Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow ВИБРАНІ РОБОТИ ПО ЕКОНОМІЦІ
Переглянути оригінал

БЮРОКРАТІЯ І ЗАКОНОДАВСТВО

Передова стаття з «Русских ведомостей» (1904)

Давно вже у всіх шарах російського суспільства відчувається глибоке невдоволення прийнятим у нас бюрократичним порядком складання законів. Щоб створити закон, який відповідає життєвим вимогам, потрібно з точністю знати ці останні; а звідки може знати їх людина, відгороджений від життя паперових стіною? У найкращому разі йому бувають відомі побутові факти якоїсь певної місцевості, з якою звела його доля, щодо ж інших місць він або має невиразні поняття, або не має ніяких.

Інакше і бути не може, так як нікому не дано знати все. Не слід забувати, що в справах, що стосуються, наприклад, общинного землеволодіння або кустарних промислів, пересічний селянин є більш компетентним знавцем, ніж найгостріший департаментський дока, якому не траплялося близько ознайомитися з мирськими переділами. У минулому час, коли, за часів панування патріархального ладу і натурального господарства, окремі сімейні та промислові одиниці, у тому числі складається нація, були схожі одна на іншу, поширення на цілу країну того, з чим познайомилася канцелярія в маленькому масштабі, не представляло великих незручностей. Але з плином часу життя ускладнюється; в суспільстві відбувається диференціація; не тільки кожна місцевість, але навіть кожне промислове підприємство стає як би особливим світом, відмінним від усього іншого. Тому канцелярське творчість законів, з яким країна могла миритися на первісних стадіях свого розвитку, з часом переживає себе і стає шкідливим.

Внаслідок малого знайомства з життям, канцелярське законодавство майже завжди буває наділене трьома різними, але тісно пов'язаними між собою недоліками. Бюрократія в силу властивої їй віри в свою всемогутність і всезнання звичайно прагне втиснути життя в тісні рамки певних правил, однак, не усвідомлюючи дійсного різноманітності явищ, вона готова охопити цілий світ одними і тими ж нормами. Вироблене правило може містити дуже досконалу інструкцію для окремого випадку, поширюючись ж в якості загального закону на цілу країну і на безстрокове час, воно втрачає будь-який сенс. Приклади подібних узаконений, доведених до абсурду дріб'язковістю і шаблонностью полягають в них приписів, знаходяться в достатку в старому зборах наших законів і навіть в більш ранніх відділах чинного Зводу - наприклад, в Статуті сільського господарства або в Зводі статутів про благоустрій в казенних селищах. Другий недолік, що випливає з того ж джерела, полягає в неточною формулюванні життєвих відносин, на які поширюється закон, і самих норм, їм встановлених. Чи не уявляючи собі ясно суті справи, законодавець-бюрократ задовольняється або занадто широкими визначеннями, відкриваючи тим простір для довільних тлумачень, або ж настільки вузькими, що під них не підходять цілі класи явищ. Третя вада - недовіра до всього, що знаходиться поза стінами департаменту. З тих питань, яких при всьому старанні не можна передбачити раз і назавжди в докладних правилах, канцелярія ніяк не допустить місцевого рішення зацікавленими людьми, а неодмінно вимагатиме, щоб будь-яка дрібниця доходила до неї. Важко сказати, який із трьох зазначених недоліків діє згубно. Перший, залежно від того, що візьме верх, або ламає життя через підведення всього її різноманіття під один ранжир, або ж перетворює закон в мертву букву. Другий відкриває місце сваволі і оселяє фактичне безправ'я. Третій викликає тяганину в справах: створюється механізм з такою системою передач, що на них витрачається більша частина наявної в розпорядженні сили.

Коли сучасному чиновнику кажуть про слабкі сторони законів, що виходять з канцелярій, він благодушно киває на своїх прадідів і дідів часів Аракчеева і Кисельова. Він перший насміється над старовинними законами, що збереглися в Зводі, начебто, напр., Наступних: «Хто злообичен в пияцтві або більше часу в році буває п'яний, ніж тверезий, того карати різками» (ст. 496 Зводу статутів про благоустрій в казенних селищах) ; або: «Хто буде вживати велике дерево на малі або дрібні вироби або видовбати з оного труну, з того стягується вдвічі проти того, що дерево стоїть» (при- лож. до ст. 468 того ж Зводу). Але нехай посилаються на ці закони не зводять себе. Хіба недавні узаконення про сімейні розділах і переділах общинної землі або розібраний на днях в нашій газеті проект селянських ощадно-позичкових кас стоять вище Статутів про благоустрій в казенних селищах? Чим, наприклад, відрізняється правило нинішнього закону про переділах, яке не дозволяє здійснювати їх раніше ніж через 12 років, або постанова законопроекту про селянських касах, за якими дозволяється на одні операції вживати не більше чверті, а на інші не більше однієї п'ятої капіталу, - ніж ці постанови відрізняються від приписів нашого архаїчного Статуту сільського господарства, який вимагав, щоб фруктові дерева сідали на дев'яти квадратних сажнів, а виноград - по одному кущу на кожну сажень (ст. 80 і 81), або навіть від закону петровск го часу, наказував селянам ткати полотно неодмінно в аршин завширшки? З іншого боку, той же закон про переділах, який не вміє відрізнити переділу від переверстку, або законопроект про селянських касах, що згадує про кустарні промисли і забуває про ремісничих і відхожих, хіба далеко пішли за ступенем ясності і точності своїх визначень від наведених вище статей про « виробах малих і дрібних »або« злообичном пияцтві »? Нарешті, проект про селянських касах, що доводить до Петербурга вирішення питання про межі селянської кредитоспроможності і про розміри позик під окремі розряди кустарних виробів, чи має хоча якісь переваги перед колишніми, стільки раз осміяними порядками, за якими справи, начебто, наприклад, поправки казенного будинку в якомусь глухому містечку сходили мало не до Державної ради? І ці недоліки аж ніяк не становлять виключної приналежності узаконень і розпоряджень, уявних в Міністерстві внутрішніх справ. Те ж саме доводиться сказати і про інших відомствах. Абсолютно однаковими гріхами страждають фінансові закони нового часу - наприклад, закон про гербовий збір, щодо якого самі присутні місця, покликані виконувати його, часто не в змозі пояснити, як потрібно розуміти ту чи іншу статтю. Подібні ж слабкі сторони виявлені земствами в недавньому Положенні про меліоративних позиках, виробленому в Міністерстві землеробства. Земства не беруть на себе посередництва за цим кредитом, не дивлячись на пільгові умови його, - не беруть через надмірної регламентації позик, крайньої складності порядку їх ісходатайствованія і цілого ряду формальних стиснений для бажаючих ними скористатися [1] . Можна з упевненістю сказати, що зазначені недоліки з часом не зменшуються, а збільшуються, і не тому, щоб канцелярії ставали гірше колишніх, а єдино з тієї причини, що життя робиться більш різноманітними, що без постійного зіткнення з нею, без найближчого участі практично знають її осіб в законодавчих роботах стає все важче і важче знаходити для виникаючих питань правильне рішення. Саме з цієї причини нові статути - продовольчий, лікувальний, ветеринарний, аптекарський - виявилися на ділі незрівнянно слабкіше своїх попередників, закон про переділах і сімейних розділах варто багато нижче правил про благоустрій в казенних селищах, а новий законопроект про селянських касах - набагато недосконаліші, ніж був для свого часу розкритикований в пух і прах самими чиновниками Статут допоміжних і ощадних кас колишніх державних селян. Тому, коли трапляється в руки проект, який прагне з канцелярії врегулювати всі подробиці селянського життя або фабричні порядки, або торгові відносини, можна наперед сказати, що в ньому неодмінно знайдуться ті ж самі недоліки, про які було говорено вище; ці недоліки можуть бути замасковані в ухильних фразах, але в очах людей практики і особливо в застосуванні наділі вони не забаряться виявити себе, як це і сталося в усій повноті з законами продовольчим, лікувальним і ветеринарним.

Наша бюрократія з деякого часу початку як би перейматися недоліком місцевої обізнаності. У три останні царювання не раз призначалися комісії для попереднього дослідження, через опитування обізнаних осіб, важливих питань, що підлягали законодавчого вирішення. Ось такими були комісії з питань сільського господарства під головуванням Валуєва, по залізничному делу- під загальним керівництвом Баранова, так звана Каханов- ська комісія, а останнім часом - Особливу нараду про потреби сільськогосподарської промисловості. Крім того, міністерства при підготовці законів стали нерідко отримати висновки губернських начальства через них довідуватися про погляди зацікавлених осіб, а іноді навіть запрошувати цих останніх на наради. Однак всі ці сурогати ні в якому разі не можуть замінити постійного і правильного участі місцевих осіб в законодавчій роботі. Особливі комісії збирають нерідко рясні матеріали, але ці збори бувають більш корисні для людей науки, ніж для законодавчої практики. І це - з простої причини. Вищим адміністративним особам, по безлічі занять, немає часу перечитувати об'ємні томи, які нагромаджуються в результаті робіт комісій. Відомо, що, наприклад, Барановська комісія залишила після себе цілу бібліотеку, що праці Особливої наради укладають до 60 томів обсягом більше 3000 друкованих аркушів. За необхідності доводиться робити склепіння з накопичених даних, і це доручається чиновникам. Такі працівники, зрозуміло, виберуть з матеріалів лише те, що відповідає їхнім поглядам, а особи, які творять закони, профільтруйте ще раз і самі склепіння. У підсумку - величезна робота, витрачена збирачами матеріалів і їх компіляторами, залишається звичайно без будь-якого впливу на законодавство. Підтвердженням сказаного може служити абсолютно нікчемне вплив, яке широка анкета зробила на залізничний статут, Каханова кая комісія - на що пішли узаконення по селянському справі і навіть в наші дні багатотомні праці Особливої наради - на організацію недавно введених центрального і місцевого управління у справах дрібного кредиту. Ще менше значення мають відгуки, надсилаються губернаторами: в більшості випадків вони представляють собою судження не дійсно пов'язаних з місцевістю осіб, а губернаторських канцелярій. Тому по одним і тим же питанням зустрічається іноді в цих відгуках вражаюча різноголосся, прикладом якої можуть служити думки губернських начальства про різні селянських кредитних організаціях, наведені в записці Міністерства внутрішніх справ по дрібному кредиту 1 . Укладачі записки намагаються пояснити суперечності неоднаковістю місцевих умов в різних частинах Росії, тоді як істинної розгадкою є різниця в поглядах і симпатії правителів губернаторських канцеля-

пім Тебе? (ГММ nfinaiAU лЛо rnanuuv гплглйя nnunwwouuup Й1Лпл1тотийі

а Л »ч / ч / і viiv / v 4> v / u 9» 1 jv « 4 / ivpvaput« avii

для ознайомлення з місцевим життям, не досягають мети. Якщо отримані дані збігаються з поглядами творців закону, ними користуються як зайвим аргументом, як засобом забарвити в місцевий колорит власні домисли; але як скоро відомості хоч скільки-небудь суперечать намірам впливових законодавців, вони спокійнісінько залишаються під спудом, іноді навіть без будь-якої згадки. Тому закони наші і після різного роду нарад, анкет і листування з губернаторами виходять в кінці кінців такими ж, якими були б без них, т. Е. Залишаються все тим же відображенням ідей і інтересів департаментських канцелярій з усіма недоліками, властивими цього роду творчості.

Звичайно, життя рано чи пізно вимете всякого роду бюрократичні мудрування. Але ж перш, ніж це трапиться, як багато страждань і горя доводиться винести з-за них людям! Твори старої канцелярської фантазії, начебто знаменитих військових поселень, на щастя, давно відійшли в область сумних переказів; але раніше того скільки мужицьких спин пошматоване батогами, скільки нещасних прогнати крізь стрій і забито на смерть! «Всує закони писати, коли оні НЕ ісполняті», а закони, писані в канцеляріях, майже завжди, за нинішніх умов життя, виявляються нездійсненними. Це - порок, не випадково властивий тому чи іншому відомству, а що лежить в самій суті справи і не усувний рішуче нічим, крім корінних змін в самому порядку законодавства.

1 Записка міністерства внутрішніх справ представлена в Особливу нараду про потреби сільськогосподарської промисловості і надрукована в № 22-м «Вісника фінансів» за 1902 р

  • [1] Докладні відгуки земств з цього питання наведено в N9 46 «Вісника фінансів» за 1904 р
 
Переглянути оригінал
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук