Перебудова системи вищих та центральних органів державного управління (Сенат, колегії, органи державного контролю та нагляду). Табель про ранги

Петровські державні перетворення супроводжувалися корінними змінами у сфері вищої управління державою. На тлі розпочатого процесу формування абсолютної монархії відбувається остаточне падіння значення Боярської думи. На межі XVIII в. вона припиняє своє існування як постійне представництво і замінюється спочатку створеної при ній в 1699 р Ближньої канцелярією, засідання якої, що перетворилися з 1708 року в постійні, стали називати Консилией міністрів. Цьому новому установі, включає до свого складу глав найважливіших державних відомств, Петро I спочатку нору-чал ведення всіх державних справ під час численних своїх "отлучек".

У 1711 р був створений новий вищий орган державної влади і управління, що прийшов на зміну Боярської думі - Урядовий Сенат. Заснований перед від'їздом Петра I в Прутський похід замість скасованої Консилией міністрів спочатку як тимчасовий урядовий орган, укази якого Петро I наказував виконувати так само беззаперечно , як рішення самого царя, Сенат з часом перетворився на постійно діючий вищий адміністративний і контрольний орган в системі управління державою.

Склад Сенату з моменту його створення зазнав ряд змін. Спочатку він складався з призначаються государем знатних осіб, яким вверялось управління державою під час відсутності царя. Пізніше, з 1718 р, коли Сенат став постійним установою, його склад змінився, в ньому стали засідати всі президенти створених до цього часу колегій (центральних органів державного управління, що прийшли на зміну московським наказам). Однак незабаром виявилися незручності такого стану справ. Будучи вищим адміністративним органом у державі, Сенат повинен був контролювати діяльність колегій, проте робити цього він насправді не міг, оскільки включав в свій склад президентів цих же колегій ("нині самі будучи в оних, як самі себе можуть судити"). Указом від 22 січня 1722 була проведена реформа Сенату. Президенти колегій були виведені зі складу Сенату, їх замінили спеціально призначувані, незалежні по відношенню до колегіям особи (право засідати в Сенаті було залишено лише за президентами Військової колегії, Колегії іноземних справ і на час - Берг-колегії).

Присутність Сенату збиралося три рази на тиждень (понеділок, середа, п'ятниця). Для виробництва справ при Сенаті існувала канцелярія, спочатку очолювана (до установи посади генерал-прокурора) обер-секретарем (назви посад і звань здебільшого були німецькими). Йому допомагав екзекутор, що стежив за порядком у будинку, який розсилав і реєструвати укази Сенату. При сенатської канцелярії перебували нотаріусу актуаріус (зберігач документів), реєстратор і архіваріус. Такі ж посади були і в колегіях, вони визначалися одним "Генеральним регламентом".

При Сенаті також складалися: генерал-прокурор, генерал-рекетмейстер, герольдмейстер і обер-фіскал. Установа цих посад мало принципове значення для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (+1720) повинен був приймати всі скарги на неправильне рішення справ у колегіях та канцелярії Сенату і відповідно до них або примушувати підвідомчі Сенату державні установи до справедливого вирішення справ, або доповідати про скарги Сенату. В обов'язок генерал-рекетмейстера ставилося також строго стежити, щоб скарги на нижчі органи управління не надходили прямо в Сенат, минаючи колегії. Основними обов'язками герольдмейстера (+1722) були збір даних і складання іменних послужних списків дворянського стану, внесення до родоводи дворянські книги осіб нижніх чинів, дослужившись до унтер-офіцерського чину. Він же повинен був стежити за тим, щоб більше 1/3 з кожної дворянського прізвища не знаходились на цивільній службі (щоб землею не оскудеть).

У своїй основній діяльності Урядовий Сенат здійснював практично ті ж функції, які свого часу належали Боярської думи. Як вищий адміністративний орган в державі він відав усіма галузями державного управління, здійснював нагляд за урядовим апаратом і посадовими особами всіх рівнів, виконував законодорадчих і виконавчі функції. В кінці правління Петра I Сенатові були також присвоєні судові функції, які зробили його вищою судовою інстанцією в державі.

У той же час становище Сенату в системі державного управління істотним чином відрізнялося від тієї ролі, яку відігравала в Московській державі Боярська дума. На відміну від Боярської думи, що була становим органом і ділила владу з царем, Сенат спочатку був створений як чисто бюрократичну установу, всі члени якого призначалися особисто Петром I і йому були підконтрольні. Не допускаючи самої думки про самостійність Сенату, Петро I прагнув всіляко контролювати його діяльність. Спочатку за Сенатом дивився генерал-ревізор (1715), пізніше для цього призначалися штаб-офіцери гвардії (одна тисяча сімсот двадцять одна), що чергували в Сенаті і стежили як за прискоренням проходження справ у канцелярії Сенату, так і за дотриманням порядку в засіданнях цього вищого державного органу.

У 1722 р була заснована спеціальна посада генерал-прокурора Сенату, покликаного, за задумом Петра I, забезпечувати зв'язок між верховною владою і центральними органами управління (бути "оком государевим") і здійснювати контроль за діяльністю Сенату. Не довіряючи сенаторам і не сподіваючись на їх сумлінність у вирішенні справ державної ваги, Петро I цим актом, по суті, встановлював свого роду подвійний контроль ("контроль над контролем"), ставлячи Сенат, що був вищим органом контролю над адміністрацією, в положення піднаглядного установи . Генерал-прокурор особисто доповідав царю про справи в Сенаті, передавав Сенату волю верховної влади, міг зупинити рішення Сенату, в його підпорядкуванні перебувала канцелярія Сенату. Всі укази Сенату отримували силу тільки з його згоди, він же стежив за виконанням цих указів. Все це не тільки ставило генерал-прокурора над Сенатом, а й робило його, на думку багатьох, першою особою в державі після монарха.

У світлі сказаного спірними представляються твердження про наділення Сенату законодавчими функціями. Хоча спочатку Сенат мав певне відношення до законотворчості (видавав так звані "генеральні визначення", що прирівнюються до законів), на відміну від колишньої Боярської думи він не був законодавчим органом. Петро I не міг допустити існування поряд з собою установи, наділеного правом творити закони, оскільки вважав себе єдиним джерелом законодавчої влади в державі. Ставши імператором (тисяча сімсот двадцять одна) і реорганізувавши Сенат (одна тисяча сімсот двадцять дві), він позбавив його всякої можливості займатися законодавчою діяльністю.

Мабуть, одним з найбільш важливих нововведень петровської адміністративної реформи стало створення в Росії дієвої системи державного нагляду і контролю, покликаної контролювати діяльність адміністрації та баласти державні інтереси. За Петра I починає формуватися новий для Росії інститут прокуратури. Вищі контрольні функції належали генерал-прокурору Сенату. У його підпорядкуванні знаходилися інші агенти урядового нагляду: обер-прокурори і прокурори при колегіях і в губерніях. Паралельно з цим створювалася розгалужена система таємного нагляду за діяльністю державної адміністрації у вигляді засновуваних па всіх рівнях управління посад фіскалів.

Введення інституту фіскалів стало відображенням поліцейського характеру петровської системи управління, стало уособленням недовіри уряду до органів державної адміністрації. Вже в 1711 при Сенаті була введена посада обер-фіскада. У 1714 р виданий спеціальний указ про розподіл фіскалів по різних рівнях управління. При Сенаті складалися обер-фіскал і чотири фіскала, при губернських правліннях - чотири фіскала на чолі з провінціал-фіскалом, при кожному місті - по одному або по два фіскала, при кожній колегії також були засновані посади фіскалів. У їхній обов'язок входило таємно провідувати про всі порушення і зловживання чиновників, про хабарі, розкраданні казни і доносити обер-фискалу. Доносительство заохочувалося і навіть винагороджувалося матеріально (частину штрафу, який накладається на порушника або мздоімщіка, діставалася доносив на нього фискалу). Таким чином, система доносів зводилася в ранг державної політики. Навіть в Церкві була введена система фіскалів (інквізиторів), а священиків спеціальним царським указом зобов'язували порушувати таємницю сповіді і доносити владі на сповідуваних, якщо в їх сповіді містилася та чи інша "крамола", загрозлива інтересам держави.

Вище вже говорилося, що проведена Петром I модернізація державного апарату не відрізнялася систематичністю і строгою послідовністю. Однак при уважному розгляді петровської реформації неважко помітити, що при всьому цьому два завдання залишалися для Петра I завжди пріоритетними і незаперечними. Такими завданнями були: 1) уніфікація органів державного управління і всієї системи адміністрації; 2) проведення через всю адміністрацію колегіального начала, яке разом з системою явного (прокурорського) і таємного (системи фіскалітета) контролю, повинно було, на переконання царя, забезпечити законність в управлінні.

У 1718-1720 рр. були засновані нові органи центрального управління, що отримали назву колегій. Вони замінили собою старі накази і були побудовані за західноєвропейськими зразками. За основу було взято шведське колегіальне пристрій, який Петро I вважав найбільш вдалим і придатним для умов Росії. Створенню колегій передувала велика робота по вивченню європейських бюрократичних форм і канцелярської практики. Для організації нових установ з-за кордону були спеціально виписані досвідчені фахівці-практики, добре знайомі з канцелярською роботою та особливостями колегіального пристрої ("в правост майстерних"). Запрошувалися і бранці-шведи. Як правило, в кожній колегії з іноземців призначалися по одному раднику або асесора, по одному секретарю і Шрейбера (писареві). У той же час на вищі керівні посади в колегіях (президентів колегій) Петро I прагнув призначати тільки російських людей; іноземці зазвичай вище віце-президентів не піднімалися.

Засновуючи колегії. Петро I виходить з думки, що "правління соборну в державі монаршеское є найкраще. Перевага колегіальної системи бачилося в більш оперативному і в той же час об'єктивному вирішенні справ (" одна голова - добре, дві - краще). Вважалося також, що колегіальне пристрій державних установ дозволить істотно обмежити свавілля вищих чиновників і, що не менш важливо, зжити один з головних вад колишньої наказовий системи -повсеместное поширення хабарництва та казнокрадства.

Свою діяльність колегії почали в 1719 р Всього було створено 12 колегій: Іноземних справ, Військова, Адміралтейська (морська), Штатс-контори (відомство державних витрат), Камер-колегія (відомство державних доходів), Ревізійної-колегія (здійснювала фінансовий контроль) , Юстиц-колегія, Мануфактур-колегія (промисловість), Берг-колегія (гірнича справа), Комерц-колегія (торгівля), вотчині і Духовна колегії. Формально колегії були підпорядковані Сенату, контролювати діяльність колегій і посилає їм свої укази. За допомогою призначених у колегіях прокурорів, які перебували в підпорядкуванні генерал-прокурора Сенату, Сенат наглядав за діяльністю президентів колегій. Проте насправді якогось чіткого однаковості в субординації тут не було: не всі колегії однаково підкорялися Сенату (Військова і Адміралтейська колегії мали значно більшою самостійністю в порівнянні з іншими колегіями).

Кожна колегія складала свій регламент, який визначав крутий її дій та обов'язків. Указ від 28 квітня 1718 постановляв скласти регламент усімколегіям на підставі Шведського статуту, застосовуючи останній до "положенню Російської держави". З 1720 був також введений "Генеральний регламент", що складався з 156 глав і є загальним для всіх колегій.

Подібно наказам XVII в. колегії складалися з загального присутності і канцелярії. Присутність складалося з президента, віце-президента, чотирьох (іноді п'яти) радників і чотири асессоров (в цілому не більше 13 чоловік). Президент колегії призначався царем (пізніше імператором), віце-президент - Сенатом з наступним затвердженням імператором. Колезького канцелярію очолював секретар, у підпорядкуванні якого перебували нотаріус або протоколіст, актуаріус, перекладач і реєстратор. Всі інші канцелярські чиновники називалися канцеляристами і копіїстами і займалися безпосереднім виробництвом справ за призначенням секретаря. Присутність колегії збиралося в спеціально відведеній для цього кімнаті, прибраній килимами і хорошими меблями (збори в приватному будинку забороняється). Ніхто не міг зайти без доповіді в "камору" під час засідання. Сторонні розмови в присутності також заборонялися. Засідання проводилися щодня (за винятком свят та неділі) з б год або 8 год ранку. Всі питання, що обговорювалися на засіданні присутності, вирішувалися більшістю голосів. При цьому суворо дотримувалося правило, згідно з яким при обговоренні питання думки висловлювалися всіма членами присутності по черзі, починаючи з молодших. Протокол і рішення підписувалася усіма присутніми.

Введення колегіальної системи істотно спрощувало (з погляду усунення колишньої плутанини в системі наказного управління) і робило більш ефективним державний апарат управління, надавало йому деякий однаковість, чіткіші компетенції. На відміну від наказовий системи, в основі якої лежав територіально-галузевий принцип управління, колегії будувалися за функціональним принципом і не могли втручатися у сферу діяльності інших колегій. Не можна, однак, сказати, що Петру I вдалося повністю зжити недоліки колишньої системи управління. Не вдалося не тільки вибудувати сувору ієрархію рівнів управління (Сенат - колегії - губернії), але й уникнути змішання колегіального початку з особистим, що лежав в основі старої наказовий системи.

Так само як і в наказах, у новостворених колегіях останнє слово часто залишалося за начальницькими особами, в даному випадку за президентами колегій, які разом з поставленим до колегіям для контролю за їх діяльністю прокурорами своїм втручанням підміняли колегіальний принцип прийняття рішень одноосібним. Крім того, колегії не замінили всіх старих наказів. Поруч з ними продовжували існувати прикази установи, іменовані або канцеляріями, або, як і колись, наказами (Таємна канцелярія. Медична канцелярія, Преображенський наказ Сибірський наказ).

У ході петровських державних перетворень відбулося остаточне оформлення абсолютної монархії в Росії. У 1721 Петро I прийняв титул імператора. У ряді офіційних документів - Військовому статуті, Духовному регламенті та інших юридично закріплювався самодержавний характер монаршої влади, якої, як свідчив Духовний регламент, "коритися сам Бог за совість велить".

У загальному руслі завершальній стадії процесу складання абсолютної монархії в Росії перебувала і проведена Петром I реформа церковного управління, результатом якої стало скасування патріаршества і остаточне підпорядкування Церкви державі. 14 лютого 1721 був заснований Святійший синод, замінив собою патріаршу владу і влаштований за загальним типу організації колегій. У підготовленому для цієї мети Феофаном Прокоповичем (одним з головних ідеологів петровської реформації) і відредагував сам царем "Духовному регламенті" прямо вказувалося на недосконалість одноосібного управління патріарха, а також на ті політичні незручності, які походили від перебільшення місця і ролі патріаршої влади у справах держави . Рекомендувалася колегіальна форма церковного управління як найбільш зручна. Сформований на цій основі Синод складався з 12 членів, що призначаються царем з представників духовенства, в тому числі вищої (архієпископів, єпископів, ігуменів, архімандритів, протоієреїв). Всі вони при вступі на посаду повинні були приносити присягу на вірність імператору. На чолі Синоду стояв обер-прокурор (одна тисяча сімсот двадцять два), призначений для нагляду за його діяльністю і особисто підлеглий імператору. Посади в Синоді були такими ж, як і в колегіях: президент, два віце-президента, чотири радника і чотири асесора.

За Петра I в ході реформування державного апарату, що супроводжувався институционализацией управління, поширенням і активним впровадженням принципів західноєвропейського камерализма, була в основному перебудована колишня традиційна модель державного управління, на місці якої починає формуватися сучасна раціональна модель управління державою.

Загальним підсумком адміністративної реформи стали твердження нової системи організації державної служби та перехід в рамках формується раціональної бюрократії до нових принципів комплектування апарату державних установ. Особливу роль у цьому процесі покликана була відіграти введена Петром I 22 лютого 1722 Табель про ранги, яку прийнято вважати сьогодні першим у Росії законом про державну службу, визначає порядок проходження служби чиновниками і закріплюють правове становище осіб, які перебували на державній службі. Її основне значення полягало в тому, що вона принципово розривала з попередніми традиціями управління, втіленими в системі місництва, і встановлювала новий принцип призначення на державні посади - принцип службової придатності. Одночасно центральна влада прагнула поставити чиновників під жорсткий контроль держави. З цією метою було встановлено фіксований розмір окладу державних чиновників у відповідно до займаної посади, суворо каралося використання посадового становища з метою отримання особистої вигоди ("взяткобрательство" і "хабарництвом").

Введення "Табелі про ранги" було тісно пов'язане із проведеною Петром I повой кадровою політикою в державі. За Петра I дворянство (йменувалося з цього часу Шляхетством) стає основним станом, з якого черпалися кадри для державної цивільної служби, яка була відособлена від служби військової. По "Табелі про ранги" дворяни як найбільш освічений прошарок російського суспільства отримували переважне право на державну службу. Гелі на державну посаду призначався педворянін, він набував права дворянства.

Петро I жорстко вимагав від дворян відбування державної служби як їх прямий станової обов'язки: всі дворяни повинні були служити або в армії, або на флоті, або в державних установах. Вся маса служилих дворян була поставлена в пряме підпорядкування Сенату (раніше вони перебували у віданні Разрядного наказу), що здійснював всі призначення по цивільній службі (за винятком перших п'яти вищих класів). Облік придатних до служби дворян та кадрове забезпечення державної служби були покладені на знаходився при Сенаті герольдмейстера, який повинен був вести списки дворян і надавати Сенату необхідні відомості по кандидатурах на вакантні державні посади, строго стежити, щоб дворяни було ухилялися від служби, а також по можливості організовувати професійну підготовку чиновників.

З введенням "Табелі про ранги" (табл. 8.1) було знищено колишнє поділ дворян на станові групи (московські дворяни, городові, діти боярські), і була введена сходи службових класних чинів, безпосередньо пов'язаних з проходженням військової або цивільної служби. "Табель про ранги" встановлювала 14 таких класних чинів (рангів), що дають право займати ту чи іншу класну посаду. Заняття класних посад, які відповідають чинам з 14 до 5, відбувалося в порядку просування по службі (кар'єрного росту) починаючи з нижчого чину. Вищі чини (з 1 по 5) присвоювалися з волі імператора за особливі заслуги перед Вітчизною і монархом. Крім посад державної цивільної служби, статус яких визначався "табелем про ранги", існувала величезна армія нижчих канцелярських службовців, що складають так зване.

Таблиця 8.1. Петровська "Табель про ранги"

Петровська

Особливістю петровської "табелі про ранги", отличавшей її від аналогічних актів європейських держав, було те, що, по-перше, вона тісно пов'язувала привласнення чинів з конкретною службою тих чи інших осіб (для осіб, які не перебувають на державній службі, класні чини НЕ передбачалися), по-друге, в основу просування за посадою був покладений принцип заслуг, а принцип вислуги (необхідно було починати службу з самого нижнього чину і служити в кожному з чинів встановлену кількість років). Подібним чином Петро I мав намір вирішити одночасно два завдання: змусити дворян надходити па державну службу; залучити до державної служби вихідців з інших станів, для яких опинитися на державній службі означало єдину можливість отримання дворянства - спочатку особистого, а в перспективі і потомственого (по досягненню VIII класного чину).

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >