Зарубіжний досвід публічної (громадянської) служби та його адаптація в Росії

У сучасній зарубіжній публічної (громадянської) службі домінують дві традиції - континентальна, представлена публічною службою європейських держав Франції та Німеччини, а також англо-саксонська, діюча в цивільній службі Англії та державній службі США. Під назвою "публічна (цивільна) служба" в розглянутих чотирьох країнах розуміються досить різні соціальні організації, які в тій чи іншій мірі пов'язані з здійсненням державних завдань. У підручнику вони будуть називатися так, як вони називаються в цих країнах. Оскільки їх діяльність, в першу чергу, визначається професійною кваліфікацією вищої ланки, то при викладі матеріалу будуть розглядатися в основному законодавство про вищому керівному складі цих служб.

Публічна служба Франції

Французька публічна служба - це закрита і детально регламентована система адміністрування з властивим їй духом ієрархічності, кастовості і вірнопідданстві державі. Її основні принципи закріплені в Конституції, а також в Декларації прав людини і громадянина 1789 р і в Преамбулі Конституції 1946 р, які об'єднані в конституційні джерела права Франції '. У Конституції (ст. 34) зазначено, що "основні гарантії, надані цивільним і військовим державним службовцям", віднесені до сфери закону, тобто компетенції Парламенту. Декларація проголошує принцип рівного доступу громадян до публічної служби (ст. 6), а Преамбула надає вільне визначення умов праці та право на страйк.

Публічна служба Франції об'єднує державну і місцеву публічні служби, для яких встановлено єдиний табель класифікації персоналу, посад і рангів. Французьке законодавство проводить відмінність між цими службами. "Загальний статут публічної служби" включає чотири закони: від 13 липня 1983 про права та обов'язки чиновників; від 11 січня 1984 про державну публічній службі; від 26 січня 1984 про місцеву публічній службі; від 6 січня 1986 про державну медичній службі. Можливість переходу з державної публічної служби в місцеву адміністрацію і навпаки розглядається законом як основна гарантія пересування людини по службі.

Правова доктрина та адміністративна практика розрізняють два поняття в державному управлінні: чиновник і службовець. Чиновник - це особа, призначена па постійну посаду, включене в штат і отримав ранг в адміністративній ієрархії. Сюди відносяться працівники центральної державної адміністрації та адміністрацій регіонів, департаментів, комун і їх установ. Службовцям називають працівника, основною діяльністю якого є участь у несенні адміністративної служби на користь державного органу.

Звідси, всі чиновники є державними публічними службовцями, по не всі службовці є чиновниками. Чиновник пов'язаний з державною публічною службою на все своє професійне життя, тоді як службовці такої якості не мають. До них відносяться: погодинники (не більше 120 годин на місяць), контрактники (терміном до трьох років), помічники (для виконання тимчасової роботи) і чиновники-стажисти (терміном від шести місяців до двох років). Останні за підсумками стажування здають тести, після чого можуть бути зараховані в штат чиновників або (якщо не витримали випробування) звільнені; іноді статус стажиста може бути продлен1.

Чиновники поділяються на категорії, ранги (класи) і сходинки. Визначальну роль у кар'єрному процесі відіграють категорії, яких чотири: А, В, Сі О. Кожна визначається рівнем найму і характером виконання функцій. У вищу категорію А входять чиновники, що займаються підготовкою управлінських рішень або керівною роботою і мають диплом про вищу освіту (аташе, цивільні адміністратори і т.д.). Вони складають 20% загального числа чиновників державно-адміністративного управління. Категорію В складають чиновники, які реалізують виконавчі функції і набираються з осіб, мають спеціальну освіту (диплом бакалавра або рівноцінний диплом). Зазвичай тут працюють адміністративні секретарі, інспектора, вчителі та ін., Що становлять близько 40% чиновників. Категорія С зайнята спеціалізованим виконанням адміністративних функцій і охоплює 30% чиновників. У категорію Про включають технічних працівників, яких налічується близько 10%, але їх чисельність постійно скорочується. Чиновники категорій Сі Про можуть мати середню освіту.

Залежно від категорій формуються чиновницькі посади. Згідно зі штатним розписом посада - це конкретна робоча позиція і відповідна їй бюджетна ставка. Державний орган самостійно призначає чиновника на посаду згідно з його рангу. Для чиновника ранг є важливою гарантією стабільності його положення, захистом від мінливостей адміністративного життя, таких, як скасування посади або зміна правлячої партії: він не може в цих випадках просто бути звільнений, ранг дає йому право зайняти інший пост. Іноді ранги називають класами. Кожен ранг ділиться на щаблі. Кар'єра чиновника проходить, як правило, через підвищення ступенів і рангів.

Разом з тим статус "чиновника" не застосовується до декількох категорій державних публічних службовців: суддям судів загальної юрисдикції, службовцям парламенту, співробітникам державних служб промислового і торгового характеру, поліції, цивільної авіації.

Концепція кар'єри грунтується на трьох підставах: 1) виходить з особливого становища державної публічної служби, що вимагає від людини специфічних якостей і повної віддачі в служінні державі; 2) дає службовцю упевненість, що сумлінне виконання ним службових обов'язків гарантує йому стійке і поступово зростаюче матеріальне забезпечення; 3) залучає і закріплює на службі найбільш цінні кадри, які забезпечують їй високий суспільний престиж, а самим службовцям - певні привілеї.

Президент Ш. де Голль в 1959 р видав ордонанс про статус чиновництва, за яким посилив ієрархічність системи управління та підпорядкованість чиновництва політичної влади. Однак, в даний час на практиці домінує не теорія пасивного підпорядкування чиновників політикам, що припускає виконання ними будь-якого законного наказу без вагань і невдоволення, а "теорія розумного управління", що визнає за чиновником право на подання начальнику своїх зауважень до виконання наказу. У разі його згоди чиновник має певні можливості маневру при виконанні даної вказівки. Отже, тепер субординація повинна поєднуватися з відносно автономних чиновника.

Прийом на державну публічну службу проводиться на конкурсній основі. Конкурси бувають трьох видів: зовнішній, внутрішній і змішаний (відкритий). Зовнішній конкурс (його ще називають "навчальним") призначений тільки для кандидатів, лише передбачають вступити на службу. Внутрішній, або конкурс чиновників, орієнтований для просування по службі осіб, які вже мають стаж. І змішаний, який поєднує вимоги двох вищевказаних конкурсів.

Конкурс оголошується постановою відповідного міністра, в якому зазначаються порядок проведення випробувань, кількість посад, що підлягають заміщенню, початок реєстрації і початок випробувань. До конкурсу допускається будь-яка зацікавлена особа, а сама процедура допуску полягає у внесенні кандидата в реєстраційний список. Відбір кандидатів на державну службу проводиться спеціальним журі, створюваним органом, що набирає державних публічних службовців. Журі має бути неупередженим і підкорятися лише регламентом конкурсу. За результатами випробувань журі складає список придатних, з його точки зору, кандидатів, ранжуючи їх відповідно з оцінками. Список можливих кандидатів передається вищезазначеного органу, який виносить остаточне рішення. Прийнятий на державну службу не відразу знаходить статус чиновника, а отримує посаду чиновника-стажиста. Будь-яка особа, яка брала участь у конкурсі, може оскаржити його результати в адміністративному суді.

Принцип конкурсного відбору, будучи основним, не виключає й інші способи набору чиновників. За декретом уряду від 21 березня 1959 і закону від 11 січня 1984 на вищі посади призначаються: генеральний секретар уряду, префекти, директор центральної адміністрації, посли та ін. Прийняті на конкурсній основі, становлять близько половини всіх публічних службовців, чисельність яких регулярно варіюється.

У Франції, як і в інших європейських країнах, існує інститут "політичних" чиновників. Вони користуються всіма привілеями чиновників, але нс пов'язані з ієрархічною системою державно-адміністративного управління, оскільки з самого початку поставлені над нею. Фактично це як би політична надбудова над формально нейтральним чиновництвом. Насправді політичні чиновники відіграють визначальну роль у виробленні політики держави, з якою звіряють свою діяльність всі інші чіновнікі1.

До політичних призначенців належать посади директорів і членів міністерських кабінетів, директорів адміністративних департаментів, генеральних комісарів, генеральних секретарів департаментів. Призначення всіх цих осіб проводиться або рішенням уряду, або зацікавленого міністра. За існуючою системою ці особи ідуть у відставку разом з урядом.

Французьке законодавство розрізняє активну державну публічну службу та інші її стану. До числа інших станів служби закон від 11 січня 1984 відносить: відрядження; висновок за штат; переклад у резерв; несення військової служби; відпустка по догляду за дітьми. Відряджений чиновник виводиться за штат органу, з якого відряджений, але продовжує користуватися в ньому правами на просування по службі і пенсію. Відрядження може бути короткостроковим (до шести місяців) і довгостроковим (до п'яти років) з можливим його продовженням.

При виведенні за штат службовець втрачає право на просування по службі і пенсію. Він підпорядковується правилам своєї нової служби. При цьому він не втрачає права на повернення на колишню службу. Переклад в резерв обумовлюється тривалою хворобою службовця або його тривалим відпусткою. По закінченні терміну перебування у резерві він може бути звільнений за згодою паритетній адміністративної комісії, якщо тричі відмовився від пропонованих йому посад. У разі проходження військової служби службовець втрачає право па отримання платні в установі, з якого був покликаний. При проходженні військової підготовки він отримує оплачувану відпустку. Відпустка по догляду за дітьми надається матері або батьку дитини терміном на два роки.

Просування чиновника але службі проводиться шляхом оцінки його професійних якостей. Оцінка здійснюється його безпосереднім начальником за 20-бальною шкалою. Керівник служби зобов'язаний щорічно повідомляти чиновнику його оцінку. Останній підписує облікову картку та має право вносити в неї свої зауваження. Винесена оцінка може бути оскаржена чиновником в адміністративному суді у двомісячний термін. На його прохання результати атестації можуть бути також переглянуті паритетній адміністративною комісією.

Відповідальність за проведення політики в галузі державної публічної служби несе Прем'єр-міністр. Координацією і виробленням основних напрямків в області державної публічної служби займається Генеральне управління адміністрації та державної служби. Крім того, повноваженнями, що стосуються державної публічної служби, мають Президент Республіки, уряд і його міністри. У відповідності зі ст. 13 Конституції Президент призначає осіб на вищі цивільні і військові посади, а також членів Державної ради, префектів, послів, вищих судових чиновників, професорів університетів та ін.

Відповідно до принципу участі чиновників у самоврядуванні та визначенні умов праці, проголошеним законом від 13 липня 1983, при Вищій раді державної публічної служби передбачаються чотири категорії консультативних органів, в рамках яких це участь здійснюється: паритетні адміністративні комісії, паритетні технічні адміністративні комісії, паритетні технічні комітети, комітети гігієни та охорони праці.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >