Перебудова центральних і місцевих органів влади і управління в середині XVI ст. Опричнина та її наслідки

У XVI ст. в Московській державі в рамках станової моделі управління складається єдина система центральних і місцевих урядових установ, що одержали назву "накази". Основою їх послужили виникли в питома період палацові відомства, що представляли собою одноосібні і тимчасові урядові доручення. Кожне з цих відомств управлялося "боярином введенням", якому князь доручав ("наказував") певну частину свого палацового господарства. З часом одноосібні доручення перетворилися на складні і постійні присутні місця, що одержали назви "хати" або "накази". Побудовані але функціонально-галузевим принципом, нові органи виконавчої влади з'явилися першою в історії Росії бюрократичною системою управління, протягом двох століть забезпечувала функціонування величезної держави (рис. 6.1).

Система державних органів влади і управління в XVI ст.

Рис. 6.1. Система державних органів влади і управління в XVI ст.

Виросли з колишньої системи палацово-вотчинного управління в процесі се перебудови в єдину централізовану державну систему московські накази спиралися на відносно розвинений до моменту їх утворення д'яческій апарат управління. Перебудова центрального управління почалася з палацових відомств. Їх кількість швидко досягло до 90. Вони були різної величини і різних функцій. Виник зі створенням наказів обширне діловодство вимагало певних канцелярських навичок і досвіду. Оскільки керівники наказів часто не мали такого досвіду, їм в помічники призначалися дяки. Вихідці з нижчих станів російського суспільства, поповичів і навіть холопів, які виконували в умовах питомої Русі канцелярські функції при боярах-управлінцях, князівські дяки в міру розвитку державної адміністрації стали грати самостійну роль, і їх вплив на державні справи постійно зростала. До середини XVI ст. вони вже становили незнайомий для Стародавньої Русі шар професійних чиновників, представники якого починали впливати і на велику політику. Дьякам в наказах підпорядковувалися піддячі служителі з дворян і дітей наказових людей. Великі накази, як правило, поділялися на столи, а столи - на повитья.

Процес перетворення наказів з особистих доручень в установи був в основному завершений до кінця XV ст., Підтвердженням чому може служити Судебник 1497, який наказував "судити боярам і окольничим, а на суді у них бути дяком". За свідченням джерел, накази виникали у міру того як ускладнювалися адміністративні завдання, розвивалося письмове діловодство, коли палацові відомства стали потребувати створенні особливих канцелярій. Так, відомство питомої дворецького поступово перетворилося на наказ Великого палацу, відомство боярина-конюшого - в Конюшенного наказ і т.д. Разом з тим нові потреби державного життя, збільшувати масштаби зовнішніх відносин також вели до появи все нових і нових наказів. До кінця XVI ст. наказовомусистема Московської держави була представлена не менш ніж тридцятьма особливими установами.

З виниклих у другій половині XVI ст. наказів найбільш важливими були Посольський, Розрядний і Помісний накази. Їх сферою діяльності були питання зовнішньої політики, будівництва та комплектування збройних пі. оборони держави, наділення служилогодворянства земельною власністю. Особливе положення займав чолобитною наказ, був своєрідним контрольним органом в державі, контролюючим діяльність народжуваної бюрократії (він займався прийомом і розбором чолобитних від дворян і дітей боярських). Крім того, був цілий ряд інших наказів, що відали управлінням різними групами служивих людей: Стрілецький наказ (завідував стрільцями, а також виконував поліцейські функції в Москві та деяких інших містах), Пушкарский наказ (управляв артилерійськими та інженерними справами), Збройна палата (завідувала виготовленням і зберіганням вогнепальної зброї). Особливу групу наказів становили палацові накази, що управляли різними галузями княжого, а потім царського господарства: до них ставилися виріс з Скарбниці Казенний наказ, Наказ Великого Палацу і прилягали до них Конюшенний, Ловчий, Сокольничий і Постельничий накази. Тоді ж, у середині XVI ст. , з'являються перші фінансові накази: зокрема, було засновано спеціальний

Наказвеликого приходу, відав збиранням загальнодержавних податків.

Накази підпорядковувалися тільки цареві і Боярської думи і несли перед ними відповідальність. Всі накази вважалися рівними, діяли від імені государя і зносилися між собою так званими "пам'ятями" (виняток становив Розрядний наказ, що вважався за своїм особливому становищу при Боярської думи старше інших наказів і надсилав їм укази). На чолі наказів стояло так зване Присутність (керівництво наказами було колегіальним), всі члени якого іменувалися суддями і призначалися самим царем. На чолі керівництва наказів, як правило, стояли думні дяки, в підпорядкуванні у яких перебували піддячі, що відали діловодством.

У XVI ст. адміністративна діяльність наказів не була відокремлена від судової, навпаки, кожен наказ був одночасно і судовим відомством в рамках своїх повноважень та предметів відання. Для цієї мети при кожному наказі виділялися особливі чиновники (діти боярські, недельщиков. Денщики та інші нижчі службовці), в обов'язки яких входило залучення до суду, утримання під вартою, накладення стягнень і покарань.

Створення наказовій системи управління мало принципове значення для розвитку Московської держави. За допомогою наказів центральна влада сподівалася покінчити з дезорганізацією урядового апарату, гостро обозначившейся ще на початку царювання Івана Грозного у зв'язку з не припиняють боротьбу за владу між боярськими угрупованнями. Плутанина в системі державного управління поряд з необмеженим свавіллям намісників представляла справжнє лихо для країни, тому створення єдиної системи центрального управління було нагальною необхідністю. На накази покладалося також проведення в життя намічених в цей час перетворень у різних сферах державного життя.

Наказне система управління була, звичайно, далека від досконалості. У порівнянні з раціонально організованим апаратом управління, що склалися в Росії в ході адміністративних реформ Петра I, в ній була відсутня сувора ієрархія рівнів управління, установ та чинів. На відміну від петровських колегій, більшість з яких створювалися одноразовим указом і за строго визначеним планом, московські накази виникали стихійно протягом тривалого часу у міру розширення функцій єдиної держави або у зв'язку з приєднанням нових територій до Росії. Тому часто накази дублювали один одного, предмети ведення між окремими відомствами в наказовій системи управління не були чітко розподілені, вона відрізнялася громіздкістю і заорганізованості. Більшість наказів з'єднували в собі одночасно адміністративні, фінансові та судові функції, поєднували функціональне управління з територіальним. Крім наказів із загальними для всієї держави функціями існували накази, засновується для управління знову приєднаними територіями і носили територіальний характер (одним з таких наказів став створений після взяття Казані й Астрахані Наказ казанського палацу). Проте незважаючи на ці недоліки, формування наказовий системи стало потужним засобом створення і зміцнення централізованої держави в Московської Русі.

Процес централізації державного управління торкнувся не тільки вищі і центральні рівні влади і управління, а й систему місцевих органів влади. Яскравим прикладом посилення централизаторских тенденцій в Московській державі може служити видана Іваном III в кінці XV ст. (Тисячі чотиреста вісімдесят вісім) населенню Білозерської землі Білозерська статутна грамота (далі - БУГ), яку деякі дослідники справедливо вважають першим законодавчим актом єдиної російської держави і родоначальницею нової законодавчої традиції. Принципово важливою особливістю БУГ, отличавшей її від всіх колишніх статутних грамот (наприклад, від виданої свого часу Василем I Статутний грамоти Двинской землі), які надавали землям широку автономію, було те, що вона істотно обмежувала административно-податного імунітет місцевих світських і церковних володінь і зрівнювала всіх власників перед державною владою. Всі жителі повіту відтепер ставилися в однакове становище і розглядалися як піддані держави, підвладні його адміністрації (намісника і його апарату).

Разом з тим БУГ встановлювала сувору регламентацію діяльності самого апарату наместнического управління та його відносин з місцевим населенням. По-перше, вперше точно фіксувалися як порядок діяльності наместнического апарату управління, так і його склад, розміри платежів на користь намісника і його людей. Намісник відділяється від населення, між ним і населенням засновується нова посада сотского як представника центральної влади, який міг брати участь у суді намісника. По-друге, влада намісника могла контролюватися не тільки "зверху", але і "знизу" самим населенням Білозерської землі, які отримували право звертатися зі скаргами до верховної влади. У БУГ встановлювалося право "світу" брати участь в адміністративно-судової діяльності місцевої влади. На думку дослідників, ці зміни в місцевому управлінні з'явилися тим зерном, з якого потім в середині XVI ст. виросла система земських і губних установ, які спочатку обмежили, а потім і витіснили намісник апарат управління, підготувавши остаточну ліквідацію системи "годування" в 1555 р Іваном Грозним. Важливе значення для зміцнення державності мав прийнятий в 1497 р Судебник Івана III, який був першим загальноруським зведенням законів в Московській державі.

У той же час відмічені нами раніше протиріччя вертикальної організації влади в умовах величезної держави, так само як і нерозвиненість системи державного управління та політичних комунікацій змушували московський уряд шукати інші альтернативи політичної та адміністративної централізації суспільства. В якості такої альтернативи, як уже говорилося, в середині XVI ст. була обрана перебудова системи управління на засадах станового представництва і відродження "земського початку" в місцевому управлінні.

У рішеннях Стоглавого собору, що засідав у справах церковним і "земським", у прийнятому їм збірнику постанов канонічного характеру ("Стоглав"), так само як і в "виправленому" зі схвалення цього собору Судебник (Судебник 1550) була намічена широка програма і складений цілий план розбудови місцевого управління. Як зазначав В. О. Ключевський, цей план починався строкової ліквідацією позовів земства з кормленщікамі, тривав переглядом Судебника з обов'язковим повсюдним введенням до суду кормленщіков виборних старост і цілувальників і завершувався статутними грамотами, що скасовує годування. У зв'язку з тим, що існувала тривалий час примітивна система "годувань" вже не відповідала новим завданням держави й ускладнення громадського порядку, її вирішено було замінити новою системою місцевого управління.

Перетворення місцевого управління зайняло тривалий час. На першому етапі, до скасування годування в 1555 р, кормленщики ставилися під контроль громадських виборних. В цілому ж перетворення були здійснені за допомогою проведення двох послідовних реформ - губної, яка почалася поруч прийнятих оточенням Олени Глинської (матері Івана Грозного) в 1539-1541 рр. заходів, спрямованих на обмеження влади намісників, і була завершена урядом Адашева, і земської, здійсненої в 1555-1556 рр. В результаті цих реформ відбулася поетапна заміна наместнического управління, що будувався на системі "годувань", виборними губними установами - губними хатами (як станово-представницькими органами дворянства) і земськими органами самоврядування (земські хати), вибираними із заможних городян і чорносошну селян. Тим самим уряд не тільки значно послаблювало владу регіональної феодальної знаті і посилювало позиції дворянства в місцевому управлінні, але і вперше в історії Росії реально вводило в практику державного будівництва початку виборного самоврядування.

Створювані органи місцевого самоврядування були побудовані на становому принципі і не мали окремих від держави прерогатив, що не були, кажучи сучасною мовою, самостійні у межах своїх повноважень. Виборні з дворян губні старости та їх помічники - "цілувальники" ("цілувати хрест", тобто присягати) затверджувалися на посаді Розбійний наказ як судово-поліцейським органом, якому підпорядковувалися губні органи на всій території держави. Йому ж належало виняткове право санкціонувати вироки губних органів, що стосуються справ, пов'язаних з татьбой і розбійними злочинами. У деяких містах (Москві, Новгороді, Пскові, взятої військами Івана Грозного у 1551 р Казані) органи міського самоврядування з політичних і інших міркувань не створювалися, владу в цих містах знаходилася в руках призначаються центральним урядом воєвод.

Основним результатом перетворень Івана IV в системі місцевої влади стало створення уніфікованого апарату управління на всій території держави.

На початку 1560-х рр., Звинувативши своїх бояр і служивих людей у зраді і розділивши країну на дві самостійні частини, земщину і опричнину (як особливо виділене, що належить цареві володіння, свого роду особистий царський "доля"), Іван Грозний перейшов до нової політиці, політиці опричного терору, що, по суті, означало державний переворот. Реформи були перервані. Більшість членів "Вибране раді" піддалося жорстоким репресіям, був видалений з Москви протопоп Сильвестр, який був до опали, за свідченням джерел, справжнім временщиком за царя, засланий, а потім страчений другий царський улюбленець Адашев.

Існує думка, згідно з яким розрив царя зі своїм урядом стався через амбіції членів "Вибране раді", які прагнули зміцнити свій вплив на справи низкою постанов і звичаїв, незручних для московських самодержців. Перебуваючи з нащадків удільних князів, "княжат", "Вибрана рада", на думку прихильників цієї точки зору, була знаряддям питомо-князівської політики, відстоювала її інтереси і тому повинна була рано чи пізно прийти в гостре зіткнення з московським царем, усвідомлює своє повновладдя . Сам Іван Грозний у полеміці з Курбським недвозначно натякав опальному князю, які цілі, на його думку, переслідували ці люди, "таємно" від нього РАДИЛИСЯ про мирські, тобто державних, справах. Вони не тільки, за його висловом, самовільно і протизаконно, "вітрі подібно", як Сильвестр, роздавали сани і вотчини, але й стали "знімати владу" з самого царя, протиставляючи йому бояр і "княжат".

Друге послання Івана Грозного князю О. М. Курбскому

"Згадай сказане в книзі Іова:" Обійшов землю і йду по всесвіту "; так і ви з попом Сильвестром та Олексієм Адашевим і з усіма своїми родичами хотіли бачити під ногами своїми всю Руську землю, але Бог дає владу тому, кому захоче. Писав ти , що я зіпсутий розумом, як не зустрінеш і у невірних. Я ж ставлю тебе самого судьею між мною і тобою: ви чи Розтлінне розумом або я, який хотів над вами панувати, а ви не хотіли бути під моєю владою, і я за те розгнівався на вас? Або Розтлінне ви, які не тільки не захотіли коритися мені і слухатися мене, але самі мною володіли, захопили мою владу і правили, як хотіли, а мене усунули від влади: на словах я був государ, а на ділі нічим не володів. Скільки напастей я від вас переніс, скільки образ, скільки образ і докорів! І за що? У чому була моя провина перед вами з самого початку? Кого і чим я образь;!? Чи це моя вина, що півтораста дітей Прозоровського вам були дорожчими мого сина Федора? (...) І що таке самі

Прозоровський поруч з нами? (...) Божний милосердям, милістю Пречистої Богородиці, і молитвою великих чудотворців, і милістю святого Сергія у мого батюшки і з батюшкіних благословення у мене була не одна сотня таких, як Прозоровський. Л чим краще мене був Курлятев? Його дочкам купують всякі прикраси, це благословенне і добре, а моїм дочкам - прокляте і за упокій. Багато такого було. Скільки мені було від вас бід - НЕ обписати. Л з женою моєї навіщо ви мене розлучили? Не забрали б ви у мене моїй юній дружини, не було б і кронового жертв. А якщо скажеш, що я після цього не стерпів і не дотримав чистоти, - так адже всі ми люди. А ти для чого взяв стрілецьку дружину? А якби ви з попом не повстали, на мене, нічого б цього не сталося: все це трапилося через вашого самовольства. А навіщо ви захотіли князя Володимира посадити на престол, а мене з дітьми погубити? Хіба я викрав престол або захопив його через війну і кровопролиття? За Божим призволенню з народження був я призначений до царства, і вже не згадаю, як мене батько благословив на державу. - На царському престолі і виріс. А князю Володимиру з якого дива випливало бути государем? Він - син четвертого удільного князя. Які у нього гідності, які спадкові права бути государем, окрім вашої зради і його дурниці? У чому моя провина перед ним? (...) Я хотів вас підпорядкувати своїй волі - і як же ви через це поглумилися над святинею Господньої і осквернили її! Розсердившись на людину, повстали на Бога. (...) Дивись, княже, на Божий суд: як Бог дає владу кому хоче. Адже ви з попом Сильвестром і з Олексієм Адашевим хвалилися, як диявол в книзі Іова: "Обійшов землю і пройшов всесвіт, і вся земля під ногами моїми" (і сказав йому Господь: "А чи знаєш ти раба мого Іова?"). Так і ви думали, що вся Руська земля у вас під ногами, по по Божій волі мудрість ваша виявилася марною. Ось заради цього я й поострил своє перо, щоб тобі написати. Ви ж говорили: "Ні людей на Русі, нікому оборонятися", - а нині вас немає; хто ж нині завойовує претвердие німецькі фортеці? Це сила животворящого хреста, що перемогла Амалика і Максентия, завойовує фортеці. (...) Писав ти нам, згадуючи свої образи, що ми тебе в дальноконние міста як би в покарання посилали, - так тепер ми, не пошкодувавши своєї сивини, і далі твоїх дальноконних міст, слава Богу, пройшли і ногами коней наших пройшли але всім вашим дорогам з Литви та до Литви, і пішими ходили, і воду у всіх тих місцях пили, - тепер вже Литва не посміє говорити, що не скрізь ноги наших коней були. І туди, іде ти сподівався від усіх своїх праць заспокоїтися, в Волмер, на спокій твій привів нас Бог: наздогнали тебе, і ти ще дальноконние поїхав. Отже, ми написали тобі лише небагато з багато чого. Погадай сам, як і що ти наробив, за що велике Боже провидіння звернуло на нас свою милість, розсуди, що ти накоїв. Поглянь всередину себе і сам перед собою розкрийся! Бачить Бог, що написали це ми тобі не з гордості або гордовитості, але щоб нагадати тобі про необхідність виправлення, щоб ти про спасіння душі своєї поду малий. Писано в нашій отчині - Лівонської землі, в місті Вольмер, в 7086 [1577], на 43-му році нашої правління, на 31-му році нашої Російського царства, 25-м - Казанського, 24-м - Астраханського " .

Через відсутність необхідних джерел, у тому числі справжніх документів про заснування опричнини ми не можемо з достатнім ступенем вірогідності судити про причини такого несподіваного повороту подій. У науковій літературі можна зустріти різні пояснення феномена опричнини, завжди здавалася дивною, за дотепним зауваженням одного з авторів, як тим, хто від неї страждав, так і тим, хто її досліджував. Одні історики бачили в опричнині знаряддя боротьби з боярством, при атом знаряддя більш ніж невдале. В. О. Ключевський слідом за С. М. Соловйовим називав її "вищої поліцією у справах державної зради", роблячи акцепт на політичній безцільності опричнини: викликана зіткненням, причиною якого був порядок, вона, на думку вченого, була спрямована проти осіб, а Не проти порядку. Інші схильні надавати опричнині, що, на нашу думку, ближче до істини, більш широкий політичний сенс, вважаючи, що опричнина своїм вістрям спрямовувалася проти потомства удільних князів і мала на меті зламати їхні традиційні права і переваги.

У новітніх дослідженнях стверджується, на наш погляд, не позбавлена підстав точка зору, згідно якої в правління Івана Грозного зіткнулися дві протилежні концепції централізації. Московського государя не влаштовувало не так зміст, скільки насамперед тими проведених "вибраних радою" структурних перетворень. Прагнучи придушити реальну і уявну опозицію бояр і удільних "княжат", цар вибрав шлях прискореної централізації країни. Однак у цій політиці було спочатку закладено глибоке протиріччя, наростання якого призвело спочатку до найгострішого державну кризу в Росії, а потім призвело країну в катастрофічний за своїми наслідками тривалий період Смути. Суть цієї суперечності полягала в тому, що, взявши курс на форсовану централізацію в країні, де ще не були створені необхідні економічні та соціальні передумови для будівництва централізованого держави, московський цар змушений був спиратися переважно на примус і силу, стати на шлях терору. Так було завжди в Росії, коли влада свою дійсну слабкість і своє небажання (або нездатність) займатися кропіткою роботою зі створення державного апарату намагалася замінити силовими методами управління.

З усіх наслідків опричнини можна виділити два основних, що мають пряме відношення до предмету нашої розмови. Одним з них стало остаточне затвердження в Московській державі форми деспотичного самодержавства як необмеженої особистої влади монарха, що супроводжувалося безпрецедентним нехтуванням прав особистості, придушенням якого прояву незалежної думки і свободи у всіх шарах російського суспільства, які перетворювалися незалежно від соціального стану в холопів самодержавства. Іншим результатом опричнини став вибухнула вже в 70-80-і рр. XVI ст. важку економічну кризу, викликаний розоренням (у зв'язку з опричних терором) значній території країни і підготував умови для Смутного часу на рубежі XVI-XVII ст. Як зазначав В. О. Ключевський, спрямована проти уявної крамоли, опричнина підготовляла крамолу дійсну, породивши розкол і глибоке невдоволення в різних верствах суспільства.

Одну з основних причин утвердження в Московській державі в другій половині XVI ст. деспотичного самодержавства слід шукати в слабкості, кажучи сучасною мовою, інституційних підстав політики в тодішньому суспільстві. Стосовно до тій обстановці це виражалося в політичній несамостійності російської аристократії (боярства), нерозвиненості станів і слабкості російських міст (середнього класу), які на Заході були реальною опозицією центральної влади, не даючи їй перетворитися у владу деспотичну. Російські міста довгий час носили переважно феодальний відбиток, створювалися як опорні пункти князівської влади і до об'єднання російських земель були адміністративними центрами удільних князів. У період монгольських завоювань багато з них піддалися руйнуванню, поступово втрачали залишки колишніх вольностей, опинилися в умовах зовнішньої небезпеки в повній владі місцевих князів та їх дружин.

Що стосується станів в Московській державі, то вони (почасти з причин вже зазначеним, почасти у зв'язку з величезністю простору Росії і відтоком населення на околиці країни) формувалися дуже повільно, створювалися самою державою, служили державі і на відміну від західних країн різнилися, по тонкому спостереженню В. О. Ключевського, "не стільки правами, скільки повинностями". Страшні роки опричнини, за словами відомого російського консервативного мислителя Л. А. Тихомирова, дійсно глибоко задуманої і виконаної із залізною енергією, остаточно поховали колишню незалежність і привілеї і боярства, і I Церкви, і вільних міст.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >