Перетворення місцевого управління і створення органів міського самоврядування. Підсумки і наслідки петровських реформ

На відміну від проведених Петром I реформ вищої та центрального управління перетворення в місцевому управлінні не відрізнялися скільки-небудь суворої послідовністю і виявилися менш успішними.

Як зазначалося вище, реформування місцевого управління Петро I почав задовго до того, як приступив до перебудови вищої і центрального управління. Необхідність перебудови системи управління на місцях диктувалася військовими потребами держави, втянувшим в тривалу боротьбу за завоювання виходу до Балтійського моря. Колишня наказова і воєводська система місцевого управління не могла забезпечити вирішення збільшених в умовах ведення війни фіскальних завдань держави, пов'язаних зі своєчасним збиранням податків і виконанням військових повинностей. Нагальною завданням було також внесення порядку у відносини наказного управління і земських влади, які протягом усього XVII ст. залишалися неупорядкованими.

Царський указ від 18 грудня 1708 "Про заснування губерній і про розпис до них міст" поклав початок однієї з найбільших адміністративних реформ Петра I - губернської, чи обласної, реформі. Ця реформа розтягнулася більш ніж на 10 років, багато разів коректувалася і доповнювалася, але в цілому так і не була доведена до логічного завершення. Губернська реформа вводила нову трирівневу систему управління на місцях: губернія - провінція - повіт (рис. 8.3). Вся територія Росії була розділена на вісім величезних за своїми розмірами губерній: Московську, Інгерманландську (з 1710 - Санкт-Петербурзьку), Київську, Смоленську, Азовську, Казанську, Архангелогородська і Сибірську. У 1713-1714 рр. додалися Ризька, Нижегородська і Астраханська губернії.

На чолі губерній стояли призначувані царськими указами губернатори, провінції і повіти управлялися воєводами. Повітові воєводи в прикордонних містах називалися комендантами. Нагляд за губернським управлінням здійснювали фіскали. До створення колегій губернатори підпорядковувалися безпосередньо Сенату, який здійснював управління губерніями допомогою губернських комісарів (по два комісара від кожній губернії), постійно знаходилися при Сенаті. Пізніше ці функції перейшли до екзекутор. З установою колегій місцеві органи управління стали залежати від колегій. Однак не всі колегії мали відношення до обласних органів управління. Над місцевою владою, в якості прямої вищої инстан

Система органів державної влади і управління при Петрові I

Рис. 8.3. Система органів державної влади і управління при Петрові I

ції, стояли тільки Камер- і Юстиц-колегії та Головний Магістрат, що означало, що місцеві органи управління, так само як і центральні, не уявляли суворої і стрункої ієрархії. Крім того, поряд з цивільною адміністрацією (губернатор і його апарат) велику роль в губерніях грала військова адміністрація (полковий начальство розквартированих в губерніях полків), під контролем якої знаходився збір введеної Петром I подушного податку і дотримання паспортного режиму.

Система місцевого управління за Петра I поєднувала в собі три основні початку - бюрократичне (губернатор і губернське правління), станове (виборні дворянські органи) і земське. Створивши губернії і наділивши губернаторів величезними повноваженнями, Петро I спробував доповнити бюрократичне початок новими виборними становими установами. У 1713 р в губерніях були створені складалися з дворян ландратами, що складали свого роду рада при губернаторі. Передбачалося, що без їх згоди губернатор не повинен був робити ніяких справ. При цьому губернатор був позбавлений права суду над ландратами, які судилися тільки в Сенаті. Насправді ж ландратами не обиралися дворянами, а призначалися Сенатом або самим губернатором, підбирати потрібні собі людей. Проіснувавши менше п'яти років, вони були скасовані.

За Петра I була зроблена перша спроба відокремити суд від адміністрації шляхом створення самостійних судових установ. У 1715 року в повітових містах суд була вилучена з відання воєвод і довірений особливим чиновникам - Ландрихтер (місцевим суддям). Будучи для умов Росії вельми незвичайним, можна сказати, сміливим підприємством, ця спроба також не увінчалася успіхом. Діяльність ландріхтеров з самого початку перебувала під жорстким контролем губернаторів і воєвод. У 1719 р в головних містах Росії (Санкт-Петербурзі, Москві, Казані, Нижньому Новгороді, Ярославлі, Смоленську, Тобольську) були створені спеціальні судові установи - надвірні суди (гофгеріхти) під головуванням губернаторів. Їм підпорядковувалися провінційні нижні суди під головуванням воєвод. У тих губерніях, де не було надвірних судів, суд залишався в руках губернаторів і воєвод.

У 1719 р Петро I провів другу обласну реформу, розраховуючи посилити місцеве управління (у тому числі у фіскальних цілях) низкою нововведень. Губернії були розділені на 50 провінцій, які ставали тепер основними адміністративно-територіальними одиницями і очолювалися воєводами. Провінції ділилися на дистрикти (повіти). Прагнучи залучити до управління місцеве дворянство, центральний уряд засновує новий інститут обираються з дворян земських комісарів, на яких покладається вага фінансове та поліцейське управління в повітах. Перебуваючи в підпорядкуванні камериров, що відали але дорученням Камер-колегії усіма доходами в губерніях, земські комісари стежили за правильним збором введеної в 1724 р подушногоподати. Ним же було довірено стежити за станом доріг і мостів, здійснювати поліцейські функції, спостерігати за моральністю селян. Однак, як і у випадку з ландратами, ця реформа не дала очікуваних результатів. Дворянство, зайняте на державній та військовій службі, не могло і не бажало обтяжувати себе новими турботами.

Ще в 1699 р з метою надання більших прав купецтву Петром I була задумана і проведена перша міська реформа, яка вводила в Росії елемент міського самоврядування. Ця реформа, при всій її недосконалості, мала для Петра I, який бачив у підйомі міського торгово-промислового класу, за прикладом західних меркантилістів, головний чинник процвітання країни, принципове значення. По суті, була зроблена перша серйозна спроба дати російським містам власну організацію, наділити їх певним статусом і правами, що наближають російське місто до західноєвропейських. З цією метою більшість російських міст виводилося з підпорядкування воєвод і управління ними передавалося обирається посадських населенням Бурмістров. У Москві була заснована Бурмистерская палата, незабаром перейменована в Ратушу, якій підпорядковувалися місцеві бурмистри, відали збором і доставкою до Москви всіх державних податків, зборів і мит. Управління в інших містах здійснювалося земськими хатами з виборними бурмистрами.

У 1720 р в ході розпочатої Петром I другої міської реформи в Петербурзі був створений (на правах колегії) за типом західноєвропейських Головний магістрат, якому були підпорядковані обираються у всіх великих містах міські магістрати. У складеному в наступному році регламенті Головного магістрату були викладені основи нового міського устрою. Міста поділялися але числу жителів на п'ять класів, а населення міст - на "регулярних" і "нерегулярних" (низького походження або "підлих") громадян. "Регулярні" громадяни ділилися на дві гільдії: до першої гільдії належали банкіри, купці, лікарі і аптекарі, шкіпери, живописці і ювеліри, художники та науковці. Другу гільдію становили дрібні торговці і ремісники, які об'єднувалися в цехи. У виборах міських магістратів могли брати участь тільки "регулярні" громадяни. "Нерегулярні" обирали своїх старост, які повинні були представляти їхні інтереси в магістраті.

Магістрати складалися з виборних бурмистров і ратманов і відали всім міським господарством, контролювали збір податків, здійснювали поліцейські та судові функції, забезпечували безпеку міста, відали створенням шкіл, богаділень, госпіталів. Під їх початком знаходилося цехове управління, очолюване обираються з цехових майстрів старшинами (альдерманамі), які стояли на чолі кожного ремісничого цеху. Петро I не тільки зберіг колишні пільги міського стану, але і звільнив його від ряду нових повинностей. Так, "регулярні" громадяни були позбавлені від обов'язкової рекрутської повинності. Був наданий і ряд інших привілеїв міському стану.

Разом з тим не слід перебільшувати значення самоуправленческого початку в системі петровської адміністрації. По-перше, тому що розвиток самоврядування передбачає наявність елементів громадянського суспільства і демократії, що неможливо було в умовах розквіту кріпацтва країни. По-друге, що сформувалася за Петра I модель управління державою мало сприяла розвитку демократичних елементів у вигляді місцевого самоврядування, оскільки переважали абсолютистські військово-бюрократичні методи управління, і централізм не збирався поступатися своїми позиціями громадському самоврядуванню.

В цілому місцева реформа, на яку Петро I покладав найбільше надій, виявилася незавершеною. Хоча багато з нововведень (губернії, магістрати) набагато пережили їх творця, спроба створити ефективну систему місцевого управління не вдалася. Вже при Петрові I посилюється протистояння між бюрократичними установами (губернатори, воєводи) і земськими установами (в повітах і містах). Бюрократичний елемент поступово придушував і підпорядковував діяльність виборних органів місцевого управління.

Здійснені Петром I перетворення у сфері державного управління в цілому мали прогресивне значення для Росії. Своїми реформами Петро I перетворив Росію з напівазіатської держави в передову європейську державу. Перетворення супроводжувалися раціоналізацією всіх сторін життя суспільства, підйомом економіки і культури. Одним з найважливіших результатів петровської губернської реформи можна вважати утворення цілісного уніфікованого імперського простору з єдиною централізованою і бюрократизованої системою місцевого управління. Створені в ході реформ нові інститути влади і управління мали значний вплив на політичний розвиток Росії і модернізацію її державної системи надалі.

Однак в умовах абсолютної монархії модернізація країни проходила вкрай суперечливо. Європейські цінності використовувалися владою переважно утилітарно, насамперед для посилення могутності держави, централізації і бюрократизації державного апарату. Пишаючись роллю "європейця" по відношенню до азіатських околиць, російська імперія не сприйняла багатьох європейських цінностей, таких як права людини, обмеження влади законом, недоторканність приватної власності. Можна сказати, що, створивши потужну державу, Петро I використав європейські цінності для зміцнення якраз неєвропейських елементів російської політичної культури (централізм, деспотизм, безконтрольність влади).

Головне протиріччя полягало в самій політиці самодержавства. Невпинно працюючи над тим, щоб перетворити Росію в могутню, шановану Європою державу, Петро I нічого не зробив для розкріпачення суспільства, не вжив жодних кроків на користь політичної свободи. Як писаний у зв'язку з цим В. О. Ключевський, Петро I хотів "грозою влади викликати самодіяльність у поневоленої суспільстві", хотів, щоб "раб, залишаючись рабом, діяв вільно і свідомо". Спільна дія деспотизму і свободи, просвіти та рабства, за словами історика, - це "квадратура кола, загадка, що дозволялися у нас з часів Петра I двоє століть і досі не дозволили".

У ході петровських перетворень державна влада набула характеру абсолютної нічим не обмеженої монархії, що спиралася на розвинений, повністю залежний від монарха бюрократичний апарат. Макс Вебер, уважно вивчав петровську реформацію, вважав, що такий характер політичної влади в Росії в значній мірі міг скластися тому, що в російському дворянстві XVIII в. майже повністю відсутня будь-яка станова солідарність. У своїх взаєминах з центральною владою дворянство було, на думку німецького вченого, абсолютно безсило: у Росії царська влада могла дозволити собі таку поведінку по відношенню до представників землевласницької аристократії, якого не міг собі дозволити жоден західний монарх. Як вважав Вебер, така ситуація виникла тому, що в результаті петровських реформ був усунутий принцип родової честі, що мав основне значення в колишній системі місництва. У той же час центральної влади вдалося не допустити формування станової солідарності в середовищі дворянства, яке залишалося глибоко розколотим завдяки конкуренції за чини і царські милості.

Негативним наслідком встановленого в "Табелі про ранги" принципу вислуги як основи кар'єрного росту став розвиток в чиновницькому середовищі психології чиношанування. Шанування чину, а не служби, з часом стало способом життя російського чиновництва, роз'їдало бюрократичний апарат, змушувало службовців державних установ, щоб просунутися але службової, служити не справі, а начальству. Це "пошкодження вдач" російського чиновництва не змогли згодом зжити ні "драконівські" заходи Павла I, ні підготовлений Сперанським при Олександрі I закон про державні іспитах для вищих чинів державної бюрократії, ні сувора дисципліна Миколая.

Перенісши західну раціональну модель бюрократії па російський грунт, Петро I по суті нічого не змінив у характері владних відносин, які панують у російській суспільстві, що дало підставу М. Вебером вважати петровську систему управління патримоніальної у своїй основі. Особливістю подібної системи управління є те, що вона на переважанні неформальних відносин в структурах влади. Накази правителя тут мають пріоритет перед будь-якими формальними правилами, які можуть довільно порушуватися або взагалі ігноруватися. Точно так само відданість патримониального чиновника своїй посаді, за словами Вебера, в цій системі відносин являє собою »не безособове зобов'язання по відношенню до безособовим цілям, визначальним її зміст; це скоріше відданість слуги, заснована на чисто особисте ставлення до правителю і на обов'язку зберігати вірність , яка в принципі не має обмежень ". Усяке б значний розвиток ні отримали в патримоніальної бюрократії раціональні риси, характер відносин влади тут залишається незмінним.

Нічим іншим, окрім як зовнішнім характером петровських запозичень і відзначеними особливостями владних відносин, не можна пояснити ту легкість, з якою послідовники Петра I, образно кажучи, перекроювали надітий їм на Росію європейський костюм, багато зруйнували і багато скасували з його нововведень відразу після його смерті. Легкість палацових переворотів, що склали одну з примітних особливостей послепетровской епохи, також не в останню чергу пояснювалася Неукоріненість багатьох виникли в роки петровських перетворень соціальних і політичних інститутів, що надавала ряду нововведень Петра I характер імітації, деякої декоративності і "маскараду".

Ситуація ускладнювалася нестійкістю влади, пов'язаної з невирішеністю питання про престолонаслідування після смерті Петра I. Відомо, що, змінивши існуючий до нього порядок престолонаслідування і встановивши нове правило призначення спадкоємця престолу особовому розсуду царюючої особи, Петро I не встиг призначити свого наступника. Це породило не припиняються протягом усього XVIII в. боротьбу за владу різних угруповань всередині правлячої еліти, зробило престол іграшкою придворних партій. Практично всі правили в XVIII в. після Петра I імператриці й зведені на престол діти (Петро II, немовля Іван Антонович) приходили до влади в результаті переворотів, що здійснювалися дворянської гвардією.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >