ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Держава як особливий інститут публічної політичної влади пануючого класу (соціальної групи, блоку класових сил, всього народу) має свої функції і повноваження. Реалізація цих функцій і повноважень практично забезпечується за допомогою конкретних дій особового складу, що знаходиться на службі у держави, - державних службовців. Держава набуває реальність і силу саме завдяки наявності цих кадрів, контингенту його службовців. І саме від державних службовців залежить якість роботи держави.

Державна служба продовжує і завершує організацію механізму держави, робить даний механізм готовим і придатним до практичної реалізації функцій та повноважень держави. У процесі становлення і розвитку державності будь-якого виду саме державна служба виступає як найпершого організаційного засоби досягнення державою своїх цілей.

Розвиток держави в правовому соціальному напрямку кардинально змінює призначення державної служби.

Державна служба виконує місію сучасної держави - служить суспільству. Політика, законотворчість, охорона прав людини та інші головні компоненти держави - це інструменти служби держави суспільству, а державна служба об'єднує їх, утворюючи систему.

Разом з тим державна служба сама є елементом державного управління, яке розглядається у вузькому і широкому сенсі. Представники адміністративно-правової науки дотримуються так званого вузького підходу до тлумачення державного управління, акцептуємо увагу на те, що державне управління - це вид діяльності держави, властива не будь-яким його органам, а тільки окремим з них, головними з яких є органи виконавчої влади.

Державне управління - це діяльність держави, яка полягає в здійсненні ним управлінського (організуючого) впливу па ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади.

Таким чином, з позиції юридичної науки державне управління визначається як виконавча і розпорядча діяльність держави. На нашу думку, таке визначення недостатньо розкриває сутність управлінської діяльності, не вичерпує її змісту і саме поняття виконавчої і розпорядчої діяльності потребує уточнення.

Більш продуктивним слід вважати підхід з позиції визначення реального змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, виявлення його характерних рис і ознак, не обмежуючись юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для представників общесоциологических наукових напрямків, які досліджують проблеми управління. Вони в основному визначають управління як систематично здійснюване цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування і розвитку, досягнення поставленої мети [1] . Цим визначенням підкреслюється головне призначення управління - забезпечення функціонування та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організуючий характер.

Державне управління є одним з основних видів управління в суспільстві. Це соціальне управління, обумовлене, перш за все, особливістю правового статусу його головного суб'єкта - держави, яка поширює свою владний вплив на все суспільство і навіть за його межі.

З огляду на те, що в державному управлінні задіяні мільйони людей, величезна кількість державних органів і посадових осіб, воно вимагає різноманітних ресурсів: матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних і т.д. Держава, реалізуючи правотворчу функцію, встановлює загальні правила (вимоги, норми) поведінки людей у всіх сферах суспільного життя, а також забезпечує їх дотримання можливістю застосування державного примусу. Однак примус - не головне, а лише допоміжний засіб упорядкування суспільних відносин.

Головним пріоритетом діяльності будь-якої демократичної держави має стати забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів його населення, служіння йому. У зв'язку з цим система державного управління повинна бути близькою до потреб і запитів простих людей, підконтрольною населенню, прозорою та ефективною.

зарубіжний досвід

Сьогодні, на тлі розвитку демократії та руху до громадянського суспільства, перед владою на будь-якому рівні управління стоїть невідкладне завдання - об'єктивно розглядати плідність взаємодії державної влади з народом, заради якого і повинна здійснюватися влада. В іншому випадку влада покаже свою повну нездатність служити інтересам людей. При цьому необхідно відслідковувати динамічні зміни потреб і переваг людей, які є не тільки сигналом до зміни роботи системи державної влади і стилю цієї роботи, але і свого роду індикатором її здатності працювати з людьми і для людей.

Аналіз моделей організації державної влади в зарубіжних країнах при такому підході є поштовхом для вироблення стратегій підвищення ефективності державної влади в нашій країні.

Звичайно, будь-яка модель організації державної влади є досить умовною. Кожна країна може на конституційному і законодавчому рівні по-своєму визначати, як організуються і діють органи державної влади з урахуванням адміністративно-територіального устрою, історичних, фінансових та інших умов розвитку територій та формування держави в цілому [2] .

У світі сформувалися і функціонують різні системи організації державної влади, які розділені досить умовно.

Муніципальна (англосаксонська) система. Виникла в Великобританії, потім була запозичена багатьма країнами (перш за все, колишніми британськими колоніями).

Біполярна (романо-германська) система. Має багато різновидів, серед яких виділяють:

романської (найбільш яскраво представлена у Франції і Італії, діє також в Іспанії, Португалії та Греції);

  • - німецьку (функціонує в Німеччині, Австрії, Швейцарії та Бельгії); скандинавську (функціонує в Норвегії, Фінляндії і Швеції);
  • - латиноамериканську (функціонує в країнах Латинської Америки, зокрема в Аргентині, Бразилії, Венесуелі, Мексиці і Перу 1 ) -

Іноді вченими розглядаються не системи, а моделі організації державної влади, а саме англо-американська, континентальна, иберийская, централізована (радянська) і змішана 2 .

Англо-американська модель організації державної влади поширена в Великобританії і США. Її характерними рисами є:

  • - значна самостійність державних органів і органів місцевого самоврядування;
  • - відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які опікали б органи місцевого самоврядування;
  • - виборність ряду посадових осіб органів державної влади; органи державної влади можуть робити тільки те, що прямо передбачено законом (так званий позитивний принцип правового регулювання);

контроль діяльності органів державної влади, особливо на місцях, здійснюється переважно непрямим шляхом - через центральні міністерства; діє жорсткий судовий контроль діяльності державних органів.

Континентальна модель поширена в європейських країнах, таких як Німеччина або Франція, у багатьох країнах Латинської Америки і франкомовних країнах Африки. Її характерними рисами є:

- більш високий ступінь централізації але порівняно з англо-американською моделлю організації державної влади, а також вертикальне підпорядкування органів державної влади;

дуалізм органів державної влади - поєднання місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях;

наявність можливості у органів державної влади робити все, що не заборонено законом (так званий негативний принцип правового регулювання).

Континентальна модель може існувати на всіх субіаціоіальіих територіальних рівнях (крім низового) або тільки на низовому рівні.

Іберійська модель використовується в Бразилії, Мексиці і Португалії. Будучи дуже наближена до континентальної моделі, вона передбачає, що управління державними справами здійснюють обрані населенням представницькі органи і відповідні головні посадові особи вищого рівня державної влади та місцевого самоврядування (мери, префекти). Ці посадові особи одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчих органів і затверджуються центральною владою як представники державної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях з правом контролю діяльності ради.

  • 1 Кожев А. Влада: метафізичний аналіз. М .: Праксис, 2007. С. 26.
  • 2 Баглай М. В., Туманов В. А. Мала енциклопедія конституційного права. М.: Бек, 1998. С. 96.

Централізована (радянська) модель організації державної влади поширена нині в деяких країнах з комуністичним режимом: на Кубі, в Китаї та Північній Кореї. Її характерними рисами є:

- заперечення поділу влади і визнання повновладдя представницьких органів знизу вгору;

наявність рад, які є органами державної влади на своїй території;

- обрання радою іншого державного колегіального органу - виконавчого комітету, який одночасно підпорядковується цій раді та виконавчому комітету вищого рівня [3] .

Змішана модель організації державної влади поширена в Австрії і Росії. Вона характеризується ознаками англо-американської та континентальної моделей.

Система правових актів, що встановлюють організацію державної влади в різних державах або на різних етапах державного будівництва, в різних країнах структурована по-різному.

Найбільш істотні відмінності пов'язані з приналежністю національних правових систем до тієї чи іншої правової сім'ї. Організація і діяльність державної влади регулюється конституціями, а також іншими нормативно-правовими актами, що видаються центральними законодавчими органами для органів державної влади вищого рівня та центральними законодавчими або виконавчими органами, або легислатурами окремих суб'єктів федерації (в федеративних державах) [4] . У країнах з федеративним устроєм загальнонаціональні конституції зазвичай регулюють лише основні принципи формування і діяльності місцевих органів, покладаючи правове регулювання місцевого управління в основному на суб'єкти федерації.

Одним з істотних питань в рамках визначення моделі організації державної влади в демократичних державах є реалізація принципу поділу влади, а також втілення в життя системи стримувань і противаг. Згідно з принципами демократичної легітимності, організація державної влади повинна відповідати таким критеріям, як раціональність і ефективність, збалансованість розподілу повноважень між органами державної влади, утвердження і забезпечення прав людини і його основних свобод.

Сутність державного управління визначається також тим, що воно здійснюється, по-перше, в рамках діяльності органів виконавчої влади, а саме:

  • - в ході реалізації їх повноважень з управління об'єктами зовнішньої громадської (економічної, соціальної та ін.) Середовища;
  • - в ході управління вищими органами виконавчої влади діяльністю нижчестоящих органів;
  • - в ході управління роботою державних службовців всередині апарату кожного органу виконавчої влади.

По-друге, державне управління здійснюється поза діяльністю органів виконавчої влади, а саме:

  • - всередині апаратів будь-яких інших органів державної влади (крім органів виконавчої влади) з боку їх керівників щодо інших службовців (наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури та ін.);
  • - всередині державних підприємств, установ і організацій з боку їх адміністрацій по відношенню до решти персоналу;
  • - з боку різних дорадчо-консультативних органів, утворених державними органами (наприклад, Президентом Російської Федерації) в частині виконання наданих їм організаціоннораспорядітельних повноважень щодо інших органів і посадових осіб.

Сутність державного управління в стислому вигляді полягає у виконанні законів та інших правових актів органів державної влади. З цієї точки зору виконання є основною ознакою державного управління, здійснення якого покладено на органи виконавчої влади (в широкому сенсі - на органи державного управління).

Для державного управління характерно те, що виконавча діяльність стає його основним призначенням і становить важливу сторону характеристики змісту цього виду управління, органічно пов'язаного із здійсненням безпосереднього управління економікою, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом і, отже, одночасно є розпорядчою діяльністю.

Таким чином, дати визначення державного управління шляхом казуїстичного переліку його функцій неможливо. Однак можна визначити його суттєві ознаки, які відрізняють його від інших видів діяльності держави.

  • 1. Державне управління здійснюється в тих сферах, які вимагають активного втручання держави.
  • 2. Об'єктом державного управління є суспільні відносини, врегульовані законами, а кінцевою метою - досягнення того рівня впорядкованості суспільних відносин, яка відображена в законах держави, а також повної відповідності поведінки всіх суб'єктів нормативним моделям, описаним в цих законах (зовнішньо-організаційна діяльність).
  • 3. Кінцевим етапом державного управління є здійснення контролю як законності діяльності учасників суспільних відносин, так і доцільності такої діяльності.
  • 4. Державне управління здійснюється органами виконавчої влади.
  • 5. Оскільки виконання закону не відбувається саме по собі, державного управління властива також організація діяльності всередині структур, які організовують виконання законів іншими суб'єктами. Цей напрямок реалізації державного управління можна назвати внутрішньо-організаційною діяльністю органів державної влади, яка здійснюється в рамках повноважень щодо забезпечення системи.

З огляду на вищевикладене, можна сказати, що державна служба - багатоаспектне явище. До усвідомлення цього складного явища існує кілька підходів.

По-перше, в процесуальному аспекті державну службу розглядають:

  • - як професійну службову діяльність громадян Російської Федерації із забезпечення виконання повноважень Російської Федерації, державних органів влади та осіб, які займають державні посади;
  • - як процес функціонування державних органів у межах їх компетенції.

По-друге, в структурному аспекті державна служба - це система видів діяльності, кожен з яких відповідно до функцій і повноважень органу влади можна назвати службою (митна служба, служба безпеки, служба експортного контролю, служба зайнятості населення, дипломатична служба і т.д.) .

По-третє, в організаційному аспекті державна служба - це система державних посад, які відрізняються статусом, повноваженнями, підпорядкованістю та кваліфікаційними вимогами. Державні посади об'єднані в систему не тільки ієрархічними схемами, а й особливостями посадового просування. Іншими словами, для того щоб стати механізмом реалізації функцій державного управління, державна служба повинна бути дієвим інструментом упорядкування самого держапарату.

По-четверте, в інституціональному аспекті державна служба - це правова і етична нормативна система, що забезпечує реалізацію цілей, функцій і законів держави. Завдяки етичний бік державна служба набуває загальнокультурний (в тому числі історичний) статус.

По-п'яте, соціальний аспект державної служби - інтегруючий фактор по відношенню до всіх попередніх. Об'єктивна природа державної служби як соціального інституту зумовлена зміною призначення держави, в якому державна служба - це вже не апарат примусу, а фактор консолідації суспільства. У цьому полягає сутність державної служби як соціального інституту [5] .

Таким чином, державна служба розглядається одночасно як інститут, як діяльність, як система правил роботи із забезпечення виконання функцій і повноважень держави і як система службовців, здатних забезпечувати виконання цих функцій і повноважень. З урахуванням викладеного можна вважати, що державна служба, поєднуючи особисті, групові і державні інтереси і будучи каналом повсякденних зв'язків держави і народу, є засобом реалізації функцій і повноважень соціальної держави.

Як складне, системне явище, державна служба має певні цінності, пов'язані перш за все з культурою управління, причому ці цінності змінюються в залежності від часових параметрів і ролі державної служби в державному управлінні. Це переважно цінності державних органів влади, їх апаратів і окремих службовців. Цінності державної служби, як вважають зарубіжні вчені, становлять важливу частину цінностей суспільства. До головних з них дослідники відносять:

  • - нейтральність (власні переконання держслужбовця не повинні мати значення, що дає можливість співпрацювати з будь-яким політиком);
  • - чесність і непідкупність (в основу діяльності держслужбовця належить його служіння суспільству і державі. Він не може представляти приватні інтереси, оскільки переважання особистих інтересів призводить до корумпованості держапарату);
  • - професійна честь (правила поведінки держслужбовця повинні включати такі моральні якості, як лояльність, неупередженість, гордість за добре виконану роботу);
  • - тривале перебування на посаді (вступ і проходження державної служби базується на принципах кар'єрних служби).

Сюди ж слід віднести зіткнення держслужбовців до суспільних потреб, рівність і справедливість у роботі з усіма громадянами, залучення громадян до процесу прийняття рішень і т.п.

Як елемент державної організації суспільства і як соціальний інститут, державна служба має ряд особливостей.

По-перше, вона являє відносно самостійну область професійної діяльності. Всім своїм змістом, формами і методами діяльності державних службовців дана служба спрямована на забезпечення виконання повноважень державних органів.

По-друге, будучи об'єднуючою ланкою держави і громадянського суспільства, державна служба покликана захищати права, свободи та законні інтереси учасників суспільних відносин. Конституційне положення про те, що людина, її права і свободи є найважливішою цінністю, є визначальним стрижнем діяльності державних службовців незалежно від їх службово-посадової статусу.

По-третє, державна служба як суспільне явище є чимось більшим, ніж діяльність держслужбовців і органів управління. Це своєрідна форма відображення суспільних зв'язків і відносин, показник ступеня гуманності і існуючих в суспільстві порядків [6] .

По-четверте, державна служба не просто вказує на суспільні зв'язки і відносини, а окреслює соціальну спрямованість, наближаючи конституційний ідеал правової демократичної держави до об'єктивної реальності.

По-п'яте, державна служба - це ще й етична система. Формуючи правосвідомість громадян, вона, як носій певного рівня моралі, моральних цінностей, орієнтує держслужбовців і громадян на дотримання моральних норм і правил людського співжиття.

Узагальнюючи сказане вище, можна сформулювати наступне визначення: державна служба є державним правовим і соціальним інститутом, який в рамках своєї компетенції забезпечує виконання функцій і повноважень органів влади і управління шляхом професійного виконання службовцями своїх посадових обов'язків, забезпечуючи взаємодія держави і громадян з метою реалізації їхніх інтересів , прав і обов'язків.

  • [1] Бріленок А. А. Управління персоналом // Методи менеджменту якості. 2010. № 10.С. 34-38.
  • [2] Соколов А. II. Правова держава: від ідеї до її матеріалізації. М .: Бурштиновий оповідь, 2002. С. 69.
  • [3] Порівняльне конституційне право / відп. ред. В. Є. Чиркин. М .: Манускрипт, 1996.С. 111.
  • [4] У переважній кількості сучасних держав законотворча функція вверяетсявиборним представницьким органам. Збирацько їх називають легислатурами. Легіслатура - політичний інститут, влада якого випливає з того, що його члени є представниками суспільства (XVII ст., Англія).
  • [5] Шамарова Г. М. Державна і муніципальна служба. М .: ИПФР-М, 2014. С. 69.
  • [6] Мамонтова В. Ф. Тіни сучасних муніципальних службовців в умовах трансформації російського суспільства // Сучасне суспільство: питання теорії, методології, методи соціальних досліджень. Матеріали VII Всеросійській науковій конференціі.Т. I. Перм, 2004. С. 145-147.
 
Переглянути оригінал
< Попер   ЗМІСТ   ОРИГІНАЛ   Наст >