Росія напередодні петровських реформ. Нові явища в системі державного управління. Криза станової моделі державного управління в кінці XVII ст.

Процес бюрократизації державного управління у другій половині XVII ст. був безпосередньо пов'язаний з відбувалися в цей період змінами в структурі "служивого стану". Прямим наслідком істотних змін у положенні основних верств російського суспільства, що відбулися під впливом опричнини і особливо Смутного часу, стали насамперед криза і розкладання традиційної еліти - боярської аристократії. Якщо раніше Боярська дума була центром політичних домагань знатних боярських (княжих) пологів, що претендували на рівну з царем частку влади, то тепер відбувається свого роду "демократизація" правлячої еліти. С. Ф. Платонов дуже точно визначив характер цих змін, порівнюючи вплив опричнини і Смути на становище російської аристократії з тим, чим були, за його словами, війни Червоної та Білої троянд для аристократії Англії: вона зазнала таку спад, що повинна була сприйняти в себе нові, в якійсь мірі демократичні елементи, щоб не виснажитися зовсім. Старі боярські прізвища були або винищені в роки опричного терору, або "скудела" і розорялися, на їх місце висувалося нове боярство, зобов'язане своїм становищем службою царю і, зокрема, нової династії Романових. Разом з тим роки опричнини і Смути сприяли піднесенню дворянства, яке з часом перетворюється на замкнутий привілейований стан і починає грати керівну роль в управлінні.

Важливою віхою у зміцненні позицій дворянського стану стало прийняття Соборне уложення 1649 р Новий звід законів приймався в умовах зміненої розстановки сил па верхніх поверхах управління і, по суті, знаменував остаточний поворот у політиці центральної влади в бік посилення самодержавства і його головної опори - дворянства і бюрократії. Обмеживши права і привілеї боярства, уряд одночасно забезпечувало умови дворянського стану підніматися по службі і приймати всі більшу участь у справах держави. При цьому в новому законодавстві юридично закріплювалося наказне початок в системі державного управління, що створювало правову основу для подальшого розвитку державної бюрократії.

У XVII ст. наказне початок впроваджується в усі сфери державного управління. Дослідники звертають увагу на ряд нових явищ в системі державної влади і управління, окреслених з другої половини XVII ст .: поряд з сохранявшимися традиціями васальної (переважно військової) служби царю зростає значення служби як "наказовий роботи", пов'язаної з виконанням професійних обов'язків в державних установах . Тим самим закладаються основи для формування в Росії державної цивільної служби як особливого виду професійної діяльності.

У зазначений період відбувається подальше ускладнення структури апарату наказових відомств, розвивається процес посадовий диференціації всередині дьяческой і Подьяческая середовища (поділ дяків в рамках однієї установи на "великих" та "інших", Подьяческая групи - на подьячих "з приписи" і под'ячих "з справой "(з правом завіряти документи) і т.д.). Одночасно з цим поступово починає мінятися сам погляд на державну службу, що знайшло своє вираження спочатку у зближенні, а потім і злиття (вже за Петра I) понять "государ" та "держава". Характерно, що вже в Соборному укладенні 1649 цілком виразно була сформульована установка на пріоритет державних інтересів і необхідність дотримання, кажучи сучасною мовою, принципу неупередженості в діяльності наказовий бюрократії ("делати государеві справи, не соромити особи сильних"), тобто тих принципів, які складають основу сучасної державної служби.

Установка на служіння "загальному благу", службу Вітчизні і державі з часом стає основним принципом і основним завданням державного управління. Цьому завданню повинна була підкорятися і вся діяльність наказових служб. Скасування місництва в 1682 р за царя Федора Олексійовича, на думку багатьох, - явище того ж порядку. Вона стала можливою завдяки утверждавшимся новим поглядам на сутність державної служби, в основу якої було покладено принцип суспільної користі, державного інтересу. Одночасно уряд закладав передумови для зміни самого принципу комплектування апарату державних установ не по знатності походження, а по знанням і здібностям, по службової придатності.

Іншою не менш важливою особливістю державно-політичного розвитку Росії в другій половині XVII ст. слід вважати розпочатий процес формування органів поліції в системі державного управління і становлення поліцейського права. Ця тенденція була властива більшості європейських держав того часу, які купували форму абсолютних монархій. У науковій літературі ці нові явища в системі державної влади і управління позначаються терміном "поліцеістіка" і зв'язуються зі зміною і розширенням функцій держави в Новий час: на відміну від колишніх переважно охоронних завдань, спрямованих на забезпечення зовнішньої безпеки, державна влада зосереджується на внутрішньому управлінні.

В цілому поліцеістіка означала перехід до правового регулювання державного управління, який знайшов своє втілення в появі у другій половині XVII ст. у багатьох країнах Європи (Франції, Пруссії, Австрії) і в Росії склепінь поліцейського законодавства. У вужчому, прикладному значенні поліцеістіка ототожнювалася з усім внутрішнім (поліцейським) управлінням в державі.

Своєрідність полягала в тому, що в умовах відносної слабкості державних інститутів сформувалися в Європі централізовані держави, прагнучи поставити під свій контроль різні сфери життя суспільства, змушені були шукати опору в розвитку поліцейського апарату. При простоті управління, характерною для більшості держав того часу, саме поліцейська діяльність повинна була компенсувати слабкість інстуціональних підстав державної політики, а сама поліція ототожнювалася не стільки з конкретним установою, скільки з більш широкою функцією державного управління. Метою поліцейської діяльності було забезпечення державної безпеки та добробуту суспільства, і тому в юридичній практиці того часу вона позначалася термінами "благочиння" (охорона спокою та безпеки в державі) і "благоустрій" (забезпечення розвитку народу, його збагачення, множення, освіта, культурне зростання ). У той же час в умовах народжується абсолютизму, який прагнув виступати по відношенню до суспільства в ролі опікуна, охоронця громадського порядку і оборонця вдач, функції поліції набували необмежений характер: поліція не тільки за всім спостерігала, по і безперешкодно втручалася в усі сфери життєдіяльності суспільства.

З метою створення правової основи для поліцейської діяльності держави в більшості європейських країн була проведена реформа поліції, з'являються перші поліцейські кодекси як закони про благоустрій та благочинні. У Росії значення подібного кодексу мав виданий в 1649 р за царя Олексія Михайловича "Наказ про градської благочинні", що встановлював норми, спрямовані на охорону громадського порядку в столиці. Тим самим було покладено початок формуванню поліцейського права в Росії. Пізніше, за Петра I, засновуються перший поліцейські посади і поліцейські установи. Паралельно з цим спочатку в західних країнах, з'являються перші наукові праці по поліцейському (державному) праву, виникає наука про поліцію (тобто про державне управління). У Росії напрямок поліцеістікі в государственноуправленческой думки було представлено працями Ю. Крижанича, автора відомого політичного трактату "Политичного думи або Розмови про владетельству" (одна тисяча шістсот шістьдесят-три), котрий обгрунтовував принципи "науки про управління народом", та І. Т. Посошкова, який написав не менш відомий праця - "Книгу про злиднях і багатство" (1726).

Під кінець XVII в. посилюються кризові явища в панувала більше двох століть у Росії становому порядку управління суспільством, і все більш виразно виявляються тенденції до абсолютизму, еволюції самодержавства в бік абсолютної монархії.

Хоча процес переходу до абсолютної монархії в Росії значно відрізнявся від аналогічних процесів у країнах Західної Європи, і багато питань, пов'язаних з цим процесом (особливо в частині співвідношення понять "самодержавство" і "абсолютизм"), залишаються дискусійними, можна намітити основні віхи трансформації старого політичного порядку в новий, остаточнозатвердився за Петра I.

До числа основних характеристик абсолютизму поряд з необмеженою владою монарха прийнято відносити наявність розгалуженого бюрократичного апарату, постійної армії і поліції, всеосяжної системи державного обкладання, єдиної системи законодавства. У цій системі відносин монарх виступає в якості єдиного джерела законодавчої та виконавчої влади, яка здійснюється безпосередньо залежними від нього чиновниками, централізація держави досягає своєї найвищої ступеня. Церква також перетворюється на інструмент державної політики, підпорядковується державі. У Росії процес переходу до абсолютної монархії зайняв тривалий час і супроводжувався подальшим посиленням самодержавної влади царя в другій половині XVII ст., Поступовим відмиранням Земських соборів як станово-представницьких установ, зміною складу і поступовим падінням політичного значення Боярської думи, еволюцією наказовій системи управління, формуванням регулярної армії.

Вже за царя Олексія Михайловича відбувається помітне падіння ролі Боярської думи у системі вищої управління державою. Хоча Боярська дума продовжувала грати роль політичного центру Московської держави, зміцніле самодержавство все менше рахується з думкою свого вищої ради, яким була Боярська дума па протягом усього XVI сторіччя і більшої частини XVII ст., А до початку XVIII ст. його засідання беруть переважно церемоніальний характер. Паралельно з цим все більший вплив на політику надає найближче оточення царя, його особисті радники, так звані "ближні думи". Ще в середині XVII ст. був створений Наказ таємних справ, що представляв собою особисту канцелярію царя, за допомогою якої цар міг вирішувати багато державні питання, минаючи Боярську думу. У перші роки правління Петра I поруч з Боярської думою виникає так звана "Конзилией міністрів", що складалася з вузького кола сановників, що виконували за відсутності царя розпорядчу функцію по всіх справах внутрішнього управління.

В останній чверті XVII ст. завершується централізація наказовий системи. Отримує подальший розвиток почався ще раніше процес об'єднання і укрупнення наказів, керівна роль в яких переходить в руки близьких царю особам. Вчені звертають увагу на почату в 1680-і рр. спробу об'єднання всіх питань фінансового характеру в укрупненому наказі Великий скарбниці, що в перспективі готував перехід у фінансовому управлінні від територіального до системного принципом. Аналогічні заходи були прийняті з метою концентрації вотчинних і помісних справ у Помісному наказі, а справ про службу - в Розрядному.

Іншим не менш важливим свідченням розпочатого процесу трансформації станово-представницької монархії в монархію абсолютну стало падіння значення Земських соборів. В історичній літературі існує думка, згідно з яким основним винуватцем в перерві урядового погляду на Земські собори був патріарх Никон, негативно поставившись до прийнятого Земським собором 1648-1649 рр. Соборному укладенню і навіть називав цей документ "проклятою книгою", протизаконно встановленої всупереч царським намірам земськими представниками. Приводом для припинення діяльності соборів стали часті з кінця 1640-х рр. пропозиції з місць про скликання Земських соборів але бажанням населення ("зачолобитні") 1, що, на думку уряду, представляло пряму загрозу царському самодержавству. У цих умовах патріарха Никона не становило жодних схилити царя відмовитися від практики скликання Земських соборів, "применшують гідність царське".

У другій половині XVII ст. діяльність Земських соборів поступово припиняється. Одним з останніх був Земський собор 1653 Він був скликаний у зв'язку з вирішенням питання про приєднання України до Росії і мав характер общесословного наради. Хоча і в наступний період влада нерідко радилася з представниками окремих станів, це вже не мало нічого спільного з становим представництвом в його колишньому значенні, роль таких нарад в основному була чисто формальною. У 1681 - 1682 рр. наприкінці правління царя Федора Олексійовича був скликаний Земський собор, який важливе рішення про скасування місництва. Однак на цьому власне і закінчується історія станово-представницьких органів у Росії.

Друга половина XVII ст. в Росії відзначено новими явищами у сфері культури та розвитку суспільно-політичної думки. Поруч з сохранявшимися традиційними засадами і ментальністю помітно посилювався вплив західних ідей і цінностей, які отримували поширення в середовищі освіченого російського суспільства. Передова думка шукала адекватні відповіді на злободенні питання сучасності, поставлені перед Росією в Новий час, виникали дискусії про "старине" і "новизні". Російське суспільство вперше всерйоз замислюється про те, чи може "свята Русь", зберігаючи свою самобутність, модернізуватися, запозичувати досягнення і вчитися у передових європейських країн або ж вона повинна залишатися самодостатньою, закритою від "латинського" Заходу.

Саме в цей час підспудно починається процес секуляризації, обмирщения культури, в елітарному суспільній свідомості зароджуються і посилюються ідеї десакралізації та раціоналізації державної влади. Хоча протистояння "чужому" Заходу і пов'язане з цим прагнення зберегти в недоторканності старі ідеали продовжували раніше визначати протягом життя в російській суспільстві, практичні потреби країни змушували уряд звертатися до західного досвіду, кликати іноземців. Ніколи раніше московські люди, писав С. Ф. Платонов, «не зближувалися з західними європейцями, що не переймали у них так часто різних дрібниць побуту, що не переводили стільки іноземних книг, як у XVII столітті".

Відомо, що в Посольському наказі, самому утвореній установі того часу, разом з політичними звістками із західних газет переводили для царя цілі книги. Поки що це були переважно керівництва прикладних знань. Але вже з'являється па сцені московського життя нова порода людей, теоретиків і практичних діячів, глибоко осмислювати і розуміють практичну користь творчого використання європейських цінностей. Одним з таких людей був талановитий дипломат і адміністратор, начальник Посольського наказу Афанасій Лаврентійович Ордін-Нащокін (1642-1680), реформаторські плани якого дали підстави С. М. Соловйову вважати його "предтечею Петра Великого. Прекрасно освічений чоловік (знав латинську, німецьку та польську мови), ініціатор і автор згадуваного нами раніше Новоторгового статуту, він був добре знайомий і високо цінуй ;! західну культуру, що, однак, не заважало йому рішуче виступати проти чисто зовнішніх запозиченні і наслідувань західному побуті. З інших практичних діячів, що належали до "західникам" і є послідовником Ордіна-Нащокіна, слід назвати боярина Артемона Сергійовича Матвєєва, також дипломата і поборника освіти, що зважився завести домашній театр і переконав царя Олексія Михайловича виписати з-за кордону акторів, а також князя Василя Васильовича Голіцина, що зіграло видатну роль в російській політиці кінця XVII ст.

Хоча запозичення західних зразків політики і культури йшли в цей час спонтанно, без певної системи, задовольняючи лише приватні практичні потреби держави (пристрій, наприклад війська за європейським зразком за царя Олексія Михайловича), в цілому вони служили джерелом багатьох нововведень в різних сферах життя в Московському державі. У перспективі це вело до зміни самого типу культури російського суспільства, створювало умови для подальшої модернізації Росії. Однак для успіху встала на порядок денний реформації країни потрібен був почин верховної влади, і потрібна була політична воля, недолік якої у московських государів XVII в. з лишком заповнив у XVIII ст. Петро I.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >