КОНЦЕПЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ І ІНСТИТУЦІЙНІ СТРУКТУРИ ЇЇ РЕАЛІЗАЦІЇ

Історія формування знань про сутність і структуру міграційної, як і демографічної, політики починається з 70-80-х рр. XX ст. Ще в 1973 р професор Б. С. Хорев висловлювався про необхідність мати «концепцію міграційного руху населення» [10]. Проте, в той період серед фахівців, що займаються демографічної та міграційної проблематикою, існувала точка зору, що політика в цих сферах - це всього лише система заходів. Цієї точки зору дотримувалися і фахівці ООН. Зокрема, в багатомовний демографічному словнику демографічна політика визначалася як сукупність заходів, що регулюють демографічний процес [9, с. 4]. Аналогічно характеризувалася і міграційна політика в радянській літературі, причому повсюдно. Так, на думку вже згадуваного Б. С. Хорева, «міграційна політика - це система умов, способів і заходів управління міграційною рухливістю населення», а у В. М. Мойсеєнко «міграційна політика в широкому сенсі слова - це важелі і методи регулювання міграції , а у вузькому сенсі - це вплив на міграцію шляхом її стимулювання і обмеження ».

На початку 1980-х рр. було висловлено інша думка щодо розуміння сутності та структури демографічної та й міграційної політики [18, с. 194]. У закінченому вигляді висловлена тоді формулювання міграційної політики була опублікована в 1987 р Її суть зводилася до наступного: «Міграційна політика являє собою систему загальноприйнятих на рівні управління ідей і концептуально об'єднаних засобів, за допомогою яких, перш за все, держава, а також його суспільні інститути , дотримуючись певні принципи, відповідні конкретно-історичних умов країни, припускають досягнення цілей, адекватних як цього, так і наступного етапу розвитку суспільства »[15, с. 167]. Було сказано, що політика включає концепцію і об'єднуються нею заходи досягнення намічених цілей. Пізніше вже на початку нового століття була зроблена спроба до двох складових частин політики - концепції і програми заходів - додати ще практику реалізації, встановлених нормативів міграційної політики [17, с. 38]. На жаль, в російській дійсності ця практика означає більше, ніж формально прописані норми політики.

Точка зору, що політика - це система заходів з регулювання міграцій, виявилася живучою в науковому співтоваристві. Так автори з РАГС при Президентові РФ в своїй праці відзначають, що міграційна політика - це «... комплекс заходів, що вживаються в державі і суспільстві для регулювання переселень, адаптації та інтеграції переселенців в інтересах цієї держави і суспільства» [12, с. 39]. Інший автор - Л. А. Кононов, вважав, що «міграційна політика - це діяльність з регулювання міграційних процесів та відносин, забезпечення різного роду проектів, здійснення впливу на владу та ін.». У його визначенні задіяна величезна кількість її суб'єктів. Тут і міжнародні організації, і муніципалітети, і лідери громадських рухів тощо. Тут є все - діяльність, регулювання, забезпечення, вплив, але немає головного - що таке політика [6, с. 8]. Спираючись на позицію Л. А. Кононова, В. А. Волох запропонував розширити підходи до розуміння політики міграції. У нього це «комплекс організаційних, інституційних, нормативних, правових, фінансових, ідеологічних та інших заходів, що здійснюються різними організаціями від міжнародних до громадських організацій та ЗМІ, які впливають на владу в інтересах реалізації суспільних і державних потреб і захисту прав і свобод людини і громадянина». І далі перераховуються і суб'єкти політики, і масштаби регулювання, і типи політики (рефлекторна, планована, превентивна, латентна, несформована). Причому політика може бути безпосередня і опосередкована та ін. [11, с. 31-33].

Ми не наводимо прізвища і формулювання поглядів тих, хто бачить в політиці дві важливі складові частини: концептуальну і програмну. Досить сказати, що розуміння навіть у владних структурах того, що демографічну (та й міграційну) політику не можна проводити без наявності такого основоположного інструменту, як концепція, відноситься до початку 1990-х рр. Ще Верховної Ради Української РСР наприкінці 1993 р прийняв постанову про розробку подібного документа. Приблизно в той же час була створена Федеральна міграційна служба (1992). Уже в перший час існування ФМС ця служба розробила програму «Міграція», затверджену Урядом.

Минуло десять років і документом, що відображає офіційну позицію щодо процесів міграції, стала розглянута урядом країни в кінці 2002 р і схвалена його розпорядженням в березні 2003 р «Концепція регулювання міграційних процесів в Російській Федерації». Правда, юридичний статус цього документа (схвалення, а не твердження, розпорядженням, а не постановою або указом, уряду, а не президента) був настільки низький, що він не став орієнтиром для подальшої розробки законів, механізмів регулювання міграційних процесів, розробки федеральних цільових програм .

З метою контролю над в'їздом, перебуванням і виїздом іноземних громадян в Російську Федерацію була розроблена і введена в міграційну практику імміграційна картка. В даний час вона називається міграційної картою. Форма міграційної карти була представлена на засіданні Уряду Російської Федерації, присвяченому затвердженню Концепції державної міграційної політики. Не можна не сказати про те, як обговорювалося це документ, оскільки це обговорення - свідоцтво рівня розуміння проблем міграції російським урядом того часу. У своїй доповіді А. Г. Черненко на засіданні, на якому обговорювався проект Концепції, сказав, що в ФМС розробила імміграційну карту, і потім передав її членам уряду. Раптом все забули про доповідь і, передаючи карту з рук в руки, заговорили про те, що тепер-то буде наведено лад з міграцією населення. Цей порядок був наведений. У наступні дні, наприклад, на московських залізничних вокзалах цю карту (підроблену або справжню, важко сказати) можна було купити за кілька сот рублів.

Але повернемося до міграційній карті. Вона являє собою паперовий документ, що складається з двох частин, в'їзний і виїзний. Це так звані талони «А» і «Б». Талон «А» залишається у прикордонників, талон «Б» зі штампом про перетин кордону РФ передається іноземцю. Перетинаючи кордон РФ, іноземець зобов'язаний заповнити міграційну карту (МК). Карта оформляється на кожного, хто в'їжджає в Росію і має право на тимчасове безвізове перебування в країні. У ній вказуються особисті дані, в тому числі стать і вік, ряд інших характеристик, а також інформація про мету в'їзду і терміни перебування в країні. Всі ці характеристики необхідні не тільки як персональні дані мігранта, а й можливість узагальнення даних, ведення статистичного обліку та аналізу зовнішніх міграційних процесів. На жаль, вона до цих пір недостатньо використовується в цих цілях. Але дана інформація стане найважливішим підставою для проведення багатьох необхідних процедур легалізації, в тому числі для трудових мігрантів. На кожній частині заповненого бланку імміграційної карти ставиться офіційна відмітка про місце і, головне, часу в'їзду. Виданий документ має обмежений час дії, після чого МК вважається недійсною, а перебування іноземного громадянина на території Росії - незаконним. Термін дії міграційної карти обмежений трьома місяцями. Якщо іноземець, наприклад, укладає трудового договору, він має право залишатися в країні протягом усього терміну дії цієї угоди, але не довше 12 місяців з дня в'їзду в РФ. Якщо через рік роботодавець пролонгує трудову угоду, то слід продовжити і МК.

Найпоширеніший спосіб продовження документа - виїзд за межі РФ і повторний в'їзд на її територію. Якщо іноземний громадянин хоче залишитися в країні довше, то він може повернутися в цей же день. В'їжджаючи в Росію повторно, іноземець отримує новий бланк МК з новим терміном перебування. Таким чином, оборот паперів, транспортні витрати і доходи транспортних компаній збільшуються, що не сприяючи при цьому поліпшення міграційної ситуації. Термін перебування може бути продовжений і без виїзду. Це відбувається при наступних обставинах:

  • - отримання дозволу на тимчасове перебування (РВП), якщо подано прохання на його отримання (продовжується до видачі РВП);
  • - подачі документів на вступ до громадянства РФ (продовжується до винесення рішення);
  • - укладення трудової угоди з роботодавцем, який подав офіційне прохання до органів ФМС про продовження терміну перебування (продовжується на період дії договору, але не більше 12 місяців з дня в'їзду в РФ);
  • - зарахування в один з вузів країни (на термін дії договору на надання освітніх послуг, але не більше 12 місяців, потім можливе подальше продовження);
  • - подання заяви про надання тимчасового притулку в РФ або клопотанні про продовження його терміну;
  • - отримання дозволу на роботу або патенту, а також в разі клопотання про продовження цих документів.

Надалі цей скромний паперовий документ, який має номер, проставлений друкарським способом, який не має практично ніяких ступенів захисту від підробки, стає мало не головним документом для іноземного громадянина на території Російської Федерації. Досить складні для іммігрантів вимоги про терміни перебування, необхідності регулярного перетину кордону та інші долаються мігрантами з допомогою отримання платних послуг через численні фірми-посередники (їх оголошення в достатку розміщені в Інтернеті), які, безумовно, безпосередньо пов'язані з органами по контролю за міграційними процесами . За додаткову плату ці фірми допомагають мігрантам обходити існуючі вимоги міграційного законодавства.

Багато негативні факти розвитку міграційної ситуації та політики вже на протязі 2000-х рр. визнані і відображені в тексті нової Концепції державної міграційної політики Російської Федерації на період до 2025 р, затвердженої Президентом РФ в 2012 р У ній сказано: «Діюча система квотування недосконала і передбачає надмірно тривалі терміни розгляду заявок роботодавців, а також не забезпечує залучення іноземних працівників на робочі місця відповідно до заявленою потребою роботодавців »(п. 14, розділ II). Рівень встановлених квот на отримання дозволу на роботу іноземним громадянам, судячи з оцінки рівня нелегальної зайнятості іноземних громадян, ймовірно, істотно занижений. Механізм визначення розміру квот за результатами заявочної кампанії не відображає основні чинники формування попиту і пропозиції, породжує масштабне нелегальне використання іноземної робочої сили (ІРС). У документі констатується: «Недосконалість чинної системи управління міграційними процесами проявляється в наявності великої кількості незаконних мігрантів» [4, п. 12, розділ І]. У тексті Концепції згадується про наявність на території РФ нелегальних мігрантів в кількості від 3 до 5 млн чоловік.

Вже те, що в Концепції державної міграційної політики до 2025 р точно відображені існуючі міграційні проблеми, дозволяє оцінити прийняття в червні 2012 р цього документа як епохальна подія в сфері міграційної політики. Підготовка даного, надзвичайно важливого для Росії документа проводилася за активної участі експертного співтовариства, що дозволило врахувати в ньому багато актуальних моменти і наблизити зміст Концепції до реалій розвитку сучасного російського суспільства на довгострокову перспективу. Концепція міграційної політики безпосередньо націлена на економічне і демографічний розвиток країни. Стрижневим її положенням можна вважати твердження, що «залучення іноземних працівників ... відповідно до потреб російської економіки є необхідністю для її подальшого поступального розвитку». Явна акцентування міграційної політики на економічній функції об'єктивно обумовлено важкою трудоресурсної ситуацією, яка стала складатися в Росії з 2009 р і триватиме ще як мінімум 10-15 років.

Разом з тим Концепція виявилася "гібридним" документом. У ньому мети міграційної політики сформульовані так, як ніби розробники хотіли надати цій Концепції чільну роль у розвитку Росії. Тут тобі і забезпечення національної безпеки, і створення комфортності і благополуччя населенню Росії, і забезпечення модернізації та інноваційного розвитку економіки та ін. В цій великій кількості загубилися справжні цілі міграційної політики. А їх основних дві - одна визначається Концепцією демографічної політики і полягає в забезпеченні встановлених параметрів демографічного розвитку країни до 2025 р, а інша визначається політикою в області зайнятості і зводиться до поповнення трудових ресурсів необхідною кількістю іноземної робочої сили. Обидві цілі - несамостійні, це треба визнати, як би того не хотілося. Ми не говоримо вже про змішування завдань і напрямів міграційної політики та їх підміни кількістю конкретних заходів. Але, що треба відзначити, - це відсутність пріоритетів, а їх можна отримати з «Державної програми зі сприяння добровільному переселенню в Російську Федерацію співвітчизників, що проживають за кордоном».

Крім того, Концепція виявилася вкрай перевантаженої. В її другому розділі про умови формування та реалізації міграційної політики наводиться 15 пунктів про все: тут і значення міграційної політики, і варіанти прогнозів Росстату, і роль переселень в Росію, і дуже докладно про притягнення висококваліфікованих іммігрантів (відведено 2 пункту, а їх-то всього нічого), без яких Росії нікуди, і про невисоку привабливості нашої країни, і про негативні тенденції внутрішніх міграцій, і про міграційне законодавство, і про недосконалість системи управління міграційними процесами (все тут - незаконні іммігранти, тіньова економіка, ставлення до іммігрантів) і про відсутність державних програм, крім тієї, що по добровільному переселенню співвітчизників (забезпечує кілька відсотків від загального числа мігрантів) та ін.

Для ілюстрації всього перерахованого прокоментуємо перший пункт цього переліку. У ньому в якості орієнтирів наводяться дані прогнозів Росстату на 2025 році, тоді як країна живе в злагоді з нормативом, встановленим Концепцією демографічної політики РФ на період до 2025 року (затверджена указом президента). Міграція, поряд з відтворенням населення, повинна забезпечити нормативну динаміку. У Концепції демографічної політики навіть необхідний міграційний приріст встановлений. Тоді до чого тут прогнози Росстату, регулярно міняються в залежності від параметрів народжуваності?

Над Концепцією міграційної політики працював професійний колектив експертів, документ був погоджений з широким колом російських міністерств і відомств, було отримано позитивний висновок Міжнародної організації з праці, Міжнародної організації з міграції та Світового банку. Незважаючи на авторитет цих організацій, навряд чи стане результативною політика, обумовлена подібної Концепцією. Ось одне зауваження про неї: «Нинішню" міграційну практику ", важко оцінити як успішну, відповідає національним інтересам Росії, т. К. Вона ... призводить до скорочення міграційного припливу і приросту населення і збільшення нелегальної міграції, т. Е. До ефектів , протилежних тим, які проголошені в якості основних цілей ... »[8, с. 377].

Політика, якою б важливою вона не була, - це всього лише один з елементів загальної системи управління соціальними процесами, в тому числі і міграційними. Інший, не менш важливий елемент управління, - це існуюча управлінська структура. Вона, а точніше зайняті в ній працівники, беруть участь в розробці концепцій, програм, нормативів та інших інструментів впливу на міграційні процеси, а головне, здійснюють практичне застосування цих інструментів.

Як уже зазначалося, в червні 1992 р указом Президента РФ була створена Федеральна міграційна служба Росії. З різними змінами вона проіснувала до початку XXI ст. І треба відзначити, що як тільки ФМС стала повноцінним державним органом управління міграційними процесами, послідувала її реорганізація і заміна керівника. Те ж саме відбувалося і впродовж 2000-х рр. У той період Федеральна міграційна служба зазнала багаторазові реорганізації і зміни керівника. Після Т. М. Регент - керівника, який створював ФМС з нуля в 1992 р, в квітні 1999 р керівником самостійної ФМС Росії був призначений В. А. Каламанов - фахівець з міжнародних відносин (закінчив МДІМВ, де і пропрацював десяток років). Він прослужив на цій посаді майже рік. При ньому ніяких серйозних проривів у міграційній політиці та практичної діяльності в галузі управління міграційними процесами Росії за такий короткий термін не відбулося. Були лише успішно отримані і освоєні бюджетні кошти, що виділяються на реалізацію Федеральної міграційної програми. В. А. Каламанова змінив С. В. Хетагуров, який пропрацював з лютого 2000 р до січня 2001 року, т. Е. Менше року. За освітою він інженер-механік. Прийшов в ФМС з посади заступника міністра МНС Росії. Звичайно, що відбувалося в міграційній сфері тоді, так в якійсь мірі відбувається сьогодні - це дійсно надзвичайна ситуація. Слідом за двома швидкоплинними керівниками ФМС починається період підпорядкуванні і перепідпорядкування ФМС Росії різним відомствам. Починаючи з 1999 р ФМС Росії кілька разів змінює свою відомчу підпорядкованість. Спочатку вона входить в структуру Міністерства у справах регіональної і національної політики.

У той час, а це самий початок XXI ст., Досить активно обговорювалася міграційна проблематика в рамках робочої групи створеного в той час Державного ради РФ. Очолював цю групу Президент Кабардино-Балкарської Республіки В. М. Коков, слухаючи на засіданнях робочої групи багаторазові, але безплідні виступу по міграційної проблематики керівника Міністерства у справах регіональної і національної політики, звернувся до вчених з проханням підготувати пропозиції щодо вдосконалення регулювання міграції в країні. Такий документ був розроблений. У ньому пропонувалося розділити функції управління міграціями між цивільним відомством і МВС, підготувати концепцію міграційної політики та ряд заходів в сфері регулювання постійної і тимчасової міграції. Але розроблений високопрофесійної групою експертів варіант документу не був навіть представлений на обговорення.

В цей час змінилося керівництво МВС Росії і на тлі «боротьби з перевертнями в погонах» ФМС Росії передали до складу цієї силової структури. Тепер директором ФМС стає А. Г. Черненко. У 1980 р він закінчив факультет журналістики МГУ, потім тривалий час працював у редакціях різних газет і журналів. В подальшому його робота в ряді міністерств і відомств так чи інакше була пов'язана з отриманою освітою. Потім він очолив фельд'єгерську службу при Уряді Російської Федерації. З лютого

  • 2002 року по квітень 2003 року (трохи більше року) він перебував на посаді заступника Міністра внутрішніх справ Російської Федерації - директора Федеральної міграційної служби. При ньому нарешті допрацьовується схвалена в березні
  • 2003 р розпорядженням Уряду Російської Федерації «Концепція регулювання міграційних процесів в Російській Федерації».

Під час перебування ФМС в складі МВС РФ після генерала А. Г. Черненко її директором став заступник міністра, також генерал-полковник, А. А. Чекалін. Він заочно закінчив політехнічний і юридичний інститути, а також Академію МВС СРСР, і, захистивши дисертацію, став кандидатом юридичних наук. До призначення директором ФМС, т. Е. До 2003 р, очолював в МВС службу громадської безпеки. У червні 2004 р ФМС знову очолив А. Г. Черненко, а через рік, в липні 2005 р, директором Федеральної міграційної служби стає К. О. Ромодановський, який поставив рекорд тривалості керівництва ФМС Росії. За першою освітою він медик, потім в 2004 році захистив кандидатську дисертацію і став кандидатом юридичних наук. Так само, як і два його попередника, мав звання генерал-полковника міліції, очолював службу власної безпеки МВС Росії. З червня 2011 керував ФМС вже як цивільна особа, так як міграційна служба знову стала самостійною громадянської структурою. При ньому до складу ФМС Росії увійшла паспортно-візова служба, що не тільки набагато посилило позиції і роль відомства, а й збільшило її чисельний склад.

Всі успіхи і провали ФМС Росії в період з 2005 р до квітня 2016 р можна пов'язувати з ім'ям К. О. Ромодановського. Це і розробка і прийняття нової Концепції державної міграційної політики, і нове законодавчі норми, які ускладнюють і по суті посилюють міграційну політику. Це і правозастосовна практика, в корені відрізняється від проголошених в Концепції принципів і завдань. Це і зростання корупції в рядах міграційних чиновників, який став невід'ємною частиною російської дійсності. Мабуть, міграційна політика при ньому стала настільки органічною частиною функціонування МВС Росії, що з червня 2016 року вона повністю влилася до складу МВС, ставши одним з її структурних підрозділів - Головним управлінням з питань міграції. Очолила його на посаді начальника полковник міліції О. Є. Кирилова.

Якщо Головне управління дійсно буде займатися міграційними процесами населення, а не контролем за перебуванням іноземних громадян, то воно повинно охопити економічні, гуманітарні, демографічні та інші проблеми, різноманітні за змістом і пов'язані з територіальними переміщеннями населення. Адже добровільна міграція населення як на постійне місце проживання, так і тимчасова, що залежить в першу чергу від факторів соціально-економічного характеру, найменше піддається силового впливу, адміністративних обмежень і наказам.

Таким чином, протягом 14 років керівники ФМС змінювалися вісім разів, перебуваючи на посаді мінімально - три місяці, максимально - десять років, але типово для інших - рік. Сама служба ставала то цивільним відомством, то структурою МВС. Тому невипадково, що діяльність з регулювання міграції населення в Росії, м'яко кажучи, далека від досконалості. Постійно мінливий у зв'язку з реорганізаціями склад співробітників сприймає процес міграції населення як побутове явище, зрозуміле навіть домогосподаркам, по суті своїй є багато в чому кримінальним. Насправді це найскладніший соціально економічний процес, управляти або регулювати який не можна без знання наукових основ і закономірностей його виникнення і розвитку. Без цих знань з'являються різні «перли», такі як спроби інтегрувати тимчасових трудових іммігрантів, які перебувають в Росію часто тільки на три місяці, в російський соціум, причому вимагати від них, погано володіють, а то і зовсім не знають російської мови, знань історії держави російського. Спроби заселити регіони, катастрофічно втрачають в результаті міграції власне населення, що не вникнувши в причини і не зрозумівши головні впливають фактори на такі процеси. Або вимоги колесити по величезній території Росії (не Європа все-таки) кожні три місяці для перетину кордону. Всі ці вимоги наводять на думку про свідоме підштовхуванні мігрантів до пошуку платних послуг посередників, щоб обійти, порушити ці вимоги.

 
Переглянути оригінал
< Попер   ЗМІСТ   ОРИГІНАЛ   Наст >