Навігація
Головна
 
Головна arrow Менеджмент arrow Державна громадянська служба

Управління цивільної службою

Державна (цивільна) служба країни реформується більше 15 років. Характерною особливістю цього процесу було те, що за весь цей час, всупереч загальноприйнятій практиці, для даної галузі діяльності не передбачалося реально ніякого органу управління. Всі спроби запропонувати щось з цього питання були проігноровані. Створювалася державна, а тепер громадянська служба, яка цілком довірялася політичним керівникам державних органів. Досвід показав, що з такого конструювання нічого путнього не виходить. Однак, проблема управління цивільною службою і понині перебуває лише на початковій стадії вирішення. Тоталітарне мислення раніше тримає в полоні наших політичних керівників і особливо депутатів Державної Думи, а також представників регіонів Ради Федерації. У 2003 р Федеральне Збори прийняли рамковий Федеральний закон "Про систему державної служби Російської Федерації", але "система" без органу управління не може називатися системою.

Механізми взаємодії федеральної та регіональної цивільних служб

Починаючи з 1993 р в Росії проводиться адміністративна реформа. У зв'язку з цим, Федеральне збори прийняли ряд законів, добудовувався і нормалізують владну вертикаль.

Допомога законодавцям в роботі над проблемами державної служби надавав Президент РФ, який прийняв ряд указів, що нормалізують діяльність, насамперед, федеральних органів влади. Зокрема, був прийнятий Указ "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади" від 9 березня 2004 г. Але під "системою" тут також розуміється поділ державної служби на три види, а про органи управління цивільною службою і всієї державної службою нічого не сказано . Передбачається, що на основі цього указу має бути покінчено з роздробленістю і незібраністю федерального рівня управління.

Метою адміністративної реформи є нова структура вибудовування функцій і механізмів федерального державного управління. У минулому владні відносини на федеральному рівні дозволяли створювати "тіньовий уряд", в якості якого виступав чиновницький апарат. Зазвичай міністерство підготовляло проект рішення. Потім цей проект "закидали" віце-прем'єру. Віце-прем'єр пересилав його в апарат Уряду. У результаті міністр не ніс відповідальності за своє рішення, посилаючись на апарат Уряду. Апарат кивав на віце-прем'єра, а той кивав на федеральне міністерство. У кінцевому рахунку, узгодження по колу займало іноді до 18 місяців.

Згідно з цим Указом основними органами виконавчої влади на федеральному рівні є міністерства, яким підпорядковані служби й агентства. Цивільні службовці суб'єктів Федерації поки, значною мірою, залишаються в колишніх структурах.

Федеральне міністерство здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у встановленій актами Президента РФ і Уряду РФ сфері діяльності, а також координує діяльність державних позабюджетних фондів. Його очолює що входить до складу Уряду РФ федеральний міністр. Однак, воно не має права здійснювати функції але контролю і нагляду, правозастосовні функції, а також функції з управління державним майном, крім випадків, встановлених указами Президента РФ.

Федеральна служба, навпаки, здійснює функції по контролю і нагляд} 'у встановленій сфері діяльності, а також виконує спеціальні функції п галузі оборони, державної безпеки, захисту та охорони Державного кордону РФ, боротьби зі злочинністю та громадської безпеки. У межах своєї компетенції видає індивідуальні правові акти на основі та на виконання Конституції, федеральних законів та інших нормативних правових актів. Але воно не має права здійснювати у встановленій сфері діяльності нормативно-правове регулювання, крім випадків, визначених указами Президента РФ, а федеральна служба з нагляду також не може управляти державним майном і надавати платні послуги.

У свою чергу, федеральне агентство здійснює у встановленій сфері діяльності функції з надання державних послуг і управління державним майном; крім того, за ним закріплюються і правозастосовні функції, крім функцій з контролю та нагляду. У межах своєї компетенції також видає індивідуальні правові акти на основі та на виконання федеральних законів та інших нормативних правових актів.

Ця схема органів виконавчої влади, судячи з усього, дійсно зможе уникнути тих недоліків і помилок, які були властиві їм у минулому. І головне, вона націлена на необхідне пожвавлення цивільної служби, надання їй дієвості за рахунок наділення владними повноваженнями. Цивільні службовці, особливо в агентствах і службах, тепер значною мірою активно впливають на управлінську політику, прийняття вторинних державних рішень стало для них повсякденною практикою.

Очевидно, що і в суб'єктах Федерації також введені аналогічні правові норми щодо реформування державного апарату.

Вже говорилося про те, що в липні 2004 був прийнятий Федеральний закон "Про державну цивільну службу Російської Федерації", який реально вирішив безліч питань апаратної діяльності. Але він дуже неконкретно говорить про орган (або органах) з управління державною цивільною службою. Для реалізації цього закону було прийнято ще близько чотирьох десятків підзаконних актів. Згідно з ними передбачається комплекс заходів щодо посилення відкритості державних органів, доступності для суспільства інформації про функціонування цивільної служби, більш активного використання інтернет-технологій, інформаційних ресурсів. За головного - реального конструювання органів управління цивільною службою - в цих документах немає.

У Федеральному законі "Про систему державної служби Російської Федерації", а також в аналізованому

Федеральному законі "Про державну цивільну службу Російської Федерації" вже зроблена спроба дати рамкову ідею про ці органи. Так, в останньому з них у п. 5 ст. 19, присвяченим врегулюванню конфлікту інтересів па цивільній службі, сказано про "федеральному державному органі з управління державною службою і державному органі суб'єкта Російської Федерації з управління державною службою". Ця ідея повторюється в багатьох інших статтях. Однак це положення поки ніяк не підкріплюється правовими нормами. По-перше, за яких федеральних і регіональних структурах слід створити ці органи - при Уряді або при Президентові РФ? І, по-друге, як будуть взаємодіяти федеральна і регіональні державні служби? Які механізми зможуть регулювати ці взаємодії?

Зазвичай органи по управлінню державної цивільної службою створюються при главах виконавчої влади. У російському варіанті вони можуть створюватися при Президентові РФ, губернаторах, президентах республік. Саме дані органи можуть в належній мірі забезпечити діяльність такої специфічної структури як адміністративна влада.

Президент РФ 10 березня 2009 прийняв Указ "Про федеральної програмі" Реформування та розвиток системи державної служби РФ (2009-2013 роки) "№ 261. Мета даного документа зводиться до створення цілісної системи державної служби за допомогою завершення реформування її видів, а також організації системи управління цією службою, формуванню висококваліфікованого кадрового складу, що забезпечує ефективність державного управління, розвитку громадянського суспільства та інноваційної економіки. У рівній мірі це відноситься і до цивільній службі. У ніс також немає ні загальноросійського управлінського органу, пі навіть федерального. Тільки в деяких суб'єктах Федерації створені і більш-менш діють регіональні органи управління цивільною службою.

Сучасна державна служба повинна бути відкритою, конкурентоспроможною і престижною, орієнтованої на результативну діяльність державних службовців щодо забезпечення виконання повноважень державних органів, повинна активно взаємодіяти з інститутами громадянського суспільства. Досвід удосконалення державного управління в зарубіжних країнах показує, що впровадження сучасних принципів і технологій на державній службі є тривалим і складним процесом. Пропоновані заходи припускають їх здійснення в два цикли бюджетного планування, і тому програма носить середньостроковий характер і реалізується в два етапи.

На першому етапі (2009-2010 роки) належить з урахуванням правозастосовчої практики удосконалити федеральне законодавство у сфері державної служби; організувати методичну допомогу суб'єктам РФ і муніципальних утворень у розвитку державної цивільної служби суб'єктів Федерації і муніципальної служби; створити правові та організаційні засади єдиної системи управління державною службою; розробити і впровадити механізми протидії корупції; завершити розробку сучасних кадрових, освітніх, інформаційних та управлінських технологій і механізмів, що забезпечують результативність професійної службової діяльності державних службовців.

На другому етапі (2011-2013 роки) належить здійснити моніторинг громадської думки щодо ефективності державної служби та результативності професійної службової діяльності державних службовців; провести комплекс заходів, спрямованих на підвищення престижу державної служби; сформувати механізми забезпечення державних гарантій для державних службовців; забезпечити впровадження сучасних кадрових, освітніх, інформаційних та управлінських технологій на державній службі; завершити формування єдиної системи управління державною службою.

Разом з тим наголошується в цьому Указі, практична діяльність структурних підрозділів державних органів, що здійснюють функції, пов'язані з реалізацією законодавства РФ про державну службу, недостатньо скоординовані. Потрібні створення організаційної структури управління системою державної служби, формування нормативно-правової бази з цього питання та методичне забезпечення функціонування державних органів з управління державною службою на рівні суб'єктів РФ.

Прийняття нормативних правових актів про систему управління державною службою РФ забезпечить однаковість принципів і підходів до управління державною цивільною службою в суб'єктах Федерації, поліпшить координацію проведених па державній службі перетворень і створить основу для єдиної системи їх науково-методичного та консультаційного супроводу.

Що стосується механізмів взаємодії федеральної і регіональних державних (цивільних) служб, то значною мірою вони були вирішені в тих пропозиціях, які були внесені Президентом РФ у федеральні нормативні акти в 2004-2005 рр. Формування вищої виконавчої влади в регіонах тепер побудовано за принципами, практично ідентичним принципам освіти Уряду РФ. Даний порядок утворення виконавчої влади базується па загальних положеннях Конституції РФ.

І в цілому взаємодія федеральних і регіональних органів здійснюються на принципах подвійного підпорядкування: перші керівники виконавчих органів суб'єктів Федерації безпосередньо підпорядковуються федеральному президенту, а також підзвітні регіональним законодавчим органам. У свою чергу, регіональні галузеві органи безпосередньо підпорядковані головам регіональних виконавчих органів, а також федеральним галузевим міністерствам, службам і агентствам через територіальні федеральні органи.

Згідно з цими механізмам слід також законодавчо керівництво передбачуваних регіональних цивільних служб супідрядні керівництву передбачуваної федеральної (громадянської) служби. Основною їх обов'язком має бути навчання, підбір, розстановка і виховання кадрів цивільних службовців. У деяких суб'єктах Федерації вже узаконені регіональні органи по управлінню цивільною службою.

При цьому, принцип подвійного підпорядкування доцільно адаптувати і до діяльності безпосередньо державних органів (міністерств і відомств), для чого в кожному з них заснувати посади керівників апаратів. У результаті цивільний службовець повинен буде підкорятися нс лише політичному, але і адміністративному (апаратному) керівнику, що забезпечить подвійний контроль за їх діяльністю.

Вже говорилося, що в даний час лише деякі державні органи перейшли на даний принцип подвійного підпорядкування, який на практиці проявляє себе як оптимальний для посилення надійності і стійкості цивільної служби.

Вельми напружена праця цивільних службовців в перші роки оплачувався досить бідно, що провокувало такі наслідки, як депрофесіоналізація цивільної служби; заміна чоловічого контингенту на жіночий; посилення бюрократизму і формалізму; зростання корупції та хабарництва; наростаюча смичка державних чиновників з криміналітетом (мафія). Прагнення держави заощадити на заробітній платі цивільних службовців оберталося колосальними втратами. Вихід з такого становища тільки один - негайне підвищення заробітної плати всім цивільним службовцям з тим, щоб вона була гідною винагородою за їх дуже складний і відповідальний труд.

В даний час заробітну винагороду цивільним службовцям підвищений (табл. 13), що, на жаль, поки не привело до подолання тих недоліків, які були в попередні роки.

Таблиця 13. Щомісячна зарплата цивільних службовців в 2011 р по галузях

Щомісячна зарплата цивільних службовців в 2011 р по галузях

Якщо середня зарплата по економіці в Росії в 2011 р становила 23,5 тис. Руб., Вчителів - 18,4 тис., Лікарів -26 тис. Руб. на місяць, то зарплати і пільги всіх без винятку цивільних службовців стали мало не самим негативним символом несправедливості в соціальному розшаруванні суспільства. У росіян вже давно зріє ідея про заміну різних чиновницьких пільг "живими" грошима. З цією ідеєю тепер погоджуються і перші керівники країни. Правда, поки ніхто не підрахував, у скільки рублів це обійдеться бюджету. Деякі аналітики говорять про цифру від 1 до 2 трлн руб. на рік, що породжує деяку невпевненість в доцільності даного проекту. Однак у всіх капіталістичних країнах робота політичних і адміністративних керівників держави оплачується в основному не пільгами, а саме грошима. Чому б не взяти їх досвід і застосувати його в російській практиці? Вдосконалення роботи цивільних службовців вимагає не тільки організаційних, а й фінансових заходів.

Дуже потрібна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації муніципальних службовців. Мабуть, у федеральному державному органі з управління цивільною службою слід створити спеціальну структуру (департамент, управління), яка б взяла на себе цю функцію. Провести диференціацію навчальних закладів, в яких би займалися муніципальні службовці, які працюють в селах; містах крайового, обласного, республіканського і окружного підпорядкування; а також у містах - суб'єктах Федерації.

Нарешті, про інституті публічної служби, яка має об'єднати всі види соціальної служби: державну службу з її трьома видами (цивільної, військової, правоохоронної), муніципальну службу, а також передбачувані служби - законодавчі (представницькі) і гуманітарну, об'єднуючу інші види інтелігенції (вчителів , лікарів, науковців, працівників культури та ін.). Тільки таке об'єднання зможе створити надійний апарат державно-соціального управління в російському суспільстві.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук