Навігація
Головна
 
Головна arrow Менеджмент arrow Державна громадянська служба

Система державної служби Російської Федерації

Історично всі вила державної служби виділилися з військової та цивільної служб. Решта найменування видів державної служби носять досить умовний характер, наприклад, публічна, парламентська, місцева, муніципальна, спеціальна тощо. Проблему правового забезпечення суспільних відносин у сфері встановлення та реалізації правового статусу цивільних службовців слід розглядати виходячи з російської дійсності. Тому місце і роль цивільної служби в різних сферах державного управління зумовлюються приналежністю до особливої соціальної групи, покликаної за родом своєї професійної діяльності до здійснення державно-адміністративних функцій. У зв'язку з цим, для початку слід розглянути загальнодержавну задачу про взаємодію Російської Федерації і суб'єктів Федерації.

Характер взаємодії Російської Федерації і її суб'єктів

Наприкінці XX століття в країні, як відомо, активізувався процес децентралізації державного і господарського управління, стали розширюватися повноваження органів державної влади суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування. Разом з тим необхідність відходу від граничної концентрації влади навколо центру, механізм передачі повноважень зверху вниз усвідомлювалися і усвідомлюються поки дуже важко. Становлення нових управлінських зв'язків по вертикалі і горизонталі протікало кілька хаотично і неорганізовано.

Коли мова заходить про державне управління справами суспільства, то потрібно мати на увазі наступне. В основі державного устрою зазвичай лежать субординаційні (соподчінітельние) або координаційні (погоджувальні) системи управління, а також різні їх комбінації. У політико-правовій сфері координаційні системи виступають найчастіше в двох видах - федерації та конфедерації. Основна відмінність між ними, як відомо, полягає в тому, що федерація зазвичай має єдину державність, тоді як конфедерація такої не має. І федерація, і конфедерація можуть грунтуватися як на міжнаціональних, так і міжтериторіальних взаємодіях. Наявність єдиної державності робить федерацію більш соціально стійкою в порівнянні з конфедерацією.

До цих пір в історії створювалися в основному міжтериторіальні федерації (наприклад, США, Мексика, ФРН). Вони виявилися досить надійними і стабільними у своїй діяльності. Міжнаціональні федерації створювалися, але існували недовго (СРСР, Чехословаччина, Югославія). Росія створила якісно нову державу, поки не зустрічалося в історії, - територіально-національну федерацію. Її утворюють 57 російських країв, областей і міст федерального значення, а також 21 національна республіка, 1 автономна область і 4 автономних округи. Всього у складі Російської Федерації на 1 жовтня 2011 р проживало 136 700 000 осіб, з них 116 800 000 російських і 25700000 інших етносів.

При створенні міжнаціональної федерації в СРСР для виділення союзних республік використовувалося два критерії: чисельність корінної нації повинна бути не менше 1 млн чоловік; територіальне розселення даного народу повинно включати і зовнішню (по відношенню до СРСР) кордон. За якими критеріями ми виділяємо нинішні суб'єкти Федерації?

Судячи з усього, в нашу федерацію такі критерії не закладалися. Вони отсутствую! в Конституції і, очевидно, не закладаються в чергові законопроекти по національним відносинам. Разом з тим з 26 національних утворень тільки 7 республік мають чисельність понад 1 млн осіб, а корінної національності - тільки Татарстан. Крім того, 23 суб'єкта Федерації постійно дотаційні, і вони навряд чи коли-небудь виберуться з цього статусу. Що стосується зовнішнього кордону, то її мають лише 16 республік і автономних округів, а інші - розташовуються всередині Росії.

Що таке суб'єкти Федерації? У нормативних документах такого визначення не дано, тому доводиться давати авторське визначення. Суб'єктами Федерації називаються історично сформовані територіально-національні утворення, що формують нині свої системи державного управління, економічного забезпечення та місцевого самоврядування в межах єдиного політико-адміністративного простору. Останнім часом за ними закріпилася назва "регіони".

Сучасна Росія, по-перше, надзвичайно численна за складом - 83 суб'єкта Федерації. Такої великої кількості складових немає пі в жодній державі світу. По-друге, ці суб'єкти Федерації надзвичайно Різноякісність як за чисельністю населення, так і за рівнем свого соціально-економічного розвитку. По-третє, до складу нашої Федерації входить близько третини так званих "титульних націй", тобто таких, в яких чисельність корінної нації складає незначну меншість. Наприклад, в Республіці Карелія: карелів - 11%, росіян - 72%. Серед національних утворень в Росії 19 мають чисельність корінних народів - менше 50%, а більшу частину населення становлять росіяни. І по-четверте, у багатьох національних утвореннях, особливо там, де корінні народи складають третину і більше половини населення, до останнього часу досить сильні русофобські настрої. Користуючись недосконалістю законодавства РФ, російського населенню чиняться всілякі перешкоди в реалізації своїх прав.

Враховуючи сьогоднішній стан і те, що рано чи пізно питання про національні суб'єктах Федерації необхідно буде вирішувати, можна запропонувати для їх виділення поки лише один критерій - забезпечення населенням суб'єкта Федерації необхідного рівня економічної (господарської) самодостатності, щоб прожитковий мінімум людей соизмерялись зі "стандартом життя "(рівнем життя), існуючим в Російській Федерації. Подібний критерій використовується в США і багатьох інших державах.

Іншими словами, суб'єкти Федерації повинні самі себе утримувати, забезпечувати всім необхідним для життя проживає в них. Пора припинити порочну практику, коли одні суб'єкти Федерації живуть майже повністю за рахунок інших суб'єктів. Такого практично не було і немає в інших країнах. Подібною практикою ми тільки дискредитуємо свою країну. Правда, зараз деякі федеральні керівники пропонують вважати дотаційні регіони негідними правового становища суб'єктів Федерації.

Хоча рівноправність усіх суб'єктів Федерації проголошено Конституцією РФ, їх правовий статус не у всьому однаковий: республіки оголошені державами (в основному, дотаційними), у той час як всі інші суб'єкти такого статусу не мають і можуть розглядатися тільки як державні утворення. При цьому більшість автономних округів входять до складу російських країв та областей, а отже, теж повинні розглядатися як державні утворення нарівні з цими краями і областями. Таке положення деякої частини суб'єктів дає привід говорити про асиметричності російського федералізму. Природно, дану асиметричність слід якимось чином виправляти, долати. Можна відзначити, що за останні 10 років шість автономних округів влилися до складу сусідніх областей або країв.

Як відомо, в 1990-х рр. в країні надзвичайно загострилися міжнаціональні відносини. Відцентрові сили, що склалися в процесі боротьби проти бюрократичного апарату радянських союзних структур, втягнули па свою орбіту й внутрішньоросійські національні утворення. Деякі з них, наприклад Чечня, встали на шлях повної суверенізації, заявляли навіть про намір вийти зі складу Російської Федерації. Сепаратистські тенденції в чималому ступені підігрівалися деякими некоректними діями федеральних органів влади, які під впливом інерції все ще сповідували радянські командно-директивні методи керівництва.

Для того щоб Російська Федерація вижила, нормально функціонувала, необхідна державна владна вертикаль. Безсумнівно, в основному така вертикаль може бути побудована в структурах виконавчої влади. Відповідно до Конституції РФ саме по вертикалі виконавчої влади повинна бути встановлена досить певна субординація (супідрядність) всіх органів зверху до низу, коли місцеві органи будуть підкорятися регіональним, а регіональні - федеральним. Інакше закони, інші нормативні акти, прийняті федеральними органами, як і раніше не будуть належним чином виконуватися регіональними органами, а закони та нормативні акти останніх не матимуть регулятивного значення для місцевих органів. Дієвість державної влади залишатиметься все такий же невисокою, як і зараз.

Федеральні власті спробували за американським зразком зробити цю владну вертикаль федеральної, не сподіваючись на належну підтримку суб'єктів Федерації. Для цього вони створили свої підрозділи в регіонах і районах. Але дана позиція - це палиця з двома кінцями. Багато суб'єктів Федерації за минулі десятиліття звикли обходитися без федеральної влади: вони здійснюють владні повноваження без належної опори па Конституцію РФ і федеральне законодавство.

"Єльцинське десятиліття" (90-і рр. XX ст.) Пройшло під знаком фактичного демонтажу несучої конструкції російської державності. Цьому процесу сприяло довга відсутність Федерального закону "Про основи державної служби Російської Федерації", який був прийнятий лише 31 липня 1995 Власне, тільки після цього більшість суб'єктів Федерації в міру активно почала працювати над створенням законів або положень про регіональну державній службі. До початку XXI ст. держава опинилася в стані глибокої кризи всієї системи влади, в одному кроці від межі, за якою починається розвал країни.

Прийняття Указу від 13 травня 2000 № 849 "Про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі" намітило заходів щодо приведення конституцій, статутів, законів суб'єктів РФ у відповідність з Конституцією РФ, федеральними законами, а також були внесені зміни до законодавства, що регулює взаємини федерального центру, регіонів, місцевого самоврядування. Все це дозволило зняти безпосередню загрозу некерованості і хаосу в Росії.

Всього було утворено сім федеральних округів: Центральний (з центром у м Москва), Північно-Західний (м.Санкт-Петербург), Приволзький (м Нижній Новгород), Уральський (г. Екатеринбург), Сибірський (Новосибірськ) і Далекосхідний (м Хабаровськ). Указом Президента від 19 січня 2010 року № 82 був додано восьмий округ - Північно-Кавказький (з центром у м П'ятигорськ).

Таким чином, можна зробити висновок, що керівництво країни нарешті осмислило ідею про вертикалі влади, яка вже давно визрівала в російському суспільстві. Замість інституту загальних виборів в суб'єктах Федерації глав виконавчої влади був запропонований інститут їхніх регіональних парламентських виборів за рекомендацією Президента РФ. Необхідний Федеральний закон "Про внесення змін до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "і в Федеральний закон" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "" був підписаний Президентом РФ 11 грудня 2004 за № 159-ФЗ.

Однак життя показало, що зробленого не достатньо. Адже інші губернатори і республіканські президенти раніше дозволяють собі не рахуватися з федеральними та регіональними законами, ігнорують потреби регіонів, населення, працюють підчас абияк. Президентський контроль дещо поліпшив ситуацію, але не набагато. Зберігати і далі таке положення, просто небезпечно. Росії потрібна максимальна консолідація влади, російських еліт, всього суспільства. Тільки в цьому випадку ми зможемо досягти тих цілей, які стоять перед нашою країною.

Так, але ініціативи Президента РФ Федеральне Збори прийняли оновлений нормативний акт Федеральний закон від 5 квітня 2009 року № 41-ФЗ "Про внесення змін до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "і Федеральний закон "Про політичні партії" ".

Згідно з ним, пропозиції про кандидатури на посаду вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади) вправі вносити Президенту РФ політична партія, список кандидатів якої отримав найбільшу кількість голосів виборців на підставі офіційно опублікованих результатів і був допущений до розподілу депутатських мандатів. Дана політична партія, в особі її колегіального постійно діючого керівного органу, вносить пропозиції не менше ніж про три кандидатури, які повинні відповідати вимогам Федерального закону від 6 жовтня 1999 № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ", не пізніше ніж за 90 днів до закінчення терміну повноважень вищої посадової особи суб'єкта Федерації.

Якщо за результатами розгляду жодна з кандидатур не була підтримана Президентом РФ, то політична партія має право ще двічі давати подібні пропозиції. У тих випадках, коли політична партія не скористалася своїм правом внести Президенту свої пропозиції про кандидатуру або скористалася ним частково і не внесла пропозиції про кандидатури повторно, або внесла пропозиції про кандидатури з порушенням вимог, Президент має право внести свою кандидатуру па посаду вищої посадової особи суб'єкта РФ .

Незважаючи на те, що в даний час центральна влада досить сильна, а регіони не ризикують демонструвати колишню фронду, в суб'єктах Федерації раз у раз відбуваються спроби спорудити місцеві бар'єри на шляху товарів з сусідніх областей або, того гірше, перевести поділ на "своїх" і "чужих" в етнічній, конфесійної, виробничої та інших сферах. Все це, безумовно, вимагає не замовчування, а навпаки - виразної реакції з боку федеральної влади.

До розвалу Росії зараз все-таки далеко, хоча в деяких суб'єктах Федерації практика будівництва бар'єрів і "прикривання кордонів" як і раніше має місце. Федеральні органи в регіонах цілком в стані не підпадати в залежність від влади цих територій і контролювати ситуацію. Проте у ряді випадків, особливо в національних республіках, центр демонструє або відсутність виразної політики, або воліє "підгодувати і приручити" один з кланів місцевої еліти. Нерідко регіональні влади навмисно розпалюють сепаратистські настрої в своїх політичних цілях.

Наскільки запропоновані керівництвом країни заходи узгоджуються з ідеями федералізму? Очевидно, вся суть даної форми управління полягає в наступних принципах: 1) чітке розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром, регіонами і місцевим самоврядуванням; 2) невтручання влади одного рівня в питання, які знаходяться у винятковому віданні влади іншого рівня; 3) рівноправність суб'єктів Федерації; 4) економічна самодостатність суб'єктів Федерації, яка проявляється у здатності регіонів до виконання закріплених за ними функцій при опорі в основному на власний господарський і кадровий потенціал.

Теоретично виборність глав регіонів населенням до базових принципів не відноситься. Так, наприклад, в США пли Бразилії губернатори штатів обираються населенням, але, скажімо, в Індії вони призначаються президентом країни. В Австралії губернатори є представниками королеви Великобританії. У Німеччині та Австрії інституту губернаторів земель немає взагалі. Словом, єдиного стандарту тут не існує. Кожна держава вирішує це питання, виходячи зі своїми традиціями і особливостями.

До речі, в Росії, якщо спуститися на районний рівень, минулого лише деякі голови районів обиралися населенням, а здебільшого вони призначалися главами суб'єктів Федерації, і це не викликало поки ніякої критики. Тому і виборів голів виконавчої влади законодавчими зборами територій за поданням глави держави цілком лягають на конституційні принципи. Природно, тут можна буде говорити про посилення регіональної ланки законодавчої влади, але це, ймовірно, піде па користь встановленню федеральній вертикалі влади.

Говорячи про порядок обрання глав регіонів, не слід відволікатися від господарсько-економічної проблематики. Олігархічний режим, створений Б. II. Єльциним і його оточенням, не змінився від подальшого вельми млявого "рівновіддаленості" зразка кінця 1990-х рр. Диктат корпорацій і повсюдний розгул рейдерства (недружніх захоплень підприємств) майже задавили ініціативи щодо реформи податкової системи, яка не дозволила належним чином зростити дрібних і середніх власників. Цей же диктат в тій чи іншій формі досі зберігається, хоча і в незрівнянно менших обсягах. Подібно до того, як радянська номенклатура була зацікавлена в брежнєвської "нормалізації", так єльцинська олігархія зацікавлена в сумній "стабілізації", що дозволяє зберігати статус-кво, і до останнього часу вона його зберігала.

У єльцинську епоху догляд олігарха в губернатори і взагалі в політику часто свідчив про проблеми в бізнесі і втрати важелів впливу. Сьогодні пост губернатора - це для великого бізнесмена найкраща страховка від різного роду ризиків (навіть з урахуванням зміни порядку обрання голів регіонів), контроль над регіональними ресурсами, широкі можливості для маневрування. З трьох моделей взаємодії з губернаторами: олігархічного монополізму, олігархічного плюралізму та олігархічного регіоналізму - останнім часом стрімко зміцнюється первая.

Сьогодні олігархічний монополізм в регіоні - надзвичайно небезпечний інститут. Його реалізація означає, що повний контроль над регіоном, насамперед сировинним або металургійним, набагато більш привабливий для федеральної або місцевої інтегрованої бізнес-групи (ІБГ) і прийнятний для місцевих еліт, ніж узгодження інтересів кількох ІБГ і тим більше компроміс з немонополізованою бізнесом. І, як наслідок, прагнення до глобального контролю - уповільнені місцеві "олігархічні війни". Вже почалася найгостріша боротьба за приватизацію федеральних державних унітарних підприємств та установ (ФГУПів і ФДМ). Найбільшими (і, може бути, найнебезпечнішими) гравцями в ній теж будуть місцеві олігархи.

Останнім часом практика висування і призначення губернаторів викликала багато запитань і породжувала численні дискусії. У результаті на вищих посадах у регіонах виявлялися люди з самим різним соціальним і моральним багажем, а результатом їх діяльності для населення часто було повне розчарування. Один час народ благоволив героям-генералам, велика частина з яких не змогла впоратися зі своїми обов'язками за рідкісним винятком. Не стали "ангелами-рятівниками" для регіонів і бізнесмени.

У зв'язку з цим в 2005 р вибори голів регіонів були скасовані і замінені призначеннями. Зі скасуванням виборів Кремль почав десятками відправляти в суб'єкти Федерації "варягів" -бізнесменов, топ-менеджерів держкомпаній, федеральних чиновників, щоб влити в регіональні еліти "свіжу кров". Але успішних губернаторів серед них виявилися лише одиниці, а більшість були визнані неефективними керівниками.

Губернаторська чехарда породила специфічний контингент держслужбовців - "політичних кондотьєрів", тобто чиновників, що кочують з регіону в регіон в гонитві за наживою. Як показали журналістські дослідження, навіть у самому зубожілому регіоні на розподілі федеральних дотацій ці люди змогли "відпилювати" для себе десятки мільйонів доларів на рік.

У результаті на початку 2005 р був знову прийнятий закон про вибори губернаторів, який віддає перевагу партійним кандидатам. У ньому є і певні "фільтри": перед висуненням кандидатові потрібно заручитися підтримкою 5-10% депутатів муніципальних органів влади регіонів; також передбачені консультації президента з кандидатами; крім того, мешканці можуть відкликати не впорався губернатора; нарешті, президент може відсторонити губернатора від влади щодо недовіри.

Політологи припускають, що в цих умовах без зусиль зможе просувати свої ідеї тільки "Єдина Росія", оскільки за нею адміністративний ресурс (за рідкісним винятком і "Єдиної Росії" сьогодні складався неї глави регіонів), а також більшість місць у муніципальних радах. На ділі це означає, що набір кандидатів на губернаторські пости буде як і раніше залежати від урядових розкладів і уподобань самого президента.

Особливу групу органів виконавчої влади на регіональному рівні складають територіальні органи федеральних міністерств і відомств. В основному вони фінансуються за рахунок федерального бюджету, але деяка частина - за рахунок бюджетів суб'єктів Федерації. Оскільки контролю за витрачанням цих коштів в обох випадках практично не було, то штатна чисельність персоналу в даних органах зазвичай роздута. Крім того, їх статус і підпорядкованість до останнього часу в належній мірі не був визначений. У результаті діяльність регіональних органів федеральних міністерств і відомств носила абстрактний і малокорисних для суб'єктів Федерації характер.

У травні 2009 р були прийняті зміни у Федеральний закон від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Вони містять, як мінімум, дві принципові норми, здатні кардинально змінити існуючу розстановку сил у місцевому самоврядуванні. По-перше, відповідальність глав муніципалітетів перед місцевими представницькими зборами повинно різко зрости - вводиться процедура регулярних звітів мерів перед депутатами. А по-друге, недостатньо відповідальні або проявили себе не з кращого боку градоначальники можуть бути видалені у відставку. Сьогодні місцеве самоврядування в Росії входить у пору зрілості. І тому настав час позбавлятися від численних хвороб росту, поки вони не стали хронічними. У зв'язку з цим, зміцнення депутатського контролю над градоначальниками може стати дуже ефективним заходом у системі місцевого самоврядування.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук