Навігація
Головна
 
Головна arrow Менеджмент arrow ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ІСТОРИЧНИЙ ДОСВІД ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ КАДРОВОЇ ПОЛІТИКИ В РОСІЇ

Оскільки в рамках заданої теми проаналізувати специфіку формування та реалізації кадрової політики в різні епохи проблематично зважаючи на обширність теми, оглядово ознайомимося з її особливостями в ранній період. Після цього ми приділимо увагу радянському часу і початкового етапу реалізації кадрової політики в Росії після розпаду СРСР.

8.2.1. Кадрова політика в російській централізованій державі

Освіта Російського національного централізованого держави завершилося до кінця XV в. Уже в XVI в. зросли роль і значення носія верховної влади, яка змінила в 1547 р свій титул великого князя. Відтепер він став іменуватися царем і встановив самодержавну форму правління, спираючись на помісне служилої дворянство.

Одночасно з ростом влади царя посилився і ускладнився державний апарат, який прийняв характер бюрократичного ладу. Розвивалися і механізми реалізації кадрової політики. Уже в XVI в. Іван Грозний створив для контролю над «государевим людьми служивих» спеціальну установу - Розряд, який в середині його царювання вів «особисті справи» 22-23 тис. Чоловік. Існували аналоги чинів: суддя, думний дяк, дяк, піддячий і ін. [1]

У XVII столітті в Росії, так само як в Англії і Франції, спостерігалося таке кадрове явище, як місництво, що виражається в спадковому праві певних боярських прізвищ на ту чи іншу «місце» в ієрархії службових чинів на цивільній і військовій службі, а також в побуті . Місництво було своєрідною формою пристосування владної ієрархії часів політичної роздробленості до місцевих умов централізованого держави. Ця система державного устрою визначала особливості кадрової політики.

Першою формою держустанов російської централізованої держави була наказовому система правління. Протягом XVII ст. існувало до 80 центральних наказів різного значення, функцій і величини. Кожен наказ очолювався начальником - «суддею». У деяких випадках людина, яка очолювала наказ, носив спеціальне найменування (скарбник, друкар, дворецький, оружничий і т.д.).

З середини XVII ст. кадрова політика дедалі активніше формувалася в нових умовах. Вводилися постійні службові посади в наказах і інших державних установах. У середовищі служивих людей проводиться спеціалізація і угруповання по галузях управління (фінанси, військову справу, дипломатія, діловодство і т.д.) [2] .

Особливості державної кадрової політики виявлялися в тому, що зазвичай при призначеннях приймалися в розрахунок три фактори: «порода» (походження) кандидата, його «чиновні» (службовий титул) і «розрядність» (попередні посади). Існували як предтечі чиновництва ( «служилий люд»), так і предтечі номенклатури ( «розрядні списки»).

У 1682 р кадрова політика почала докорінно змінюватися. За поданням комісії під головуванням Б. Голіцина було скасовано місництво. Цей захід зруйнувала колишню родове підгрунтя сходи чинів, поклала початок змінам форми і механізмів кадрових процесів в органах державної влади, породила до початку XVIII ст. новий тип службовців державних установ - чиновництво.

8.2.2. Сутність кадрової політики в Російській імперії

До кінця XVII - початку XVIII ст. і галузеві, і місцеві органи влади Росії представляли собою громіздку і неструнку систему установ з нечіткими переплетеними функціями і паралелізмом в діяльності, недосконалим діловодством, тяганиною і грубою сваволею посадових осіб і, звичайно, хабарництвом. Все це стимулювало до проведення адміністративних реформ.

У Росії адміністративні реформи почалася 24 січня 1722 р цей день указом Петра I був введений закон йод назвою «Табель про ранги всіх чинів військових, статских і придворних ...». Цей закон проіснував до встановлення Радянської влади і визначав три роду державної служби - військову, громадянську і придворну. Па підставі цього закону вводилася єдина система чинів, їх номенклатура і ієрархія в кожному виді служби, створювалися нормативні умови для стабілізації та відтворення кадрових процесів. В цілому в 14 класів «Табелі» було включено 262 посади. Вони поділялися на три паралельних ряди чинів: військових, цивільних і придворних.

Державні службовці поділялися на дві групи, першу з яких становили табельні чиновники 14 класів, а в другу групу входили державні службовці, які не включені в список посад «Табелі про ранги». Ця група складалася з нижчих чиновників, що не увійшли в структуру 14 класів. Для них вводився інститут «канцелярських служителів» в якості початкового ступеня державної служби.

Додатково в «Табелі про ранги» існували ще й вищі почесні звання - статс-секретар, член Державної ради і сенатор. Чини присвоювалися і виборним діячам органів самоврядування - ватажкам дворянства, а пізніше - міським головам і головам земств. Іноді цивільні чиновники отримували у вигляді особливої відзнаки придворні чини.

Другу частину «Табелі про ранги» становили гак звані пункти, в яких містилося пояснення цього документа, і законодавчо встановлювалися основні принципи державної кадрової політики [3] .

Пункти передбачали порядок проходження цивільної служби, при якому вакансії займалися шляхом просування по службі, а не з боку. Для цього створювався резерв з молодих дворян, зараховувалися в чин колегії юнкерів і отримували в зв'язку з цим 14-й ранг. Прийом на державну цивільну службу здійснювався в першу чергу з дворян, в яких абсолютна монархія бачила свою основну соціальну опору.

Загальний порядок надання чину полягав в тому, що при успішній службі і «доброї моральності» службовці набували право на черговий чин за вислугу років. Поряд з цим існувала ціла низка підстав для прискореного просування по ієрархічній драбині чинів і посад, в тому числі вищу освіту і науковий ступінь чиновника, старанність і похвальне відправлення служби, а також особливі переваги, що виражалися в подвигах і відмінності. Але і при цьому строго дотримувалися поступовість в проходженні служби, виключалося виробництво через чин або отримання вищого чину, минаючи нижчі.

Проходження служби завершувалося відставкою. Кожен службовець мав право просити про відставку в будь-який час. У звільнення не могло бути відмовлено, крім тих випадків, коли чиновники були зобов'язані прослужити в державних установах певний термін.

Разом з тим положення і статути про цивільну службу давали начальницьким особам повноваження звільняти чиновників з роботи і але власною ініціативою. Причинами звільнення могли бути невідповідність займаній посаді, несумлінне ставлення до службових обов'язків, злочини по службі, порушення моральних норм і ін.

Купуючи законодавчу форму, кадрова політика набувала і умови, її регулюють, зокрема обмеження, пов'язані з надходженням громадянина на державну службу і зі здійсненням ним своїх посадових обов'язків. З введенням «Табелі про ранги» завершився період стихійного становлення і розвитку кадрової політики в органах державної влади і почався новий історичний період її регульованого відтворення.

8.2.3. Державна кадрова політика радянського періоду

У радянський період більшість значущих для влади громадських і державних постів були включені до складу номенклатури. Радянська номенклатура представляла собою соціальний інститут, який складався з представників соціальних, професійних, політичних груп і партійного апарату. Номенклатура як соціальний інститут мала організаційну структуру, централізоване управління, набір правил (формальних і неформальних) політичної поведінки, моральні норми, спосіб життя, правила рекрутування і практику регулювання діяльності.

Номенклатура була сукупністю соціальних, професійних і політичних груп, що охоплюють більшість значущих для влади громадських і державних постів, що діють за певними правилами, що реалізують політичний курс і надають максимальний вплив на життя суспільства. Найважливішою групою номенклатури, яка визначає функціонування основних інститутів радянського суспільства в цілому і номенклатури зокрема, був партійний апарат. Саме апарат КПРС, займаючи ключові позиції у владних відносинах, мав правомочностями, що дозволяють керувати основними групами номенклатури, формувати її соціальний і професійний склад, відповідний як зміни політичного курсу центру, так і специфічних умов регіону.

Створення системи номенклатури посад відбулося в 1923 р, коли було прийнято рішення про те, що призначення, переміщення і зняття з посад, що входили до номенклатури, повинні проводитися відомствами з санкції ЦК партії, а на місцях - через відповідні партійні комітети або з попереднім повідомленням ЦК. Формування цієї системи уявлялося виправданим, оскільки номенклатура сприяла досягненню узгодженості дій всього шару керівників по відношенню до суспільства з метою реалізації стратегічних завдань радянської держави. Існування номенклатурної системи давало можливість владним групам, по-перше, домагатися керованості в політичній, економічній і соціальних сферах суспільного життя, а по-друге, контролювати діяльність керівників на всіх рівнях владної вертикалі [4] .

Склад номенклатури протягом радянського періоду не був константою. По-перше, її оптимальна структура визначалася політикою керівництва партії. По-друге, зміна номенклатури було пов'язано зі змінами в економічному житті територій: появою нових виробництв, зміною числа посадових позицій і т.д. Таким чином, номенклатура була конструюється системою, на формування якої впливали різні чинники. Провідну роль в регулюванні соціального складу номенклатури грали вищі партійні структури, оскільки номенклатурна система була їх основним ресурсом для управління державою і суспільством.

Внутрішня диференціація номенклатури будувалася за сферами діяльності (ідеологічна, політична, економічна), за функціональними обов'язками у владних відносинах, за рівнями, по відношенню до влади і способам її здійснення.

При підборі кадрів номенклатури основні формальні практики реалізовувалися через «анкетне підхід», тобто комплекс соціально-демографічних, соціально-професійних і політичних вимог до біографії кандидата. При «анкетному підході» в кадровій роботі враховувалися найбільш актуальні для партії соціальні та політичні характеристики.

У 1965-1985 рр. критерії підбору кадрів номенклатури зазнали деякі модифікації. В середині 1960-х рр. в зв'язку з проведенням косигінські економічної реформи від керівних кадрів номенклатури потрібні були ділова кваліфікація, володіння сучасними методами управління. Керівництвом партії і держави ставилося завдання активніше висувати на керівні посади кадри, які пройшли школу практичної діяльності на місцях. У 1970-ті рр. транслювалися такі вимоги до кадрів номенклатури, як ділова кваліфікація, володіння сучасними методами управління, вміння знаходити найбільш ефективні ну ги вирішення виникаючих проблем. Все це було свідченням розвитку модернізаційних процесів в радянському суспільстві і, як наслідок, зміни загальних формальних підходів до формування кадрів номенклатури.

Однак до початку 1980-х рр. в зв'язку з уповільненням процесу радянської модернізації спостерігається поворот від професійно-ділових якостей до ідейно-політичним характеристикам номенклатури, що є доказом уповільнення процесів модернізаційних змін радянського суспільства і наростання стагнаційних явищ в економіці [5] .

Стабілізація стала важливим явищем, яке відображало посилюються процеси спеціалізації і професіоналізації діяльності номенклатури. Але курс на стабілізацію вступив в протиріччя з необхідністю продовження радянської модернізації. Її здійснення вимагало від регіональних керівників мобільності в прийнятті управлінських рішень, сприйнятливості до технологічних досягнень і, що важливо, наявності освіти, що забезпечує кваліфіковане керівництво модерпізаціоннимі процесами регіону.

Великий стаж роботи в одній сфері і однієї посади сприяв відтворенню сформованого в ранні періоди діяльності професійного досвіду. Професіоналізація номенклатури супроводжувалася закріпленням внутрішньогалузевих правил функціонування, виникненням стійких апаратних зв'язків, що неминуче тягло за собою бюрократизацію номенклатури, утвердження її монополії на певну галузь діяльності і, як наслідок, оформлення її як закритої структури, нездатною до динамічним перетворенням.

Пізньорадянський період був пов'язаний з поступовою зміною соціального складу номенклатури. З одного боку, на її формування впливали цілком об'єктивні чинники, пов'язані з соціальними зрушеннями в басейні рекрутування. З іншого боку, найбільший вплив на соціальний образ номенклатури зробила політика соціального конструювання з боку вищих органів КПРС, які намагалися формувати її як соціальну групу, здатну одночасно вирішувати завдання модернізаційного розвитку.

Однак ці методи соціально-професійного конструювання привели до того, що номенклатура стала втрачати якості динамічності за рахунок збільшення в її складі працівників старших вікових груп, з великим професійним стажем, тривалий час пропрацювали в одній посаді. Тенденції до консервації соціального складу групи, заборони притоку в неї більш молодих і динамічних груп населення, пов'язаних з передовими галузями індустріального виробництва, привели до відставання від завдань часу. В результаті номенклатура ставала все більш жорстко диференційованої по управлінським стратам, переходи між якими з передачею соціального досвіду і нових ідей обмежувалися. Спеціалізація і професіоналізація кадрів номенклатури мала негативний характер: та соціальна сила, яка повинна була продукувати нові ідеї і нові владні, управлінські технології, виявилася заручником старого соціального досвіду.

В цілому номенклатурна система організації державної влади в радянський період дозволила налагодити вертикальні і горизонтальні зв'язки між керівниками різних рангів, підпорядкованості, сфер народного господарства, ніж досягалася як узгодженість дій керівників по відношенню до суспільства, мас, так і стабільність пануючої соціальної і політичної сили. Але курс на стабілізацію складу номенклатури вступив в явне протиріччя з реальною ситуацією в країні. Виникало невідповідність між стабільною управлінською структурою, стабільністю її кадрового складу і комплексом проблем, для рішень яких був потрібний інший управлінський та освітній потенціал. В умовах зростання обсягів виробництва і ускладнення потоків інформації, необхідності прийняття складних управлінських рішень вони виявилися не в змозі ефективно забезпечувати проведення соціально-економічних перетворень.

На підставі вищевикладеного необхідно відзначити високу ступінь спадкоємності принципів кадрової політики радянського періоду і сучасності. Однак традиційні підходи до оцінки професіоналізму державних службовців не є дієвими індикаторами рівня ефективності їх діяльності в рамках ускладнюються державних завдань.

думка фахівця

Для підвищення ефективності розвитку як держави в цілому, так і його окремих інститутів необхідно закріплювати культурні стандарти поведінки та професійної діяльності державних службовців, засновані на ціннісних орієнтирах, як то: суворе дотримання чинного законодавства, забезпечення високої професійної компетентності управлінської діяльності, підтримання високих моральних стандартів у взаєминах з громадянами, прояв розвинених етичних, комунікативних та інших індивідуальних якостей .

Відповідно до цих стандартів необхідно змінити методи оцінки управлінської праці державних службовців. Оцінка повинна включати в себе інтегральну характеристику як соціально-професійних, так і індивідуальних якостей службовців відповідно до комплексом розв'язуваних професійних завдань. Не менш важливим завданням є розширення каналів рекрутування державних службовців, оскільки в останні роки спостерігаються активні процеси внутрішньокорпоративної мобільності і обмеження зовнішніх джерел поповнення корпусу державних службовців, що неминуче призведе в перспективі до описаних вище негативних тенденцій [6] .

Ефективна реалізація кадрової політики щодо державної служби на підставі принципів, властивих правовій державі (зокрема, конституційних принципів законності, відкритості, рівнодоступності державної служби), дозволить визначити реальні джерела даного соціального процесу і залучити соціально орієнтованих і професійно підготовлених громадян, здатних забезпечити якісне і ефективне функціонування держави та її структур.

  • [1] Мухаев Р. Т. Історія державного управління в Росії. М .: Юніті-Дана, 2012.С. 226.
  • [2] Сімопішвілі Л. Р. Форми правління: історія і сучасність. М .: Флинта; МПСІ, 2011 року. С. 117.
  • [3] Ісаєв І. Л. Історія держави і права Росії. М .: Норма; ІПФР-М, 2013. С. 362.
  • [4] Кочетков В. В. Російська еліта і модернізація політичної системи. М.: ИПФР-М, 2013. С. 27.
  • [5] Анохіна С. Л. Реформи в Росії XVIII-XX ст .: досвід і уроки. М .: Вузівський підручник; ИПФР-М, 2013. С. 305.
  • [6] Тавокін Е. П. Дослідження соціально-економічних і політичних процесів. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 186.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук