - фінансування будівництва і придбання житла для тимчасового і постійного проживання соціально незахищених категорій сімей вимушених переселенців;
  • - часткове фінансування будівництва компактних поселень вимушених переселенців;
  • - надання зворотних безвідсоткових позичок на будівництво або придбання житла.

Треба визнати, що в той час недостатньо усвідомлювалася, що пріоритетом в облаштуванні вимушених переселенців є не житло, а можливість працевлаштування. Тільки після певного часу досвід роботи з вимушеними переселенцями показав, що для їх облаштування на постійному місці проживання (особливо мігрантів в працездатному віці) найважливішою є проблема працевлаштування, отримання роботи або заняттям, що давало дохід. У міру підвищення стійкості економічного розвитку Росії цього фактору належить перше місце, так як отримання доходу - це основа житлового облаштування та інших умов нормальної життєдіяльності мігрантів.

Тому у Федеральній міграційній програмі відводилося певне місце питань зайнятості переселенців. Питання працевлаштування, професійної підготовки і перепідготовки, створення робочих місць для вимушених переселенців шляхом фінансування організації підприємств малого і середнього бізнесу, на яких використовується праця вимушених переселенців, увійшли до переліку заходів Програми.

До середини 1994 р почалася фінансова підтримка виробничих підприємств, створених силами переселенців або використовують працю переселенців. Це було викликано наростанням напруженості на ринку праці, а також необхідністю пом'якшення гостроти адаптації переселенців. Виділення коштів здійснювалося на конкурсних засадах, а повернення інвестицій приймав форму будівництва або купівлі житла для самих переселенців.

Наприкінці 1994 р створення робочих місць для вимушених переселенців було включено в Федеральну міграційну програму. Планувалося створення близько 15 тис. Робочих місць на 327 підприємствах різних форм власності в 38 регіонах Російської Федерації. За пропозицією Мінфіну і Мінекономіки Росії фінансування проектів по створенню робочих місць здійснювалося за рахунок коштів державного фонду зайнятості населення Російської Федерації. Було укладено угоду про спільну діяльність Федеральної міграційної служби Росії та Федеральної служби зайнятості Росії в цій сфері. Фінансова підтримка надавалася на безоплатній та безповоротній основі за умови збереження робочого місця за вимушеними переселенцями на термін реалізації договору, але не менше одного року. Програма підтримки вимушених переселенців і біженців в 1995 р охоплювала вже 82 території, де інвестувалося будівництво і розселення, і 38 територій, де створювалися робочі місця.

Однак недостатні обсяги фінансування дозволили до 1996 р рамках ФМП ввести лише близько 4 тис. Робочих місць за прямими договорами з підприємствами, створеними вимушеними переселенцями. Повернення бюджетних коштів у вигляді побудованої за рахунок одержуваного прибутку житлової площі відбувалося з великими труднощами. Виявилося, що чіткий і економічно логічний механізм працював малоефективно, так як отримання істотного прибутку підприємствами вимушених переселенців досягалося (в силу об'єктивних економічних обставин) досить нечасто. Всього в порядку відшкодування наданої фінансової допомоги було побудовано 16,7 тис. Кв. м житла, призначеного для заселення вимушеними мігрантами.

Доповненням до Федеральної міграційної програмі, орієнтованої на надання специфічної підтримки сім'ям мігрантів, які мають дітей, стала Федеральна цільова програма «Діти сімей біженців і вимушених переселенців». Це друга федеральна цільова програма, розроблена в 1990-і рр. і спрямована на вирішення проблем вимушеної міграції, дополнившая Федеральну міграційну програму. Основні завдання цієї програми передбачали:

  • - створення умов для надання негайної допомоги дітям сімей біженців і вимушених переселенців, попередження соціального сирітства;
  • - забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя та охорони здоров'я дітей сімей біженців і вимушених переселенців;
  • - надання соціально-психологічної та педагогічної допомоги дітям, створення умов для їх освіти, впровадження нових педагогічних технологій компенсуючого навчання;
  • - організацію науково-методичних розробок по соціально-психологічним і педагогічним проблемам реабілітації дітей сімей біженців і вимушених переселенців;
  • - визначення правових гарантій дітей, захист їх прав на освіту, виховання в сім'ї, майнових, житлових та інших інтересів;
  • - гуманітарну допомогу дитині, в тому числі в розшуку батьків або інших членів його сім'ї;
  • - надання дієвої адресної матеріальної допомоги малозабезпеченим сім'ям вимушених мігрантів на додаткове харчування, літній відпочинок і оздоровлення дітей.

Вміщені в програмі допомоги дітям заходи відповідають загальним змістом державної соціальної політики Російської Федерації в інтересах дітей і узгоджуються з основними положеннями Конвенції ООН про права дитини. У ті ж роки розроблялися і регіональні міграційні програми. Розробка і реалізація Федеральної міграційної програми стимулювала впровадження системного підходу до вирішення проблем, пов'язаних з міграцією населення, на рівні суб'єктів федерації. Програмний підхід довів необхідність і можливість консолідації організаційних і фінансових зусиль для досягнення бажаного результату. Однак в перші роки розробка регіональних міграційних програм проводилася безсистемно і в більшій мірі була схожа на спробу втілити в нову форму фінансову заявку на виділення бюджетних коштів.

Перелом стався в 1996 році, коли були складені і направлені в регіони методичні вказівки по розробці регіональних міграційних програм. Регіональні програми дозволяли об'єднати зусилля центру і регіону (як фінансові, так і організаційні) у вирішенні пріоритетних завдань міграції. Надання допомоги вимушеним переселенцям в отриманні житла та працевлаштуванні, захист внутрішнього ринку праці, забезпечення функціонування імміграційного контролю, - ці та інші напрямки діяльності були більш ефективними за умови посильного вкладу кожного партнера. Але найважливішою умовою ефективного партнерства при реалізації регіональних програм було суворе дотримання планових фінансових зобов'язань. На жаль, в найсприятливіший період з точки зору формування федерального бюджету ФМП перестала існувати і можливості для проведення активної міграційної політики в області переселення з колишніх республік СРСР до Росії були упущені.

Тим часом досвід міграційної політики багатьох країн говорить про першорядне значення прийому і облаштування колишніх своїх співгромадян при розпаді колись єдиних державних утворень. За першого післявоєнного перепису в 1946 р в населенні Німеччини майже 9,7 млн осіб були репатріанти, з яких 6 млн перебували в західних окупаційних зонах, а решта - в радянській зоні. У 1950 р в утвореної на той час ФРН проживало 8 млн переселенців, включаючи і тих, хто покинув ГДР, що склало 16.6% населення цієї частини Німеччини [9, с. 120]. Частина німців переселялася також в Австрію, що збільшило чисельність її населення на 5%.

Кілька в менших розмірах була репатріація японського населення з захоплених нею в різний час територій. Після закінчення війни протягом ряду років було репатрійовані до Японії 6285 тис. Японців, в числі яких були 3,1 млн військовослужбовців і близько 3,2 млн цивільних осіб. Понад 2 млн було репатрійовані з Китаю, в тому числі понад 1,2 млн - з Маньчжурії. Ще понад 1 млн репатріантів вирушили на батьківщину з Кореї і отриманого ще в 1905 р від переможеної Росії Південного Сахаліну (0,7 і 0,3-0,4 млн відповідно). Крім того, десятки тисяч японців були репатрійовані з Філіппін, островів Тихого океану, з Південно-Східної Азії і т. Д. [9, с. 143]. Чисельність населення Японії за рахунок репатріантів збільшилася на 7-8%. У менших кількостях здійснювалися репатріації італійців, фінів та інших учасників гітлерівського блоку.

Ще одна велика репатріація, але вже через 10-15 років після закінчення війни, відбулася з Північної Африки. Франція під натиском національно-визвольного руху була змушена покинути Алжир, Туніс і Марокко, що досягли самостійності. У цих країнах проживало від 1,5 до 2 млн європейців, в основному французів (в Марокко - 0,3 млн, в Тунісі - приблизно 0,2 млн і в Алжирі близько 1 млн). Репатріантам була гарантована допомога держави, надання допомоги, пільгових позик, виділення квот на житло та ін. Їх повернення на батьківщину збільшило населення Франції, правда набагато менше, ніж це було в Німеччині, Японії і навіть Австрії. Але, хоча і незначно, населення зросло на 3,3%. Даючи оцінку вкладу репатріантів в збільшення населення тих країн, куди вони поверталися, Г. Мюрдаль (лауреат Нобелівської премії з економіки) писав: «Хоча ці країни перебували у важких умовах, вони зуміли перетворити цей раптовий і великий приріст населення в позитивний фактор розвитку і стимул економічного прогресу »[5, с. 162]. Зауважимо, що Росія багато втратила, чи не зробивши на початку 1990-х рр. те ж саме, що зробили інші країни, перебуваючи в ще більш важких умовах.

З аналізу реалізації міграційної політики в 1990-і рр. в Російській Федерації, при безспірності позитивних результатів, очевидні і серйозні помилки, що стали наслідком відсутності певних методологічних підходів до вироблення та використання інструментів та механізмів її реалізації. На нашу думку, основними з них є:

  • - розробці міграційної політики не передував аналіз і узагальнення специфічного досвіду різних категорій держав, що зіткнулися з необхідністю вирішення аналогічних проблем, про що сказано раніше;
  • - заходи впливу на міграційні процеси не спиралися на розрахунки економічних можливостей держави для надання гарантій щодо надання допомоги;
  • - розробка законодавства передувала або взагалі не спиралася на економічні розрахунки і обґрунтування;
  • - федеральна міграційна програма була розрахована на виконання державних гарантій, передбачених федеральними законами, але не забезпечених федеральним бюджетом;
  • - не вдалося досягти переваг у застосуванні програмно-цільового методу, які полягали в збалансованому виконанні намічених заходів, можливості отримання індикативного результату, перевищує просту суму результатів окремих заходів;
  • - неповне або часткове фінансування заходів програми, спотворення структури витрат в залежності від кон'юнктурної ситуації, що складається в даному фінансовому році, або від інших, в тому числі і суб'єктивних, причин різко знижували значущість програми;
  • - недовикористання нових ринкових інструментів (іпотечного та інших видів кредитування, створення самостійної банківської структури і т. Д.) Для залучення і облаштування на території Росії вимушених мігрантів з країн СНД;
  • -декларірованіе великого числа органів виконавчої влади - співвиконавців реалізації програми, і фактична відсутність фінансування заходів, доручених міністерствам і відомствам-співвиконавцями, перетворило програму з федеральної за назвою в відомчу по суті;
  • - усталена практика фінансування Програми «від досягнутого» практично без урахування інфляції призвела до того, що обсяг коштів, реально спрямовуються на її реалізацію, скоротився в декілька разів.

Все це в сукупності істотно спотворило міграційну політику, призвело до дискредитації програмно-цільового методу і мало наслідки, протилежні очікуваним:

  • - не вдалося повністю вирішити соціальні проблеми вимушених переселенців, особливо які перебувають на обліку більше п'яти років;
  • - центри тимчасового розміщення фактично були перетворені в місця постійного проживання. Щоб повернути їм функції, передбачені законодавством (проживання не більше трьох місяців), необхідно було створити фонд тимчасового житла для вимушених переселенців як мінімум на 9 тис. Місць, а також для іноземних громадян, визнаних біженцями;
  • - не було створено більше половини запланованих постів імміграційного контролю на важливих ділянках державного кордону Російської Федерації, в тому числі 32 на російсько-казахстанському, що сприяло розширенню масштабів незаконної імміграції на територію країни;
  • - не виконувалися державні зобов'язання, взяті перед окремими категоріями мігрантів. В результаті міграційний приріст, що забезпечує компенсацію «природних» втрат чисельності населення, пішов на спад.

Отже, аналіз механізмів і інструментів реалізації міграційної політики, що застосовувалися в 1990-і рр. в Росії (головними з яких, як і всюди, були організаційні та фінансові), показав, що створені в найтяжких умовах перехідного періоду система управління і система установ так і не зуміли надати процесу переселення однозначно позитивний характер. Ця система не трансформувалася в відповідно до тих змін, які відбулися в соціально-економічній і міграційної ситуації в Росії, і не стала адекватною знов з'явився завданням. Як підсумок, було втрачено історичний шанс збільшити міграційний приріст чисельності населення Росії за рахунок проживають в колишніх союзних республіках громадян, які володіють російською мовою, вихованих в культурі багатонаціонального Радянського Союзу, які поділяють нові російські цінності, які готові були повернутися на батьківщину своїх предків. За межами Росії залишилися мільйони етнічних росіян та інших титульних для Росії народів, які хотіли повернутися на батьківщину. Зусилля по наданню підтримки співвітчизників з боку Росії були практично припинені зі зміною керівництва ФМС, що сталася в 1999 р Незабаром було припинено і дію Федеральної міграційної програми. Хоча аж до 2000 р зберігався високий «переселенський настрій» у значної частини російськомовного населення, що залишається за межами Росії в зв'язку з розпадом СРСР. Цей настрій продемонстрували громадяни колишніх республік, коли в 1999 р з'явилася офіційна інформація про підготовку і прийняття нового урядового документа з міграційної політики, що передбачає розширення і зміна заходів підтримки мігрантів в Росію. Але такий документ не тільки не був прийнятий, але і сама політика набула більш «силову» забарвлення. Основні заходи були спрямовані на протидію нелегальній, головним чином трудовий, міграції. В результаті переселенський потенціал не був підтриманий і трансформований в російське населення.

література

  • 1. Воробйова, О. Д. Міграційна політика та її реалізація // Народонаселення, - № 4. - 2000.
  • 2. Вимушені мігранти: інтеграція і повернення / відп. ред. В. А. Тишков. - М., 1997..
  • 3. Іконніков, О. А. Еміграція наукових кадрів з Росії: сьогодні і завтра. - М.: Компас, 1993.
  • 4. Лі, Р. А. Програми УВКБ ООН з надання допомоги мігрантам в Росії // Міграція. - 1998. - № 3-4.
  • 5. Мюрдал', Г. Світова економіка. - М.: Изд. іноз. літ-ри, 1958.
  • 6. Населення Росії: +1997 // П'ятий щорічний демографічний доповідь. - М., 1998..
  • 7. Осипов, Г. В. Соціологія і суспільство. - М., 2007..
  • 8. Регент, Т. М. Міграція в Росії: Проблеми державного управління. - М., 1999..
  • 9. Рибаковський, Л. Л. Історія і теорія міграції населення. Кн. 1. Світові міграції: історичні фрагменти і їх детермінанти. - М., 2016.
  • 10. Сучасні міграційні процеси в Росії. - М., 1994.
  • 11. Тихонов, В. А. Колишній СРСР: внутрішня міграція і еміграція // Програма по дослідженню міграції. - Вип. 1. - М.: ІПЗ РАН, РЕНД, 1992.
  • 12. Тольц, М. Російська еміграція в Ізраїль // Бюлетень «Населення і суспільство». - № 71. - Травень 2003.
  • 13. Статистичні бюлетені ФМС Росії. - М., 1994
  • 2002.
  • 14. Ушкалов, І. Г. Витік умів - масштаби, причини, наслідки / І. Г. Ушкалов, І. А. Малаха. - М.: Едіторіал УРСС, 1999..
  • 15. Ястребова, О. Ю. Правові аспекти вимушеної міграції та діяльність російського суспільства Червоного Хреста // Вісник РОКК. - № 1. - М., 2000..
 
Переглянути оригінал
< Попер   ЗМІСТ   ОРИГІНАЛ   Наст >