Навігація
Головна
 
Головна arrow Менеджмент arrow Державна громадянська служба

Місцеве самоврядування, державна і муніципальна служби

Місцеве самоврядування в Росії має глибокі історичні корені. Після воцаріння на престолі на початку XVIII ст. династії Романових і у зв'язку з утворенням класу дворян їм було надано право управляти своїми місцевими справами самостійно, через виборних людей. Для всіх було ясно, що правити однаково місцевими справами для всіх губерній зі столиці можна. Столичні чиновники були не в змозі знати всі місцеві умови. Ці місцеві умови могли добре знати тільки місцеві жителі, з яких можна і потрібно рекрутувати "хороших господарів". Саме їм слід доручати громадські справи. Ось таким чином в середині XIX ст. і зародилася ідея про земському і міському самоврядуванні.

У період царювання Олександра II було розроблено Положення про губернських і повітових земських установах від 1 січня 1864, за яким земство поступово вводиться у всіх губерніях Росії. Аналогічним чином в це же час здійснювалася реформа та міського самоврядування, початок якому поклало Міському Положення, затверджене 16 червня 1870 Воно надало містам досить широкі повноваження у вирішенні місцевих справ і веденні міського господарства. Активне і пасивне виборче право було надано кожному міському обивателю.

Специфікою реформ Олександра II було те, що діяльність земських і міських органів самоврядування не визнавалася державної, самі органи вважалися громадськими, а їх виборні керівники не входили в систему державного управління. Такий підхід відповідав суспільно-господарської теорії місцевого самоврядування, під впливом якої і були розроблені ці два документи.

Після прийняття в 1993 Конституції РФ, незважаючи на відсутність федерального закону, інтенсивно формувалося законодавство суб'єктів Федерації, що регламентує питання організації місцевого самоврядування. Положення про принципи здійснення населенням місцевого самоврядування на грудень 1994 знайшли відображення в Конституціях і Статутах 28 суб'єктів Федерації.

З метою популяризації самої ідеї про місцеве самоврядування в Росії, а також полегшення тяжкого становища місцевої влади було створено низку громадських об'єднань: Союз малих міст, Союз російських міст і Російський союз самоврядування. По лінії Союзу російських міст були встановлені контакти з рядом організацій США, розвивалися відносини з Світовим банком, Міжнародним союзом місцевої влади, з Радою Європи. З ініціативи та за безпосередньої участі Союзу російських міст в 1994 р була почата розробка проекту федерального закону про принципи організації місцевого самоврядування, який був прийнятий в серпні 1995 р і називався "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".

Слід сказати, що влади суб'єктів Федерації і районів з несхваленням поставилися до цього закону. Щоб стимулювати формування місцевих органів влади в тих регіонах, де регіональна еліта поставила своєю метою не допустити створення органів місцевого самоврядування, в 1996 був прийнятий дуже важливий Федеральний закон "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" . В результаті прийняття цього закону вибори пройшли практично у всіх регіонах Россіі1.

Для держави органи місцевого самоврядування важливі, насамперед, як владні структури, що знаходяться в безпосередньому контакті з населенням. Вони повинні замикати управлінську ланцюжок, зобов'язані стати основним джерелом інформації як для населення, так і для органів державної влади. У трирівневої системі влади, яка визначається Конституцією РФ, як сукупності федеральних і регіональних органів державної влади, а також місцевого самоврядування, остання найближче знаходиться до населення, краще відчуває настрій, інтереси і сподівання людей. Саме на місцевому рівні відбувається найбільш тісна взаємодія владних інститутів та населенія2.

Природно, відроджуючи деякі російські традиції самоврядування, необхідно враховувати і світовий досвід. Насамперед принципи, сформульовані в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Росія підписала їх у лютому 1996 року в Страсбурзі, а навесні 1998 р вони були ратифіковані Федеральними Зборами. Різноманітність форм і структур органів місцевого самоврядування в сучасному світі створює широкі можливості для використання позитивних сторін тієї чи іншої моделі муніципального управління.

Відповідно до Конституції (ст. 12) в Росії "визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади". Що це означає?

З соціологічної точки зору самоврядування виступає як колективне управління. Воно передбачає поєднання загальногуманітарного демократизму з територіальною спеціалізацією, що визначає його сутність. Одне з ключових понять, які розкривають сутність місцевого самоврядування, - самостійність. Органи місцевого самоврядування відповідно до Конституції наділяються компетенцією, що належить тільки їм, свободою у здійсненні цієї компетенції і несуть за це відповідальність. Самостійність місцевого управління підкреслюється тим, що резервує можливість наділяти органи місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями і контролювати їх реалізацію. Значить, держава бачить у цих органах певний рівень влади.

Особливості місцевого самоврядування:

місцеве самоврядування є складовою частиною управління суспільством;

система місцевого самоврядування не входить в структуру державного механізму, воно самостійно;

на відміну від державної влади місцеве самоврядування - це влада підзаконна, яка діє в межах і на підставі законів, прийнятих органами державної влади;

місцеве самоврядування можливе лише тоді, коли строго визначена частина громадських справ, якими воно займається (предмети його відання);

для реалізації повноважень з цих предметів ведення місцеве самоврядування повинно мати власні ресурси у вигляді самостійного бюджету та муніципальній власності;

формування предметів відання органів місцевого самоврядування відбувається двояко: з боку населення, яке доручає місцевому самоврядуванню виконання певних функцій; з боку держави, яке передає місцевому самоврядуванню також виконання деяких своїх повноважень.

Держава не тільки дозволяє органам місцевого самоврядування нормативне і разом з тим самостійне виконання соціальних справ, але і покладає на них ряд власних повноважень, як правило, сполучених з постійними контактами з населенням. Таким чином, місцеве самоврядування є соціальною владою, похідною від державної та діючої строго в рамках, позначених державою в законах.

Місцеве самоврядування дозволяє оптимізувати використання загальнонаціональних ресурсів. Місцеві співтовариства здатні вирішувати свої проблеми в найбільш ефективних формах, з урахуванням конкретних умов кожної окремої території. Тому реально діюче місцеве самоврядування дозволяє державної влади сконцентруватися на вирішенні проблем федерального і регіонального рівня, сприяє підвищенню ефективності державного управління.

За ініціативою загальноросійських спілок і асоціацій місцевого самоврядування заснований Конгрес муніципальних утворень Російської Федерації. Це єдина загальнонаціональна організація, що представляє інтереси всіх муніципальних утворень при взаємодії з федеральними органами державної влади, а також із зарубіжними організаціями, що займаються питаннями місцевого самоврядування. Крім того, створений і діє Рада по місцевому самоврядуванню в Російській Федерації при Президентові РФ, що забезпечує розгляд найважливіших питань розвитку місцевого самоврядування та підготовку відповідних пропозицій Президенту РФ і Федеральним Зборам.

Органи місцевого самоврядування відповідно до чинного законодавства мають право законодавчої ініціативу)! в законодавчих органах державної влади. При необхідності вирішити якесь питання, віднесене до компетенції регіональних органів державної влади, органи місцевого самоврядування виступають як суб'єкта законодавчої ініціативи і вносять необхідний законопроект. При цьому федеральним законодавством встановлено, що звернення органів місцевого самоврядування, в тому числі і з приводу законопроектів, підлягає обов'язковому розгляду органами державної влади.

У Федеральному законі від 6 жовтня 2003 № 131-4) 3 "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" вже в першому розділі дається класифікація територіальних поселень, які створюють первинну структуру місцевого самоврядування - муніципальне утворення:

сільське поселення - один або декілька об'єднаних спільною територією сільських населених пунктів (сіл, станиць, сіл, хуторів, кишлаків, аулів та ін.);

міське поселення - місто або селище з прилеглою територією, на якій можуть знаходитися сільські населені пункти, які не є сільськими поселеннями;

муніципальний район - кілька поселень або поселень і міжселищних територій, об'єднаних загальною територією, які можуть здійснювати окремі державні повноваження, що передаються органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами;

міський округ - закрите адміністративно-територіальне утворення, а також наукові містечка, які не входять до складу муніципального району, але також можуть здійснювати окремі державні повноваження, що передаються федеральними та регіональними законами;

внутріміська територія міста федерального значення - частина території міст Москви і Санкт-Петербурга;

муніципальне утворення - сільське або міське поселення, муніципальний район, міський округ або внутріміська територія міста федерального значення;

межселенной територія - територія, що знаходиться поза межами поселень (рис. 2).

Організаційно-адміністративна структура місцевого самоврядування

Рис. 2. Організаційно-адміністративна структура місцевого самоврядування

У даному законі сказано, що слова "місцевий" і "муніципальний", а також утворені на їх основі слова і словосполучення застосовуються в одному значенні.

Громадяни Російської Федерації здійснюють місцеве самоврядування допомогою участі в різних формах прямого волевиявлення, а також через виборні та інші органи місцевого самоврядування.

Федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів РФ забезпечують державні гарантії прав населення на здійснення місцевого самоврядування.

Безпосереднє здійснення населенням місцевого самоврядування розглядається в гл. 5 закону. За цим законом населення бере участь у реалізації місцевої влади в наступних формах:

  • - Місцевий референдум;
  • - Муніципальні вибори;
  • - Схід громадян;
  • - Правотворча ініціатива громадян, що реалізується за допомогою створення ініціативних груп;
  • - Територіальне громадське самоврядування;
  • - Публічні слухання;
  • - Збори громадян;
  • - Конференція громадян (збори делегатів);
  • - Опитування громадян;
  • - Звернення громадян до органів місцевого самоврядування (ст. 22-32).

Для управління територіальними поселеннями населення обирає органи місцевого самоврядування. Структуру органів місцевого самоврядування становлять:

  • - Представницький орган муніципального освіти; р 1ава муніципального освіти;
  • - Місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти);
  • - Контрольний орган муніципального освіти (контрольно-рахункова палата, ревізійна комісія та ін.) (Ст. 34).

Органи місцевого самоврядування наділяються правами юридичної особи та підлягають державній реєстрації.

Представницький орган муніципального освіти складається з депутатів, що обираються на муніципальних виборах. У разі якщо чисельність жителів поселення, що володіють виборчим правом, становить менше 100 чоловік, повноваження представницького органу здійснюються сходом громадян.

Чисельність депутатів представницького органу поселення, у тому числі міського округу, визначається статутом муніципального освіти і не може бути менше:

  • 7 осіб - при чисельності населення менше 1000 чоловік;
  • 10 осіб - при чисельності населення від 1000 до 10000 чоловік;
  • 15 осіб - при чисельності населення від 10 000 до 30 000 чоловік;
  • 20 осіб - при чисельності населення від 30 000 до 100 000 чоловік;
  • 25 осіб - при чисельності населення від 100 000 до 500 000 чоловік;
  • 35 осіб - при чисельності населення понад 500 000 чоловік;
  • 15 осіб - для муніципального району;
  • 10 осіб - для внутрішньоміської території міста федерального значення (ст. 35).

Глава муніципального освіти є вищою посадовою особою і обирається на муніципальних виборах або представницьким органом муніципального освіти зі свого складу. Але він не може бути одночасно головою представницького органу муніципального освіти і головою місцевої адміністрації. Виключення робляться тільки для органів місцевого самоврядування з чисельністю населення менше 1000 чоловік. Глава муніципального освіти підконтрольний і підзвітний населенню і представницькому органу муніципального освіти.

Главою місцевої адміністрації є глава муніципального освіти або особа, яка призначається на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом, що укладається за результатами конкурсу на заміщення зазначеної посади. Умови контракту для голови місцевої адміністрації поселення затверджуються представницьким органом поселення, а для голови місцевої адміністрації муніципального району (міського округу) - представницьким органом муніципального району (міського округу) у частині, що стосується здійснення повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, і законом суб'єкта Федерації - у частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами.

Контрольний орган муніципального освіти формується на муніципальних виборах або представницьким органом муніципального освіти. Результати перевірок, здійснюваних контрольним органом муніципального освіти, підлягають опублікуванню (оприлюдненню).

Економічна основа місцевого самоврядування викладається в гл. 8 зазначеного закону. Її складають знаходяться в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові вдачі муніципальних утворень. Муніципальна власність визнається і захищається державою нарівні з іншими формами власності.

Органи місцевого самоврядування самостійно володіють, користуються і розпоряджаються муніципальним майном відповідно до Конституції РФ, федеральними законами та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування. Вони вправі передавати муніципальне майно у тимчасове або постійне користування фізичним та юридичним особам, органам державної влади РФ, суб'єктів РФ і місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, відчужувати, здійснювати інші операції відповідно до федеральних законів.

Правда, особливо запопадливим місцевим діячам документ не дає "розгулятися": у питаннях використання природних ресурсів (крім повсюднопоширених піску, глини або щебеня) ліквідується "система подвійного ключа", коли ними розпоряджалися, з одного боку, федеральні і регіональні влади, а з другий - місцева влада. Право розпоряджатися національним надбанням, укладеними в надрах російської землі, тепер має тільки федеральний центр.

Кожне муніципальне утворення має власний (місцевий) бюджет. Бюджет муніципального району та зведення бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, являють собою консолідований бюджет муніципального району.

У главі 9 закону говориться, що для координації та міжмуніципального співробітництва в кожному суб'єкті Російської Федерації слід створити Раду муніципальних утворень, який не має права втручатися в діяльність муніципальних утворень і обмежувати її. Поради муніципальних утворень суб'єктів РФ можуть утворити єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утворень. Воно буде вважатися створеним за умови, що до його складу увійдуть поради муніципальних утворень не менше двох третин суб'єктів РФ.

Єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утворень не вправі втручатися в діяльність муніципальних утворень, рад муніципальних утворень суб'єктів РФ, інших об'єднань муніципальних утворень, обмежувати їх діяльність.

Єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утворень в порядку, визначеному Президентом РФ, вносить пропозиції щодо складу кандидатів у представники Російської Федерації в Палаті місцевих влад Конгресу місцевих і регіональних влад Європи і за складом кандидатів у члени делегації Російської Федерації для участі в Конгресі місцевих і регіональних влад Європи.

Представницькі органи муніципальних утворень для спільного вирішення питань місцевого значення можуть приймати рішення про заснування міжмуніципальних господарських товариств у формі закритих акціонерних товариств і товариств з обмеженою відповідальністю, а також про створення некомерційних організацій у формі автономних некомерційних організацій і фондів.

Система місцевого самоврядування в Росії будується в якійсь мірі за зразком державного управління. Тут так само є штатні посади, які називаються "муніципальними посадами" (лат. - Самоврядна громада). У Федеральному законі від 02.03.2007 № 25-ФЗ. "Про муніципальної службі в Російській Федерації" в п. 1 ст. 2 сказано: "Муніципальна служба - професійна діяльність громадян, яка здійснюється на постійній основі на посадах муніципальної служби, що заміщаються шляхом укладення трудового договору (контракту)".

Законодавче регулювання питань муніципальної служби здійснюється суб'єктами Федерації. На муніципальних службовців поширюється дія законодавства РФ про працю з особливостями, передбаченими цим федеральним законом.

Муніципальні посади муніципальної служби встановлюються нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до реєстру муніципальних посад муніципальної служби, затверджується законом суб'єкта Федерації (табл. 2). Законами суб'єктів Федерації встановлюються також співвідношення муніципальних посад муніципальної служби та державних посад державної служби РФ з урахуванням кваліфікаційних вимог, що пред'являються до відповідних посад муніципальної та державної служби.

Проблема місцевого самоврядування пов'язана зі зміцненням державної цілісності Російської Федерації. Не слід забувати, що економічний потенціал країни створюється в суб'єктах Федерації, в їхніх містах і селах. Тому для центру вкрай важливо вчасно помітити позитивні зміни, підтримати і прискорити їх розвиток, а цього не можна зробити без відповідних федеральних законів (підтриманих регіональними законами), без встановлення чіткої вертикалі управління, що дозволяє остаточно зміцнити нашу російську державність.

Таблиця 2. Склад кадрів муніципальної служби по підлозі і групам муніципальних посад на 1 жовтня 2011

Склад кадрів муніципальної служби по підлозі і групам муніципальних посад на 1 жовтня 2011

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук