Надання державних послуг як головна властивість цивільної служби

Державна цивільна служба спеціалізується на наданні сервісних послуг. Зараз вона надає послуги по перевазі політичним керівникам. Певною мірою надає послуги і населенню, по недостатньо. Щоб їх кількість збільшилася, необхідно провести серйозні зміни в правовому становищі і характері діяльності цивільної служби. Що для цього потрібно?

У сучасних умовах механізм державного управління суспільством відчуває значні складності. Пережита трансформація перетворює індустріальне суспільство, засноване па стандартизації і масовому виробництві предметів масового споживання, в суспільство, де головними будуть не промислова діяльність, а послуги і високі технології. У силу цього тепер потрібен новий тип організації, орієнтований па якість та інформаційні імперативи (лат. Imperatives - наказовий, настійні вимоги).

Новим фактором з кінця 1980-х рр. в зарубіжних країнах стало повноправну участь цивільних службовців та установ, в яких вони працюють, в "наданні державних послуг споживачам". Головна ідея цієї реформи у галузі адміністративного пристрою полягає в організаційному поділі так званих "стратегічних" і "оперативних" виконавських функцій, здійснюваних адміністративним персоналом. Її прихильники вважають, що підвищити ефективність і дієвість державної цивільної служби в сучасних умовах можна головним чином за рахунок се "комерціалізації", тобто створення такої економічної, правової та моральної обстановки на службі, яка б змушувала цивільних службовців боротися за зниження вартості і поліпшення обслуговування населення точно так само, як це роблять бізнесмени.

Така тенденція "червоною ниткою" проходить в реформах багатьох країн Заходу, де проводиться диференціація між функціями формування політики, покладеними на міністерства, і управлінськими завданнями, віднесеними до так званих самостійним державним "агентствам", які часом знаходяться в інших містах. Крім критики, викликаної умовами, в яких проводилась ця "перебудова" і її негативними наслідками, слід зазначити, що постулат, згідно з яким поділ між стратегічними і оперативними функціями є гарантією правильного управління, викликає все більший опір. У багатьох сама ідея того, що можна провести чітку роздільну лінію між розробкою нормативів і його виконанням або між політиками та адміністративним персоналом, представляється не тільки не реалістичною, але дорогої і, в кінцевому рахунку, суперечить настійну вимогу ефективності та рентабельності.

Вона позбавляє політиків необхідних важелів впливу на цивільних службовців, приводить їх до стану своєрідного "управління на відстані", перешкоджає реальному контролю за агентствами, які отримали самостійність. Та й сама модель автономних агентств частково ставиться під сумнів у деяких країнах, які втілили її в життя, зокрема в Німеччині, Англії, Франції, Нідерландах. У кінцевому рахунку, в цих країнах зробили висновок, що управління державними справами може бути більш ефективним, коли йому підпорядковуються цілком такі структури, як міністерства, де політичні та виконавські напрямки пов'язані між собою, а не розділяються між головними і виконавчими структурами. Це змушує замислитися, наскільки обгрунтована концепція ринкового адміністративного устрою в нинішній реформі державного апарату в країнах Заходу.

Справа в тому, що політична та адміністративна влада в державі можуть існувати тільки в єдності. Тому державні органи не можуть бути поділені на ті, які виконують тільки "стратегічні" функції, і ті, які виконують єдино "оперативні" функції. Державний орган по виконуваних функцій може і повинен складатися тільки з органічної єдності цих двох груп функцій, тому що державний орган - це аналог самої держави. У зв'язку з цим йому також повинні бути притаманні всі основні державні функції. Політична та адміністративна влада в державі диференціюється лише функціонально, але ніяк не організаційно. Тому дихотомічні функції державної влади зосереджуються в його органах. Саме державні органи через дані функції з'єднують держава з підвладної масою населення.

У зв'язку з цим, державні органи не можуть складатися тільки з якоїсь однієї частини - політичної чи адміністративної. Обидві вони можуть існувати тільки в єдності, взаємно проникаючи і доповнюючи один одного. Те, що може робити одна половина, не підвладна або викликає труднощі у іншої половини. Політики обмежені тимчасовими межами перебування при владі, тоді як адміністратори (цивільні службовці) мають лише вікові обмеження (вихід на пенсію). Але зате політики змушені і зобов'язані брати первинні, базові політичні рішення, в той час як цивільним службовцям уготована лише вторинна роль, їм надається можливість діяти тільки в рамках даних політичних рішень.

Не можна пройти повз такої особливості цивільної служби, як її вторинна роль у здійсненні державних політичних функцій. Політики справді визначають стратегічні функції держави, а на частку цивільних службовців припадають саме оперативні адміністративні функції. Однак усе це слід робити без абсолютизації ринку, без прагнення впровадити в усі державні взаємодії ринкові відносини.

Отже, політика розставляє ті орієнтири, на які повинна виходити цивільна служба. Адміністративні норми (верб цьому їх специфіка) не мають власної соціально-професійної сутності. Дана сутність обумовлюється специфікою тієї виробничої діяльності, управління якою здійснюють працівники. Адміністративні норми є, по суті, однаковими в будь-якій соціальній структурі - державної, підприємницької, комерційної, фінансової і т.д. Тому у сфері державної політики адміністративне право повинно відображати саме особливості цієї політики. Громадянська служба як необхідна складова частина держави (політики держави), її адміністративна влада не може бути деполітизованою.

Разом з тим цивільна служба, безсумнівно, повинна більш активно брати участь у владних функціях. Для цього необхідний перманентний процес децентралізації державного управління як загального правила щодо перерозподілу функцій, компетенцій і засобів на цивільній службі, надання децентралізованим службам більшої свободи в питаннях управління. Подібні реформи державного апарату підсилюють процес фрагментації держави, і в першу чергу шляхом систематичного делегування обов'язків політичної влади цивільним службовцям. Але паралельно з цим процес реформування передбачає збереження послідовності державної політики за допомогою зміцнення стратегічних функцій центральних органів влади.

У США, наприклад, конгрес делегує частину своїх повноважень в області нормотворчості адміністративним структурам. Зазвичай американські законодавці приймають, а президент підписує закони в найзагальнішому вигляді. І тільки адміністративна влада наводить такий закон в робочий стан: усуває неточності і протиріччя, вибудовує його логіку, точно формулює процедуру застосування. Об'єктивне становище в державній системі, досвід, доступ до документації та інформації роблять адміністративну владу важливим фактором вироблення державної політики.

Державна цивільна служба за самою своєю соціальної ролі дійсно виявляється обслуговуючої структурою у складі державного управління. Формально вона зосереджена на виконанні двоєдиної мети: з одного боку, забезпечує політичним керівникам апаратні послуги щодо інформаційних, організаційних, технологічних та інших державних функцій; з іншого - надає різноманітні послуги населенню (довідки, виписки, реєстрації та ін.). Тому цивільна служба повинна "тримати руку на пульсі", послідовно і вдумливо вивчати соціальні проблеми, настрої і потреби людей і доводити їх до відома своєї політичної влади.

Разом з тим у Федеральному законі "Про державну цивільну службу Російської Федерації" ця норма прописана дещо однобоко і тенденційно, націлена лише на одну сторону цього двоєдиного проблеми, а саме, на забезпечення "державних послуг, що надаються громадянам та організаціям згідно з адміністративним регламентом державного органу "(ч. 2 ст. 47).

Про роль політичних керівників, які на ділі дійсно панують у владних структурах, тут чомусь нічого не сказано. Тому реальне надання державних послуг громадянам та організаціям відбувається лише з організаційними "натяжками" та корупційними "демаршами". Населення і навіть організації, по суті, безсилі перед законодавчо не заявленими можновладцями політиками. І поки, на жаль, не створено необхідних законів, які зменшували б свавілля політичних керівників, які очолюють державні органи.

На ділі цивільні службовці, насамперед і головним чином, зайняті наданням послуг керівникам державних органів, тобто політичним керівникам, які в законі позначені як "представники наймача". І в тій же мірі, в якій населення та організації виявляються безсилими і незахищеними від всевладдя цивільних службовців, тепер вже самі цивільні службовці виявляються безсилими і незахищеними від всевладдя та свавілля політичних керівників, представників наймача.

У єльцинські роки стало своєрідною аксіомою, що зі зміною політичного керівника (губернатора, глави краю-області, республіканського президента та ін.) Змінюється на 40-70% (а іноді й більше) адміністративний апарат, який розглядається як "команда" колишньої влади. Причому цивільних службовців викидають на вулицю без будь-якої турботи про їх працевлаштування.

Потрібно сказати, що апарат - це не "команда" і його не слід розганяти зі зміною політичного керівництва. "Команда", що складається в залежності від умов з 10- 30 осіб (помічники, радники), може регулярно мінятися, а апарат повинен бути постійним елементом державного органу.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >