Соборний Покладання 1649 р і його вплив на зміцнення самодержавного характеру влади. Подальша бюрократизація державного управління у другій половині XVII ст.

Найбільш відчутні результати у справі подальшої зміцнення державної влади і управління були досягнуті в період царювання Олексія Михайловича (1645-1676), обраного Земським собором. З погляду масштабів і глибини відбувалися змін в суспільстві це було вельми насичений подіями час, повною мірою порівнянне з епохою перетворювані діяльності Петра Великого і багато в чому підготувало ці перетворення. Дослідників завжди вражала напруженість державної, особливо законодавчої, діяльності уряду Олексія Михайловича, що знайшло своє вираження у створенні Соборного уложення, що свідчила, на думку багатьох, про найвищому професіоналізмі російських дяків XVII ст., Виданні Новоторгового статуту та Кормчої книги, маси інших законоположень. Поряд з цим спостерігаються бурхливі дискусії з питань релігійно-морального характеру, ставлення Церкви до держави, пов'язані з церковною реформою патріарха Пікон і закінчилися розколом. У той же час XVII в. - Це епоха потрясли країну потужних народних виступів протесту, бунтів і селянських повстань, які дали підставу називати цей вік "бунташним". Прагнучи витягнути країну з розрухи, відновити її цілісність і зміцнити могутність, уряд йшло на крайні, часто непопулярні заходи. Найчастіше від цього страждали нижчі, податні верстви населення, що штовхало їх на виступи проти місцевої влади, а в ряді випадків і проти самого уряду.

Особливо драматичними були перші роки царювання Олексія Михайловича. Користуючись недосвідченістю молодого царя (Олексія Михайловичу виповнилося 16 років, коли він опинився при владі), дядько Олексія Михайловича - досвідчений адміністратор Морозов, тесть царя Милославський і їхні численні користолюбні родичі безсоромно використовували своє становище для особистого збагачення та утиски простого народу. На початку червня 1648 це викликало бунт в Москві. Хоча цар особисто заспокоїв збунтувався народу, виславши Морозова з Москви і стративши керівника Пушкарский наказу Трахапіотова і суддю Земського наказу Плещеєва, накликали на себе найбільшу ненависть народу своїм хабарництвом, московські хвилювання викликали низку заворушень в інших містах. Більшість з них були спрямовані проти хабарництва і свавілля адміністрації.

Під впливом московських подій уряд вирішив прискорити прийняття нового зведення законів - Соборне уложення, над створенням якого працював Земський собор 1648- 1649 рр. Складене на основі колишніх російських законодавчих установлень, в першу чергу Судебника Івана Грозного, і доповнене нормами візантійського та литовського законодавства Соборне укладення 1649 р являло собою унікальний для свого часу пам'ятник державного права. Основну причину появи цього документа його укладачі пов'язували не тільки з необхідністю впорядкування та кодифікації існуючого в той час законодавчого матеріалу, але і з назрілою потребою створення принципово нового законодавчого кодексу, який охоплював би всі сфери державного життя. У цьому принципова відмінність Соборного укладення від колишніх Судебников. Останні переважно представляли собою законодавство про суд, у той час як у новому кодексі були представлені практично всі галузі права - державне, цивільне, карне.

Складалося з 25 розділів і майже 1000 статей (факт також дивовижний, що не мав аналогів у Європі) Соборне укладення проголошувало принцип рівного суду для всіх чинів, захист особистості з урахуванням її станового статусу й визначало становище всіх основних станів російського держави. У зв'язку зі скасуванням "визначених років" і введенням безстрокового розшуку втікачів було юридично оформлено кріпосне право, селяни остаточно прикріплялися до землі. Одночасно Укладення відокремлює на замкнутий стан міське населення, прикріпивши його до міського посаду. Були ліквідовані належали великому боярству беломестние слободи і містах, які перш звільнялися від посадських повинностей. Значно обмежувалися власницькі права Церкви, що свідчило про прагнення уряду підпорядкувати Церква державі.

Як видно зі сказаного, Соборне укладення мало двояке значення. Воно було, по-перше, своєрідною відповіддю на суспільні потреби того часу, йшло назустріч вимогам населення в частині ліквідації привілеїв духовних і світських феодалів. По-друге, воно відповідало потребам усиливавшегося самодержавства. Цікаво, що, вводячи поняття "державного злочину", новий звід законів не робив відмінності між злочинами проти держави і тими діями, які прямували проти особистості государя. Прийняттям Соборної уложення царська влада істотно зміцнювала позиції середніх верств суспільства - дворянства і посадского населення як основної опори уряду і, навпаки, серйозно обмежувала права і привілеї боярства і Церкви. Дворянство розширювало свої можливості в придбанні маєтків і використанні праці підлеглого йому селянства, посадські населення обгороджували від втручання в справи громади світських і церковних феодалів. Що стосується представників духовенства та духовних установ, то вони не тільки втрачали право набувати землі і володіти вотчинами, а й позбавлялися різних судових привілеїв. Відповідно до нового законодавства засновувався Монастирський наказ, якому в загальному порядку стало підсудним духовне стан, були обмежені інші судові пільги духовенства.

Особливе значення з погляду предмета даного навчального курсу має й інша відмінна риса нового зводу законів, пов'язана із закріпленням в ньому низки положень, що безпосередньо відносяться до області державного устрою і управління. На відміну від колишніх Судебников, що стосувалися цих питань лише мимохідь, Соборне укладення регламентувало всі основні сторони життя і діяльності державних установ. Ряд статей Уложення був присвячений охороні життя і честі, а також здоров'я царя. З погляду державної безпеки особливо небезпечними оголошувалися злочини проти релігії, а також проти існуючого державного ладу.

В цілому Соборне укладення 1649 р сприяло подальшому посиленню позицій самодержавної влади. Зміцнюючи правові основи державного будівництва та управління, центральний уряд тим самим підготовляло грунт для проведення самостійної політики, вільної від станових впливів і примх придворних кіл.

Надалі законодавча діяльність уряду не тільки не ослабла, а й постійно наростала, що свідчило про швидке зростання держави і ускладненні державних завдань. Нові законодавчі акти приймалися в розвиток положень Соборного укладення і носили назву Новоуказние статті. За час правління царя Олексія Михайловича їх число досягає більше 600. До найбільш важливих законоположенням, що мали характер самостійних постанов, ставилися наступні: 1) Указ про митні збори з товарів 1653 року і примикала до нього Статутна грамота 1654 р виникли із чолобитних торгових людей і відображали прагнення влади спростити і уніфікувати стягування митних і торгових мит в державі; 2) Новоторговий статут 1667, що мав на меті підвищення статусу російського торгового капіталу (документ складався з 101 статті, в ньому докладно встановлювалися правила торгівлі руських купців з іншими державами і торгівлі іноземців в Московській державі, передбачалися заходи, що забезпечують захист торгових від судової тяганини і зловживань адміністрації); 3) "Новоуказние статті про татебное, розбійних і вбивчих справах" 1669, що представляють собою переробку та доповнення статей Уложення кримінального характеру, і ряд інших.

Свідченням зростання значення та посилення незалежності влади московських государів можна вважати події, пов'язані з так званою "справою патріарха Никона" (1666), який закінчився, як відомо, низложением патріарха з патріаршого престолу і його посиланням в Ферапонтов монастир. Користувався величезною довірою і недосвідченістю молодого царя Олексія Михайловича, амбітний і самовпевнений патріарх чинив на московську політику не менше, якщо не більший вплив, ніж один з його попередників патріарх Філарет. Так само, як і свого часу Філарет, він вимагав величати себе "великим государем", вважаючи владу патріарха вище влади світської. Не допускаючи ніякого втручання світської влади у справи Церкви, він разом з тим залишав за собою право на широку участь і вплив у політичних справах. Однак політичний вплив Никона трималося тільки до тих пір, поки він користувався розташуванням царя. Погіршення, а потім і загострення відносин між царем і патріархом після 1658 р (після демонстративного залишення Никоном московського патріаршого престолу і висунення ряду претензій до світської влади) та їх остаточний розрив показали, хто в державі господар.

Скликаний в 1666 р за наполяганням царя собор Російської православної церкви (так званий Великий Московський собор) у "справі Никона" за участю патріархів Олександрійського Паїсія і Антіохійського Макарія (не приїхав на собор особисто патріархи Константинопольський і Єрусалимський прислали свою згоду па суд над Никоном) одностайно засудив поведінку Никона, позбавивши його патріаршества і єпископського сану. Таким чином, питання про ставлення двох влад - духовної та світської було вирішено не на користь обстоюваної Церквою "симфонії влади".

На тлі зміцнює державну особливо вражають активність і успіхи зовнішньополітичної діяльності молодого, буквально недавно "повсталого з попелу" Російської держави. Цей факт, без сумніву, свідчив про життєстійкості і здібності російського народу до самозбереження навіть в критичні періоди його історичного існування. У XVII ст. Росія не тільки повернула собі визнання іноземними державами, а й приступає до здійснення історичної місії але приєднанню Малоросії (Білорусії та України), переходить від оборонної до наступальної боротьбі з Польщею та Литвою за повернення відторгнутих цими країнами західних і південно-західних руських земель. Закладаються передумови перетворення Росії в одну з провідних європейських держав. Після участі у війні зі Швецією (1656-1661), Андрусівського перемир'я (1667) і "Вічного миру" з Польщею (1686) Росія закріплює за собою Лівобережну Україну разом з Києвом і вступає в Священну лігу проти Туреччини.

Відновлення державності в першій половині XVII ст. і поступове посилення самодержавного характеру влади супроводжувалися подальшої бюрократизацією державного апарату.

XVII ст. став часом розквіту наказовій системи державного управління. Сформована в основному в другій половині XVI ст. і відновлена в перші роки після Смути система наказів поступово охоплює всі основні галузі управління, набуває відносну стійкість з погляду змісту діяльності та структури наказових відомств. Діючі на основі звичаю і не регульовані будь-яким спеціальним законом накази з часом накопичили багатий досвід і виробили стійкі механізми управління державними справами. При всіх недоліках наказовий системи, зазначених у попередніх розділах навчального посібника, для своєї епохи це була, безсумнівно, досить ефективна система управління і, що не менш важливо, проста і зручна. За різними джерелами число постійно функціонуючих наказів в XVII ст. коливалося від 40 до 50. До кінця XVII в. це були вже досить великі установи, зі складною структурою і великим штатом співробітників.

Система наказного управління, що діяла в XVII ст., Включала в себе як постійні так і тимчасові накази.

Постійні накази в свою чергу ділилися на три основні групи: 1) накази загальнодержавної компетенції, число яких протягом усього XVII ст. залишалося практично незмінним (25-26 наказів); 2) палацові накази, що відали обширним господарством царя і обслуговували його особисті потреби (до них ставилися згадувані раніше Казенний наказ, Наказ Великого Палацу, Конюшенний, Ловчий, Сокольничий і Постельничий накази); 3) накази патріарші, виникли після введення в Росії в 1589 р інституту патріаршества і мали менш розгалужену мережу в порівнянні з загальнодержавними наказами.

У XVII ст. так само, як і в попередній період, існувало два види наказів загальнодержавної компетенції: 1) "галузеві" накази, що завідували окремими галузями управління в масштабі всієї країни (Посольський, Розрядний, Помісний та ін.); 2) територіальні (обласні) накази, також виконували загальнодержавні функції, але тільки на тій чи іншій території.

Ця особливість наказовій системи управління поряд з відсутністю чіткої функціональної диференціації між окремими відомствами робила, на думку дослідників, проблематичною, якщо не неможливою централізацію та уніфікацію наказного управління в XVII ст.

У XVII ст. під впливом нових явищ у суспільно-політичному житті країни з'являються і нові накази. Одним з таких наказів був Монастирський наказ, заснований в 1649 р для управління монастирськими землями, значною мірою обмежував автономію духовного стану, але вже в 1666 р ліквідований за наполяганням духовенства.

Складне фінансове становище, в якому опинилася держава в перші роки після Смути, обтяжене величезними витратами на потреби оборони і ведення воєн, вело до активізації та розширення діяльності наказів, що виконували фінансові функції і займалися збором податків. У 1621 р був утворений наказ Великий скарбниці ( в 1719 р влився в Камер-колегію), який відав усіма державними доходами, крім тих, які перебували у віданні інших наказів. У його розпорядженні перебувала вся казенна промисловість і торгівля - готельна і суконна сотня, майстри срібного справи, тульський залізний завод і всі гірські заводи, вичинка монети па грошових дворах. Виник ще в XVI в. Наказ Великого приходу і освічена 1619 р з Сибірської чверті (наказу) так звана Нова чверть, відали збором загальнодержавних податків. Нарешті, 1655 р з'являється унікальне для того часу фінансове відомство - Наказ рахункових справ, по суті, що представляв перший в Росії центральний орган державного фінансового контролю. У його функції входили перевірка доходів і витрат держави, контроль за правильністю та законністю фінансових операцій різних наказів (в кінці кожного року всі накази представляли йому прибутково-видаткові книги).

Серед інших центральних органів управління слід виділити групу судово-адміністративних наказів. Основним з них залишався як Розбійний наказ (перейменований в розшукової), відав кримінально-поліцейськими справами і в цілому громадською безпекою в масштабах всієї країни (скасований в 1701 р, в 1730 р знову відновлений). У його підпорядкуванні знаходилися всі губні старости, які здійснювали на місцях адміністративно-поліцейські функції. До вказаної групи наказів ставилися також Помісний наказ, відав помісним і вотчинним землеволодінням і пов'язаними з ним позовами, і Холопов наказ, що займався оформленням і звільненням від холопства і розбирав тяжби через холопів.

Всі обласні (територіальні) накази також умовно можна розділити на два види: накази, що завідували різними частинами управління; Судні накази, виконували переважно тільки судові функції. До першого виду наказів ставилися Земські накази (їх було два, старий і новий) в Москві, наказ Казанського Палацу, а також Сибірський, Малоросійський, Смоленський і Велікоросскіх (завідував Охтирським, Сумським, Харківським і Ізюмським полицями) накази. До 1699 р існували дві Судних наказу - Московський і Володимирський, потім вони були об'єднані в один Судний наказ, що знаходився в Москві. Йому були підвідомчі: 1) усі тяжби між боярами і окольничими, думним дворянами і всіма помісними дворянами; 2) всі позови, що виникали з договорів; 3) всі скарги на воєвод і місцеву адміністрацію. У правління Петра I наказ був переведений з Москви до Петербурга і з установою колегій приєднаний до Юстиц-колегії.

Особливу групу наказів становили так звані четвертної накази, мали характер змішаних центрально-обласних фінансових установ, яким у фінансовому та адміністративно-судовому відношенні підпорядковувалися окремі території. До них, зокрема, належали: Володимирська, Костромська, Нижегородська, Устюжская, Галицька і Сибірська чверті.

Розширення й ускладнення функцій держави викликали до життя появу безлічі тимчасових наказів. На відміну від постійних наказів вони створювалися для виконання оперативних, строго визначених цілей, мали екстериторіальний характер, і їх діяльність суворо регламентувалася, включаючи визначення функцій наказу, його штату та бюджету. Поява і широке поширення тимчасових наказів було однією з відмінних особливостей розвитку наказовий системи в XVII ст.

Розвиток наказовий системи супроводжувалося стрімким зростанням чисельності наказових людей. За деякими даними їх число тільки за період з 1640 по 1690 збільшилася майже в чотири рази. Особливо значним було зростання Подьяческая штатів, що пояснювалося як об'єктивними причинами, пов'язаними з ускладненням державного управління, так і особливостями будь бюрократичної системи, яка прагне до відтворення та породжує неконтрольоване розростання бюрократичного апарату. У кожному разі це створювало великі проблеми для центрального уряду, так як було пов'язано з постійним збільшенням державних витрат на утримання наказових людей.

Еволюція місцевого управління у другій половині XVII ст. відображала загальну тенденцію до централізації і бюрократизації системи державного управління в Росії. На практиці це виражалося в намітився ще на початку XVII ст. падінні виборного початку в місцевому управлінні та посиленні влади воєвод, з часом замінили всіх посадових осіб земських виборних органів (городових кацапів і губних старост). За царя Михайла Федоровича з'являється поділ територій виключно по військовому ознакою - створюються так звані розряди (свого роду військові округи), межі яких пізніше лягли в основу проведеного Петром I губернського поділу.

Широке поширення воєводської системи було пов'язано як з необхідністю більшої централізації держави для виходу з кризи, так і зі спробами виробити більш ефективний та оперативний механізм місцевого управління. Як дуже точно зауважив В. О. Ключевський, побудова централізованої держави в Росії XVII ст. характеризувалося тим, що проводилося не по дорозі відомчого підпорядкування місцевих органів центральному управлінню, а як поєднання в одній особі або установі різнорідних предметів, що стикаються в житті.

На відміну від колишніх намісників воєводи, назначавшиеся на невеликий проміжок часу (зазвичай па один-два роки), знаходилися в безпосередній залежності від верховної влади і покликані були з урахуванням назрілої необхідності інтеграції системи управління в державі забезпечувати більш тісний зв'язок провінції з центром. До середини XVII ст. воєводська система утвердилася на більшій частині території країни (земське самоврядування збереглося в основному тільки в північних районах і Помор'я).

Говорячи про це, слід враховувати специфіку діяльності самих земських органів влади в XVII ст. Хоча інститут губних старост продовжував існувати поряд з воєводським управлінням і в такому вигляді дожив до реформ Петра I, губні установи ніколи не були органами місцевого самоврядування в прямому сенсі цього слова. Вибрані і забезпечувані земщиной губні старости перебували в підпорядкуванні тих чи інших московських наказів, виконували їх інструкції і були підзвітні відповідним наказом, а не виборцям. Все це перетворювало їх з влади земської у владу урядову, надавало їх функціям однаковий характер з функціями воєвод. Це чудово розуміло московський уряд, коли в ряді випадків замінювало воєвод губними старостами, покладаючи на них всі обов'язки воєводи.

У другій половині XVII ст. основний адміністративно-територіальною одиницею Росії були повіти, делившиеся на стани і волості. Всі повіти з містами підпорядковувалися різним наказам. Управління кожного міста з його повітом зазвичай мало два рівня (дві інстанції). Загальне управління містом і повітом здійснював воєвода і знаходилася при них з'їжджаючи, або наказова, хата, очолювана дяками. Роль нижчої інстанції місцевого управління виконували посадові особи, які призначаються окремо для управління містом і окремо для управління повітом. Кожне місто з повітом мав свого воєводу (у великих містах могли призначатися кілька воєвод на чолі зі старшим). Для ведення діловодства при воєводах були дяки або піддячих "з приписи" (тобто з правом підпису, або скріпи), а також штат нижчих службовців (розсильників, пристави, стрільці та ін.).

Нижчу інстанцію міського управління представляли старости, митниці, помірне хати, плям палати, кружечного двори, відали збором казенних податей і виконували адміністративно-фінансові функції. Поліцейськими справами у містах завідували об'їжджаючи голови зі своїм штатом. Нижчу інстанцію повітового управління становили старости і "пріказщікі", що виконували одночасно функції охоронців суспільного спокою і складальників казенних податей. Хоча в містах як і раніше продовжували існувати обираються жителями повітів губні і земські установи, їх діяльність була підпорядкована воєводам, що поєднував у своїй особі і військову, і цивільну владу.

Воєводи призначалися іменними царським указом з осіб, які мають право на цивільну службу, за поданням розряду або того чи іншого наказу та отримували з відповідного наказу наказ або інструкцію. З метою запобігання зловживань центральна влада вимагала не призначати дворян-воєвод в ті міста, в повітах яких знаходилися їх маєтки. Дяки і піддячих призначалися і звільнялися наказом, у віданні якого знаходився місто. У деяких випадках прикази люди обиралися самим населенням міста. Функції воєвод були досить обширними: 1) спостереження за правильністю виконання повинностей і за збором дворянського ополчення, зберігання грошової скарбниці, завідування різними зборами; 2) поліцейське управління і вжиття заходів до припинення злочинів, у тому числі проти приховування втікачів; 3) здійснення цивільного суду. У той же час воєводам заборонялося вступати в тяжби по маєтках і вотчинам, підвідомчим Помісному наказом.

Наділені широкими повноваженнями воєводи повинні були у всіх випадках баласти державні інтереси. Однак широта повноважень воєвод мала і свої негативні сторони. При відсутності необхідного контролю за їх діяльністю воєводи дуже часто зловживали владою, використовуючи своє становище з метою особистої вигоди. Разом з тим, незважаючи на те, що влада воєвод в підвідомчих їм містах була значною, спочатку воєводи залежали від наказів, інструкціями яких вони керувалися у своїй повсякденній діяльності. Відсутність у воєвод досить сильного апарату, так само як і необхідних навичок адміністративної роботи (на посаду воєводи зазвичай призначалися вийшли у відставку служиві люди) робили воєводське управління малоефективним, німим стояли в цей період перед країною складним завданням.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >