Реформи державного управління в історії Росії. Закономірності та особливості модернізації суспільства

Місце і роль реформ в суспільному розвитку. Поняття і зміст політичної модернізації: сучасні підходи

Питання про місце і значення політико-адміністративних реформ в історичної еволюції держави і суспільства (а саме про це піде мова в цьому параграфі) є одним з центральних питань теорії і практики державного управління. Будь-яке суспільство в процесі свого історичного розвитку змушене здійснювати тс чи інші перетворення в соціально-економічній і політичній сферах, модернізувати і раціоналізувати систему управління під впливом постійних змін і у відповідності з новими соціальними і політичними вимогами.

У той же час процес модернізації та раціоналізації суспільства, як показує історичний досвід, може здійснюватися з різним ступенем інтенсивності і мати різні форми і результати. Двома основними полюсами цього процесу, як відомо, є реформа і революція. Однак історія знає й інші варіанти розвитку, що виражалися або в смуті (найчастіше є похідним від революції процесом, її етапом), або і інволюції. По суті, і революція, п інволюція, і смута являють собою різні типи дезорганізаторських процесів, хоча і розрізняються між собою як за змістом, так і за способом можливого виходу з них.

При всіх можливих модифікаціях революції як соціальне явище виростають в суспільстві в силу виникнення і розвитку в ньому гострого протиріччя між суспільним змістом і формою державної організації, коли постійно ускладнюється суспільний зміст вже не стримується силою примусової влади і загрожує вилитися за межі суспільної форми. Строго кажучи, революція - це завжди ломка організаційної форми переросшим її змістом, яке вже не утримується старою формою. Цим революція відрізняється від більш рідко зустрічається в історії типу дезорганізаторська процесу - інволюції, коли деградуюче зміст (як це було при переході від Античності до Середньовіччя) вступає в протиріччя зі занадто складною для нього державною формою, в результаті чого шляхом послідовного переродження і руйнувань встановлюється відповідний цьому змісту новий "деградований" лад, відбувається його спрощення.

Досвід світової історії свідчить, що в кінцевому рахунку суспільство зацікавлене в нормальному еволюційному розвитку і що для суспільного прогресу реформа переважніше революції. Це не означає, що в житті суспільства реформа і революція розділені принципово, що між ними існує непрохідна грань. Зв'язок між реформою і революцією набагато складніше.

В принципі будь революція (а не бунт) означає корінний, якісний і в той же час стрибкоподібний перехід від старого до нового суспільного ладу і дуже часто є відповіддю на невдалі або запізнілі реформи. Для революції завжди характерно іманентно властиве їй новий зміст (ідеї, технічні навички, продуктивні сили), так само як і сформувався ще до революції шар населення - носій розвивається процесу (культурний власник, наприклад, якщо мова йде про буржуазної революції). Однак точно так само в революції дуже часто закладена і небезпеку смути, що супроводжується, як і революція, стихійним виступом мас, але на відміну від революції не є рухом культурних шарів суспільства проти держави, а представляє собою невдоволення і бунт низів проти культурних верхів. Якщо революційний процес заходить занадто далеко і вже не долається висунутими революцією новими суспільними силами і виникають у ході революції новим змістом, то він приходить до загальнодержавної дезорганізації, смуті. До того ж дуже часто буває так, що висунуті революцією носії майбутньої влади не збігаються з представниками творчих професій і культури. Тоді насильницька громадська реорганізація виявляється чреватої небезпеками смути. Більше того, розв'язана революцією смута може, як це не раз бувало, знищити, "з'їсти революцію". Смута, крізь яку проходить революція, може виявитися настільки руйнівною, настільки підірвати творчі шари і цінності, що революція потоне в смути.

Небезпеки і ущербність революції в її порівнянні з реформою стають очевидними, коли мова заходить про пристосованості тієї чи іншої епохи до соціальної революції. Основна проблема тут полягає в тому, що за допомогою революції, як показує світовий досвід, можна звільнити особистість, але не організувати суспільство. Саме останнім обставиною пояснюється "пристосованість" кулачним революціям епохи звільнення особистості або переходу до буржуазного ладу (Англійська, Французька революції) і "непристосованість" до революцій пізнішої сучасної епохи з її складними соціально-організаційними завданнями. Усі ранні революції, як ми зазначили вище, були результатом того, що в суспільстві, де взяли гору нові економічні та інші відносини, стара політична система заважала просуванню вперед. Жодна з цих революцій не претендувала ні на що, окрім руйнування старих політичних структур і розчищення шляхів для нових суспільних сил і відносин, доспілих в утробі старого суспільства. У разі ж коли революціонери (як якобінці з Робесп'єром і Сен-Жюстом у Французькій революції) робили замах на те, щоб насильницькими методами будувати суспільно-економічні відносини, їхні дії були приречені на провал, а самі вони - на швидке усунення. Цим пояснювалося і те, що терор і деспотизм в цих революціях відігравав роль хоча і неминучого, але виключно тимчасового явища, так як виникав в основному як наслідок, інструмент в руках нових, які переважали вже суспільно-економічних сил і відносин.

Проте "непристосованість" сучасної епохи до успішних революціям має і інші пояснення. Революції, особливо на етапі смути, супроводжуються неминучим руйнуванням цінностей. Тому дуже важлива здатність суспільства до відновлення зруйнованого. Чим простіше суспільство, ніж менш організована його матеріальна культура, тим менш руйнівними можуть виявитися наслідки революції і тим вдаліше вона може закінчитися. І, навпаки, чим вище організація суспільства, його господарства, тим більше фатальними, важковідновлюємих є руйнування, вироблені революцією. Саме тому суспільство, що володіє інстинктом самозбереження, оберігає себе від здійснення революції, віддаючи перевагу мирним реформам.

На відміну від революції реформи нс руйнують старе, а, спираючись на хороше старе, зберігаючи спадкоємний зв'язок з традиційними цінностями та суспільно-державними засадами, творять нове, що відповідає вимогам часу.

Для того щоб бути ефективною, політична система суспільства повинна відповідати низці критеріїв. Вона повинна, по-перше, володіти стійкістю, по-друге, відрізнятися здатністю до адаптації (пристосуванню) до змін навколишнього середовища, по-третє, бути здатною до вирішення конфліктів мирним шляхом. У зв'язку з цим визначальне значення для нормального розвитку суспільства має його здатність налагодити і постійно вдосконалювати механізм саморегулювання, який забезпечував би умови накопичення суспільством матеріальних цінностей, сприяв зростанню добробуту і культури суспільства. Цей механізм повинен включати в себе, якщо використовувати медичну термінологію, постійну "профілактику" назрілих у суспільстві хвороб та їх "терапію" своєчасними реформами, по можливості не доводячи стан справ до крайніх заходів - "хірургічного втручання" (революції, перевороти).

Якщо говорити про Росію, то вся її історія і особливо історія XIX - початку XX ст. свідчить про те, що профілактика хворобливих явищ в російському суспільстві, як правило, завжди запізнювалася, у зв'язку з чим суспільство виявлялося перед необхідністю проведення "шокової терапії" (так було з реформами Олександра II, коли маси колишніх селян-кріпаків були буквально кинуті в ринкову стихію , ту ж ситуацію можна було спостерігати зовсім недавно при переході від радянської політичної системи до сучасної посттоталітарної державності).

Далі необхідно розглянути сучасні підходи до поняття та змісту політичної модернізації.

У науковій літературі не існує єдиної думки з питання про сутність і зміст поняття модернізації. У самому загальному плані під модернізацією (франц. Moderne - сучасний, новітній) зазвичай розуміється процес відновлення, осучаснення відсталого, застарілого традиціоналістського суспільного і державного устрою в дусі вимог часу.

У руслі загальної теорії модернізації, формування якої відноситься до 50-60-их рр. XX ст., Модернізація трактувалася як універсальний процес глибинних перетворень в економічній, політичній і ціннісних системах, що відбувався в різних країнах при переході від традиційного до сучасного суспільства під впливом промислової, демократичної та освітньої революцій.

З цієї точки зору модернізація дуже часто розглядалася як синонім вестернізації (в реаліях XX ст. - Як синонім американізації), як тотальна трансформація традиційного домодерністські суспільства в таку соціальну організацію, яка характерна для "просунутих", економічно процвітаючих і в політичному плані відносно стабільних демократичних держав Заходу. Подібне трактування модернізації піддавалася серйозній критиці в 70-і рр. минулого сторіччя як з емпіричної точки зору, оскільки багато її положень суперечили очевидним історичним фактам, так і в теоретичному плані. Вчені звертали увагу на те, що погляд на модернізацію як на процес демократизації розвиваючих країн за західними зразками слід визнати помилковим, по-перше, тому що демократизація, як показує політична практика, не є єдиною умовою економічного зростання; по-друге, у зв'язку з тим, що сама модернізація в умовах сучасного світу не може розглядатися як універсальна (одна для всіх країн) модель розвитку суспільства, заснована на уявленні про лінійно-поступальний характер суспільного прогресу.

Події останніх десятиліть XX ст., Пов'язані з розпадом комуністичної системи в країнах східної Європи і колишньому СРСР, так само як і досвід проведення реформ в державах Латинської Америки та Південно-Східної Азії підтвердили необхідність перегляду лінійно-поступальної моделі модернізації. Осмислення досвіду посткомуністичного світу призвело до коректування багатьох положень класичної теорії модернізації. У сучасних теоріях модернізації ("неомодернізаціі", "постмодернизации") поряд з визнанням різноманіття модернізаційних процесів в центр уваги ставиться вже не освічена еліта, а діяльність "знизу", яка часто протистоїть інертному і консервативному уряду. Багато в чому скориговані також антітрадіціоналістскіе рефлексії колишніх теорій модернізації. Вважається, що сьогодні недостатньо однієї політичної волі до змін, необхідно вміння політичної еліти максимально використовувати модернізаційний потенціал традиціоналізму, поступово вбудовувавши його в логіку перетворень.

Який зміст вкладається сьогодні в поняття "політична модернізація"? Узагальнюючи сучасні підходи до трактування модернізації, можна сказати, що політична модернізація являє собою складний процес вдосконалення, оновлення та зміни політичної системи, форм, методів, засобів, технологій політичної діяльності, спрямований на підвищення ефективності державних і суспільних інститутів, приведення їх у відповідність до вимог часу на основі асиміляції досягнень більш передових країн. Політична модернізація, головним завданням якої є створення інститутів, здатних мати справу з постійними змінами в соціальних і політичних вимогах, служить важливим показником сприйнятливості політики до нових явищ, її гнучкості, здатності приймати виклики часу.

У сучасній науці прийнято виділяти два основних типи політичної модернізації: 1) оригінальна (первинна) або спонтанна модернізація (характерна для провідних країн Заходу, які перейшли до раціоналізації суспільних відносин в результаті поступового, тривалого внутрішнього розвитку); 2) вторинна, відображена модернізація (модернізація "навздогін"), що здійснювалася у відстаючих країнах, які прагнули за рахунок використання досвіду передових країн подолати відсталість і увійти до числа розвинених сучасних суспільств.

На відміну від первинному (природною) модернізації, характерної для країн Західної Європи, модернізація "навздогін" припускає активне використання мощі і важелів держави, всіх компонентів державності для швидкого та ефективного проведення реформ, успішного синтезу запозиченого досвіду і актуалізованої традиції. При такому типі модернізації не існує будь-яких твердих гарантій успішного результату. По-перше, тому що розрахунок па силу адміністративного впливу неминуче ввергає країну в зону підвищених ризиків (соціальних, національних, духовно-моральних). По-друге, такий тип модернізації, як правило, супроводжується посиленням інституційно-функціонального кризи самого держави, що виступає одночасно і в ролі основного суб'єкта й об'єкта реформ. Цим багато в чому пояснюється те, що при традиційно сильній державі, роль якого ще більше посилювалася в умовах вторинної модернізації, закінчилися провалом всі спроби повномасштабних модернізацій політичного ладу як у дореволюційній, так і в постреволюційної Росії.

Проблеми, пов'язані з трактуванням сутності модернізаційних процесів як в історичній ретроспективі, так і в сучасному суспільстві, продовжують залишатися дискусійними. Існує великий розкид думок з питання про зміст і національні особливості політичної модернізації. Серед дослідників, які зробили найбільший внесок у розробку теорії модернізації (Г. Алмонд, С. Верба, Р. Даль, Л. Пай, Д. Ептер та ін.), Слід виділити С. Хантінгтона, запропонував найбільш вдалу теоретичну схему політичної модернізації. Її основні положення можуть бути адекватно використані для пояснення багатьох процесів, що відбувалися в політичній історії Росії.

Згідно з концепцією Хантінгтона політична модернізація, яка мислиться дослідником як демократизація політичних інститутів суспільства і його політичної свідомості, обумовлена низкою соціальних факторів. По-перше, .Будь реформи, якими б мотивами не керувалася правляча еліта, починаючи ці реформи, неминуче ведуть до певних змін у суспільстві. Тому навіть якщо реформи здійснюються у вигляді соціально-економічної модернізації "зверху", в рамках старих політичних інститутів і під керівництвом традиційної еліти, влада змушена рахуватися з необхідністю збереження рівноваги між змінами в різних сферах життя суспільства. По-друге, здійснюючи ті чи інші зміни в суспільстві, правляча еліта в будь-якому випадку повинна бути готова до проведення не лише техніко-економічної, а й політичної модернізації. Це пояснюється тим, що будь-які перетворення, спрямовані на індустріалізацію, соціально-економічний прогрес, неминуче тягнуть за собою розвиток системи освіти, запозичення передових технічних і природничо ідей. Звертаючись до досвіду передових держав, країна разом з науково-технічною інформацією неминуче починає вбирати і нові політико-філософські ідеї, які з урахуванням еволюції соціальної структури суспільства, що є складовою частиною модернізаційного процесу, потрапляють на підготовлений грунт.

У той же час в процесі індустріалізації та раціоналізації суспільства відбуваються формування і швидке зростання нових соціальних груп (насамперед середнього класу), що істотно відрізняються але своїм установкам від традиційних. Усвідомлюючи, що політика безпосередньо стосується їхніх приватних інтересів, що від рішень, прийнятих владою, залежить їх особиста доля, вони змінюють свої установки, проявляють все більший інтерес до політики, пошуку механізмів і способів впливу на прийняття державних рішень. Така загальна схема процесу політичної модернізації суспільства.

Політична модернізація - невід'ємна риса прогресу суспільства і в цьому сенсі вона виступає важливим показником сприйнятливості політики до змін, її гнучкості, здатності приймати виклики часу. З цієї точки зору модернізація суспільства може бути здійснена і авторитарним режимом, про що свідчить політична практика таких країн, як Південна Корея, Тайвань, Чилі, Бразилія. Хоча при цьому не можна не бачити і істотних вад такої модернізації, пов'язаних з особливостями авторитарних режимів, їх обмеженими можливостями в перетворенні суспільства. Основне протиріччя в даному випадку полягає в тому, що в умовах авторитарного режиму рідко вдається провести структурні перетворення, без чого не обходиться жодна політична модернізація. Авторитарна влада за своєю суттю схильна пристосовувати реформи до свого становища і інститутам, проводячи перетворення в суспільстві під жорстким політичним контролем.

Якщо абстрагуватися від подробиць, можна виділити два основні підходи до трактування політичної модернізації, кожен з яких відстоює свою модель реформування суспільства. Перший з цих підходів - ліберальний. Його захисники виходять з положення про те, що характер і динаміка перетворень у суспільстві залежать від ступеня залученості населення в систему представницької демократії. Тому головним у модернізації вважається створення умов для постійного діалогу між владою і населенням, що забезпечується за рахунок зламу соціальних перегородок, зростання соціальної мобільності і ступеня відкритості суспільства, яка передбачає, крім іншого, відкриту конкуренцію еліт.

Інших установок дотримуються прихильники консервативного підходу до трактування політичної модернізації, що роблять акцент на наявності високого потенціалу ризику будь-яких корінних змін суспільства, які можуть призвести до дестабілізації і корумпованості режиму (особливо в країнах, де відсутні стійкі демократичні традиції, прихильність до права і правопорядку). З цієї точки зору головною умовою модернізації і основним показником реформованої політичної системи повинні виступати поступовість (поетапність) перетворень та їх націленість на досягнення порядку і стабільність суспільства, що, у свою чергу, припускає наявність сильної державної бюрократії, компетентного політичного керівництва. Якщо ліберали дуже скептично ставляться до модернізаційним можливостям авторитарних режимів, то консерватори, навпаки, більш кращим вважають еволюційний розвиток під егідою сильної політичної влади. При цьому дуже важливим вважається дотримання ряду умов, таких як- наявність компетентних політичних лідерів, можливість і необхідність виділення якісно різних і нетривалих етапів реформування суспільства, кожен з яких повинен мати конкретну мету і власні пріоритети.

Проводилися в різних країнах модернізації використовували ту чи іншу модель реформування суспільства. Однак найчастіше в політичній практиці використовувався синтез ліберальних і консервативних методів модернізації в залежності від специфіки реформируемого суспільства. Необхідність такого синтезу визначається тим, що політична модернізація завжди пов'язана з конфліктом цінностей (зіткненням традиційних норм і цінностей з новими модернізованими інститутами), вона може перетворитися, за зауваженням А. С. Ахієзера, в фактор наростання масового дискомфортного стану і привести до інверсійному вибуху в суспільстві. Все це вимагає від політичної еліти (як основного агента політичної модернізації) не тільки політичної волі до змін, але й уміння максимально знижувати конфліктність у суспільстві, використовувати консенсусний потенціал традиціоналізму, поступово вбудовувавши його в логіку перетворень. Досвід показує, що тільки в цьому випадку модернізація виступала як процес формування у політичній системі здатності постійно адаптуватися до мінливих умов і завдань, формуючи нові політичні інститути, модернізуючи старі, щоб забезпечити стабільність суспільства, створити можливості для діалогу між державою та суспільством.

Останнім часом у науковій літературі висувається нова гіпотеза, що пропонує розглядати модернізацію як хвилеподібний процес, в рамках якого "фази модернізації можуть змінюватися фазами контрмодернизации і антимодернізації", що багато в чому пояснюється реакцією "на неорганічні для політико-культурного розвитку тієї чи іншої країни спроби трансформації її політичної системи ".

Такими є лише деякі проблеми, що свідчать про складність і неоднозначність процесу модернізації. До сказаного слід додати, що модернізація, яка на меті глибинні перетворення суспільної системи, по-перше, може призвести до посилення ціннісного конфлікту в суспільстві (зіткнення традиційних норм і цінностей з новими модернізованими інститутами та цінностями), по-друге, дуже часто супроводжується виникненням і наростанням так званих "модернізаційних криз".

До основних "модернізаційним кризам" зазвичай відносять:

криза ідентичності. Найбільш гостру кризу модернізації, обумовлений неготовністю значної частини населення ідентифікувати себе з новими модернізаційними цінностями, інтегруватися в систему нових економічних і політичних відносин, що формуються в ході реформ (в Росії спостерігався в епоху "великих реформ" другої половини XIX ст. і повторився вже в наш час в період реформ М. С. Горбачова - Б. М. Єльцина);

криза легітимності. Вози гикає як результат падіння довіри до влади в широких верствах населення в умовах різких змін у суспільному та державному житті країни;

криза проникнення. Пов'язаний з втратою керованості суспільства, руйнуванням горизонтальних і вертикальних зв'язків у системі управління в ході проведених структурних перетворень, в результаті чого знижується можливість проникнення (дифузії) влади на нижні рівні управління;

криза участі. Означає небажання або неготовність нової політичної еліти залучити до конструктивної співпраці представників старих соціальних еліт;

криза розподілу. Стає неминучим у разі нездатності правлячої еліти налагодити справедливий розподіл матеріальних та інших благ у суспільстві.

Не буде перебільшенням сказати, що об'єктивний аналіз проведених в історії Росії реформ державної влади і управління неможливий без урахування викладених вище закономірностей і специфіки політичної модернізації суспільства. Більшість з них, включаючи перераховані вище кризи модернізації, проявили себе вже на сучасному етапі розвитку Росії, коли країна знову опинилася в ситуації системної кризи і переживає нову хвилю повномасштабної соціально-економічної та політичної модернізації. Хоча сучасна модернізація в Росії на відміну від пореформеної Росії другої половини XIX - початку XX ст. проходить в країні з високим рівнем урбанізації, високоосвіченим населенням, розвиненою наукою, постіндустріальними інформаційними технологіями, в ній так само болісно розвиваються кризи легітимності, ідентичності і розподілу. На відміну від колишньої радянської модернізації сучасна модернізація в Росії породила потужний криза політичної участі.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >