Бюрократія в системі владно-державних відносин. Особливості російської бюрократії

Бюрократія - складний соціальний феномен. З точки зору виконуваних нею суспільних функцій вона невіддільна від процесу державного управління. У науковому словнику і політичній практиці поняття "бюрократія" (букв, влада контори, панування апарату управління; франц. Bureau - канцелярія, зелене сукно, яким покривали столи посадових осіб державних канцелярій, і грец. Kratos - влада, панування) - синонім управління, в якому справи вирішують компетентні службовці.

Різні типи суспільства породжують свої специфічні "моделі" бюрократії, що розрізняються: 1) по вазі бюрократії в суспільстві; 2) але характером і способам вирішення державних завдань; 3) по стосункам бюрократії з політичною елітою та політичними лідерами.

Сучасна наука виділяє два основних типи бюрократії: 1) імперську (традиційну) бюрократію як історично перший тип бюрократії, що виник в азіатських імперіях (у середньовічному Китаї), де головною опорою соціального порядку була віра в авторитет традицій, обов'язкових для виконання всіма членами суспільства, в тому числі і для влади;

2) раціонально-легальну бюрократію, що виникає при переході від традиційного суспільства до індустріального.

Ставлення до бюрократії як до особливого соціального прошарку в суспільстві завжди відрізнялося крайньою суперечливістю. Так, К. Маркс як послідовний антидержавникам, спочатку заперечував будь-які позитивні сторони в сучасній йому бюрократичній системі державного управління, вважав бюрократію "організмом-паразитом", не здатним виступати в ролі виразника загальних інтересів. Однак така крайня точка зору викликала серйозні заперечення, оскільки не давала відповіді на просте запитання, чому бюрократичний державний апарат продовжує успішно функціонувати у всіх розвинених країнах.

Історично сучасна раціональна бюрократія з'явилася тим соціальним утворенням, панування якого на відміну від усіх колишніх типів управління спиралося не так на походження і майновий стан, а на знання і застосування законів, розуміння функцій і завдань інститутів та органів влади. Цілком очевидно, що раціонально організована бюрократія, що поклала початок новим принципам управління, є одним з найважливіших соціальних винаходів сучасної цівілізаціі1. На думку одного з теоретиків менеджменту П. Друкера, успіх будь-якої сучасної нації на 80% визначається ефективністю управління.

Функція бюрократії необхідна для будь-якої політичної системи, оскільки жодне суспільство не може обійтися без апарату управління, що включає в себе осіб, які постійно займаються веденням державних справ і без яких воля пануючої еліти залишилася б простим наміром.

Будь-яка держава, як ми зазначали раніше, є насамперед політична спільнота, складовими елементами якої є територія, населення і державна влада. Державна влада, у свою чергу, має принаймні дві основні функції: посередницьку (регулюючу відносини панування і підпорядкування між політичною елітою та іншою частиною суспільства, так само як і відносини між різними станами і групами) і функцію управління. У кінцевому рахунку політична влада в суспільстві здійснюється політичною елітою, що представляє собою відносно організована меншість і приймаючої в рамках даної політичної системи на основі своєї гегемонії головні рішення, що віддає накази і контролює їх виконання. Проте свою владу в державі політична еліта здійснює не безпосередньо, а використовує для цього бюрократичний апарат управління. Якщо врахувати до того ж, що в повсякденному житті панування - це в першу чергу управління, то стає очевидною та виняткова роль, яку відіграє бюрократія як функція і орган державного управління в політичній системі будь-якого суспільства.

Володіючи ієрархічною структурою і більш-менш високою кваліфікацією для виконання своїх функцій, бюрократія володіє і безперечною адміністративною владою. Її положення в суспільстві у зв'язку з цим, як правило, більш стабільно, ніж становище політичної еліти. Прагнучи стати втіленням загальних інтересів суспільства, вона виробляє на практиці свої власні корпоративні інтереси. Маючи ж можливості реалізувати ці інтереси за допомогою здійснюваного нею повсякденного контролю за веденням державних справ, добре організована і сильна бюрократія може придбати самостійність і встати над суспільством, підпорядкувавши його своєму диктату. У цьому сенсі державна бюрократія, яка успадкувала систему владних відносин, може представляти одну з головних загроз громадянському суспільству, оскільки істотно обмежує участь мас у політичній жізні2. Враховуючи цю обставину, багато дослідників кваліфікують бюрократію як "необхідне зло": без неї неможливо скільки-небудь ефективне управління, однак саме вона істотно обмежує можливості мас впливати на функціонування політичної системи, посилюючи політичне відчуження в суспільстві.

Систематичний виклад концепція бюрократії як специфічної форми організації сучасного суспільства отримала у М. Вебера, який вважав бюрократичну раціональність втіленням раціональності самого капіталістичного виробництва.

Згідно з розробленою Вебером "раціональної" моделі бюрократії, бюрократичної організації властиві:

  • - Ефективність, яка досягається за рахунок суворого поділу обов'язків між членами організації, що в свою чергу дає можливість використовувати висококваліфікованих фахівців на керівних посадах;
  • - Сувора ієрархизація влади, що дозволяє вищій посадовій особі здійснювати контроль за виконанням завдання нижчестоящими співробітниками і т.д .;
  • - Формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що забезпечують однаковість управлінської роботи і застосування загальних інструкцій до окремих випадків в найкоротший термін;
  • - Безособовість адміністративної діяльності, в рамках якої кожен функціонер організації виступає не як індивід, а як носій соціальної влади, представник певній посаді.

У той же час Вебер вказував і на негативні сторони розвитку бюрократії, що призводять до придушення індивідуальності, вбачаючи в "деперсоналізації" індивідів в бюрократичних організаціях пряму загрозу демократії.

З поняттям "бюрократія" безпосередньо пов'язане поняття "бюрократизм" - хоча вони часто і збігаються, але не тотожні. З погляду сутнісного визначення явища бюрократизм означає ненормальність і хвороба системи управління. Його основними ознаками є:

  • - Перенесення функціонерами бюрократичної організації акценту з цілей організації їхньому кошти, у результаті чого кошти (ієрархія влади, сувора дисципліна, неухильне проходження правилам, інструкціям і т.д.) перетворюються на самоціль;
  • - Роздутий, заплутаний апарат управління і паперовий стиль роботи;
  • - Підміна закону інструкціями під виглядом конкретизації закону;
  • - Надмірна дріб'язкова регламентація і формалізм у виконанні обов'язків, свавілля та корупція в апараті;
  • - Покора, що перетворюється на вірнопідданство до можновладців.

Все це підриває авторитет влади, держави та його апарату.

Сучасний дослідник бюрократії А. В. Оболонський виділяє кілька причин, що сприяють переродженню бюрократичної організації і породжують бюрократизм як соціальне явище. Як соціально-політичної основи бюрократизму вчений називає реально існуючу небезпеку відриву апарату управління від суспільства, "в результаті чого він перетворюється на самостійну силу з власними егоїстичними інтересами, які він всіляко підтримує і забезпечує, використовуючи своє становище розпорядника громадськими справами. Інший основою для розвитку бюрократизму є властивий будь бюрократичної організації антидемократизм, який виникає "з уявної монополії чиновників на компетентність, що залишає за" простими "людьми лише роль прохачів, прохачів" .. Нарешті, в організаційно-технічному плані бюрократична модель управління також може породжувати бюрократизм, коли з різних причинами основне завдання чиновника - "забезпечити дотримання єдиних, спільних для всіх формальних правил" перетворюється на самоціль, в результаті чого відбувається канцелярська підміна змісту формою.

Історично бюрократія, як і бюрократизм, виникає разом з виникненням держави. Здебільшого зростання впливу бюрократії в житті суспільства пояснюється об'єктивними причинами і пов'язаний передусім зі специфічними особливостями роботи органів влади. До них слід в першу чергу віднести: розростання і ускладнення функцій державного апарату, володіння технікою адміністративної роботи, володіння інформацією і документацією, можливості складання та інтерпретації державних рішень і актів, ведення листування з населенням і т.д. Все це робить населення, як і вищі інстанції, залежними від апарату чиновників, а сам апарат - автономним і повновладним.

Що ж стосується російської історії, то тут роль бюрократії, враховуючи особливе місце держави в системі суспільно-політичних відносин, повинна була бути ще вище. Це відноситься як до дореволюційної історії Росії з характерними для неї етатізаціі суспільства і особливою роллю апарату державного управління в організації станового ладу, так і, особливо, до післяжовтневий період. Саме в радянській Росії відбувається затвердження командно-адміністративної системи з жорстко централізованим господарством на базі одержавленої власності, з пануванням переважно політичних та ідеологічних регуляторів замість економічних.

У методологічної частини підручника вже зазначалося, що для характеристики особливостей формування та змістовної еволюції російської бюрократії ряд сучасних вчених вважає доцільним і ефективним використання концепції патрімоніалізма і патримоніальної бюрократії М. Вебера, яка була обгрунтована німецьким соціологом в його фундаментальній праці "Господарство і суспільство".

Сам Вебер широко використовував приклад російської бюрократії для характеристики патримониального панування, довівши опис "царського патрімоніалізма" до кінця XVIII ст. На його думку, бюрократичний апарат Росії напередодні петровських реформ і протягом тривалого часу після їх завершення, так само як і китайське чиновництво, слід розглядати як один з характерних випадків патримоніальної бюрократії. Як у Китаї, так і в Росії лише державна служба була джерелом політичної влади і давала можливість економічного збагачення. Хоча російські дворяни на відміну від китайських мандаринів були не тільки державними чиновниками, а й патрімоніальную панами у своїх маєтках, це не змінювало суті справи, оскільки соціальне становище в Росії в кінцевому рахунку визначався не володінням землею, а насамперед займаною посадою.

Розглядаючи різні варіанти патримониального панування як форми управління, що передувала сучасної раціональної бюрократії, М. Вебер наступним чином характеризує особливості патримоніальної бюрократії. На думку вченого, основними "родовими" ознаками патримониального апарату управління є, по-перше, особистісний характер відносин влади, по-друге, власницьке ставлення чиновників до займаної посади і пов'язаним з нею економічним перевагам. З одного боку, в цій системі відносин чиновник розглядає свою владу як особисту привілей. З іншого боку, призначення на державну посаду завжди виступає як "милість" правителя, яку він надає лише тим, на чию відданість може цілком покладатися. Тому принцип особистої відданості в патримоніальних владних структурах має першорядне значення.

Представляючи собою традиційний тип панування, патримоніальна бюрократія відрізняється від більш пізньої раціональної бюрократії насамперед тим, що в управлінському персоналі відсутні такі риси бюрократичної адміністрації, як чітке визначення сфер повноважень, раціональна ієрархія посад, призначення на основі добровільного контракту, спеціальна підготовка як умова заняття посади і постійне грошову платню. Патримоніальної правитель наділяє чиновників тими чи іншими повноваженнями від випадку до випадку, не встановлюючи будь-якого постійного поділу праці між ними. Замість постійного грошового окладу патримоніальної чиновник наділяється бенефіцієм, який дається йому, як правило, довічно і передбачає певні "права на посаду" і тим самим її привласнення. За умови, що кордони між сферами повноважень патримоніальних чиновників не встановлені традицією, виявляються нечіткими, вони, як правило, визначаються в ході суперництва між самими чиновниками, що діють на власний розсуд і нерідко лише в розрахунку на винагороду.

Наведені характеристики дозволяють без особливих зусиль побачити разючу подібність патримониального типу управління з російською політичною системою, з процесом формування та еволюції російської бюрократії.

Разом з тим проблема російської бюрократії і сьогодні залишається однією з найбільш складних і маловивчених як у західній, так і у вітчизняній історіографії. Залишаються як і раніше дискусійними питання виникнення, соціальної природи, соціальної диференціації і чисельного зростання даного суспільного шару, його місця в структурі суспільства і державного управління дореволюційної Росії.

Більшість західних дослідників схильні вважати, що залежність російської бюрократії від політичної влади є її специфічною, традиційною рисою. Виходячи з цього, ставиться по / 1 сумнів можливість застосування самого поняття "бюрократія" в справжньому сенсі цього слова до російської адміністрації, наприклад, XVIII - першої половини XIX ст. При цьому відмінність дореволюційної російської бюрократії від західноєвропейської (класичної) західні вчені вбачають у відсутності чи недостатнього розвитку її функціональної диференціації та спеціалізації, специфічних традицій управління та корпоративної психології та організації. Відзначається також більша мобільність чиновництва держапарату російського абсолютизму. Деякі вчені, навпаки, вважають, що вже московська бюрократія XVI-XVII ст., Не кажучи про період петровських реформ державного апарату, була достатньо ефективною у виконанні своїх функцій.

Треба, однак, мати на увазі, що основним змістом процесу складання єдиного російської держави в XVI-XVII ст. була яскраво виражена тенденція до централізації влади і управління, формуванню "служилого держави". Це знайшло своє відображення в зміні соціальної опори центральної влади, протиставленні боярської аристократії служивого дворянства, служилої бюрократії, безпосередньо залежали від волі монарха. Завдяки такій соціальній політиці формувалося потужне монархічна держава, склалася унікальна соціальна структура, що забезпечувала контроль і мобілізацію всіх ресурсів країни. У результаті ж петровських реформ влада монарха ще більше посилилася, оскільки посилилася її роль у переміщенні і пересуванні посадових осіб у рамках політичної еліти, контроль за їхнім майновим, соціальним і правовим становищем.

Як би там не було, цілком очевидно, що, починаючи з реформ Петра I, незважаючи на неодноразові спроби ввести елементи раціональної організації управління в Росії, дореволюційна бюрократія в цілому і основному розвивалася в рамках патримоніальної моделі. За своєю змістовною еволюції вона зближалася з тією моделлю влади і управління, яка сформувалася в найдавніших азіатських імперіях (Китай) і відрізнялася значною незалежністю бюрократії від суспільства, з одного боку, і високим ступенем її залежності від політичної влади - з іншого. Основними рисами цього типу бюрократії були: чітка градація всередині правлячого шару, сувора особиста відповідальність чиновників, цензорський нагляд за адміністрацією та уніфікація мислення державних службовців, систематичне оновлення апарату.

Всі ці особливості дореволюційної російської бюрократії збереглися і навіть посилилися в радянський період, коли на основі націоналізації економіки бюрократія придбала нову організаційну форму - форму комуністичної "номенклатури". Відмінною рисою радянської моделі бюрократії була єдність (тотожність) адміністрації і політики, поступово підпорядкувала і поглинула адміністративний сектор. Базова адміністративна роль споконвічно знаходилася тут в руках політиків, а підбір кадрів здійснюється не стільки за діловими, скільки з політичних якостям і на основі принципу особистої відданості.

Виходячи з цього, деякі західні автори висловлювали думку, що радянський політичний режим був патрімоніальную з самого моменту свого виникнення. Проте більшість дослідників не поділяє цього погляду, вважаючи більш переконливими спроби застосувати концепцію патрімоніалізма до періоду правління Сталіна, з характерною для цього періоду повною залежністю бюрократичного апарату від політичної влади.

Своєрідність, однак, полягало в тому, що, перебуваючи в прямій залежності від строго ранжированого системи пільг і привілеїв (продовольчі пайки і підвищене грошове винагороду), побудованої за принципом "привілеї за службу" і стала несучою конструкцією радянського "служилого держави" і умовою його ефективності, радянська бюрократія володіла в той же час величезними можливостями. На відміну від всіх існуючих до того типів бюрократії це була передусім пануюча бюрократія, власник і розпорядник всіх суспільних благ. Вона не тільки визначала долю одержавленої власності, будучи, за словами А. С. Ізгоева, "новим комуністичним дворянством" або "новим класом", за визначенням М. Джіласа, але й одна мала доступ до обмежених в умовах радянської Росії матеріальних і духовних благ , використовуючи "монополію на дефіцит" як найважливіший засіб управління і контролю над суспільством.

Після реформ М. С. Хрущова, що супроводжувалися значним ослабленням залежності бюрократії від політичної влади і посиленням адміністративної корпоративності (включаючи посилення позицій регіональних бюрократичних еліт), і особливо в епоху правління Л. І. Брежнєва радянська бюрократія остаточно емансипувалися на самостійну силу зі своєю ієрархією цілей і цінностей, своїм кодексом поведінки, переймалася переважно про своїх власних інтересах. Найбільш наочно цей процес виявив себе в кінці 1970-х - початку 1980-х рр., В період так званого "застою", коли в обстановці відсутності контролю з боку закону особистий інтерес чиновника вийшов на перший план, посилилися фаворитизм в ешелонах влади, обростання особистими зв'язками, використання службового становища з метою особистого збагачення, що вело не тільки до занепаду в економіці, по і деградації всієї системи управління.

Саме в цей період під оболонкою партійно-державної номенклатури складаються потужні клани і корпорації, що розпоряджався величезними фінансовими, політичними та іншими ресурсами.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >