Новий етап раціоналізації державного управління в умовах освіченого абсолютизму. Адміністративні реформи Катерини II

КАТЕРИНА II (1729 17911)

Російська імператриця з 1762 р

Внутрішня політика Катерини II відзначено рисами "освіченого абсолютизму".

Провела реорганізацію Сенату (1763), секуляризацію земель (1763-1764), скасувала гетьманство на Україні (1764).

Очолювала покладену комісію (1767-1769) для розробки зводу законів Російської імперії.

Видала Установу для управління губерній (1775), скаржитися грамоту дворянству (1785) і скаржитися грамоту містам (1785).

Катерина II вела активну зовнішню політику. У результаті російсько-турецьких воєн (1768-1774, 1787-1791) Росія остаточно закріпилася на Чорному морі, до неї приєднані Північне Причорномор'я, Крим, Прикубання. Прийняла під російське підданство Східну Грузію (1783). У 1772-1793, 1795 рр. здійснені розділи Речі Посполитої.

Портрет Катерини II

Рис. 9.1. Портрет Катерини II

Політика освіченого абсолютизму у державній діяльності Катерини II: сутність та пріоритети

Другу половину XVIII ст. в історії розвитку більшості європейських країн і Росії прийнято називати епохою "освічених монархій" ("освіченого абсолютизму"). Основним змістом політики освіченого абсолютизму стало перетворення найбільш застарілих соціальних інститутів (скасування деяких станових привілеїв, підпорядкування Церкви державі, проведення реформ у сфері суду, шкільного навчання, селянської реформи, пом'якшення цензури тощо.) під впливом вимог часу. У своїй діяльності освічені монархи (Йосип II в Австрії, Фрідріх II в Пруссії) спиралися на ідеї європейських філософів-просвітителів, загальним становищем філософії яких було уявлення про необхідність розумного устрою суспільства на основі поширення освіти як серед основної маси громадян, так і серед самих правителів . У літературі ця політика отримала образну назву "союз королів і філософів" або "філософ на троні". Типовим представником цієї політики в Росії була Катерина II, яку європейські просвітителі за сміливі проекти перебудови суспільства і перетворення суспільних звичаїв називали "Північної Семирамидой", "Царскосельской Мінервою", а сам Вольтер почитав її за зразок освіченого монарха, радеющего за процвітання Вітчизни, службовця для блага суспільства і народу.

З погляду кінцевої мети політика освіченого абсолютизму мала подолати породжений модернізацією соціальний конфлікт всередині традиційного суспільства. При цьому вважалося, що основним інструментом, разрешавшим цей конфлікт, повинна злити законодавча діяльність освічених монархів. Цей основоположний принцип освіченого абсолютизму будувався на переконанні, що суспільство можна удосконалювати, не змінюючи характеру його політичного ладу за допомогою досконалої системи законодавства і ефективною, раціонально організованої системи управління.

У той же час сама законодавча діяльність монархів не повинна була зводитися до простого впорядкування вже існуючих законів. Йшлося про необхідність створення принципово нової системи регулювання суспільних відносин. Центральним механізмом цієї системи повинна була стати кодифікація законів, яка розглядалася одночасно і як мета (створення нових сучасних законів, що відповідають духові часу і заснованих на останніх досягненнях філософської, політичної і юридичної науки), і як засіб (засіб впровадження в суспільство нових уявлень про його ідеальному влаштуванні).

Не випадково своє правління Катерина II почала з скликання Покладений Комісії (1767) для складання нового зводу законів (повий модернізованої версії Соборного укладення взамін прийнятого ще в 1649 р за царя Олексія Михайловича). У підготовленому для цієї комісії документі - "Наказі імператриці Катерини II" затверджувалися нові уявлення про роль законів у державі, про права і свободи його громадян, пропагувалися політичні та правові ідеї корифеїв європейської думки (Т. Гоббса, Ш.-Л. Монтеск'є, Ж . Ж. Руссо, італійського просвітителя і юриста Ч. Беккария, відомого в Європі своїм твором "Про злочини і покарання"). При складанні "Наказу" Катерина II використовувала також відомості з французької Енциклопедії. Важливою підмогою при розробці ідеології освіченого абсолютизму стали твори німецького філософа і публіциста І. Юсти, що був одним з найбільш відомих теоретиків європейського камерализма. Його капітальна праця "Підстава сили і добробуту царств, або докладний накреслення всіх знань, що стосувалися до державного благочиння" (Ч. 1-4) був перекладений російською мовою і виданий російській Академією наук в 1772-1778 рр.

Провідними ідеями у всій ідеології Просвітництва XVIII в. і політиці освічених монархій були ідеї природного права і договірного походження держави, які зіграли визначальну роль при переході традиційних монархій до держав Нового часу. В ідеалі ці ідеї повинні були вирішити проблему конфлікту між суспільством і державою, народом і владою і усунути той дуалізм, який спочатку існував між суверенітетом держави і вдачами громадян. Визнання договірного походження держави припускало, що суспільство добровільно делегує владні повноваження небудь одній особі, або групі осіб (станово-представницька форма правління, республіка). Але своїм змістом установка на побудову держави на основі суспільного договору між громадянами і владою мала більш радикальний характер, ніж позитивна юриспруденція, так як у своїй основі була орієнтована на майбутні перетворення. Разом з проголошуваними рівністю людей від народження (теорія природного права), недоторканністю приватної власності вона закладала основи майбутньої правової держави. У контексті політичної практики XVIII в. ці теорії втілювалися у формі "істинної монархії" (Л. Монтеск'є), що передбачала обмеження свавілля влади основними законами держави, обов'язковими для всіх.

У політиці Катерини II ці ідеї знайшли своє вираження в спробі імператриці юридично визначити рамки верховної влади, наділити основні стани набором гарантованих прав і обов'язків ("Жалувані грамоти" дворянства і містам), поставити межа свавіллю чиновників. При Катерині II була зроблена перша серйозна спроба поділу влади на рівні місцевої адміністрації. Те, що не вдалося зробити Петру I, більш повно було реалізовано Катериною II: суд був відділений від адміністрації, створена система самостійних судів для кожного стану окремо. Наслідуючи традиції Петра I в частині створення дієвої системи законодавства і вимоги неухильного дотримання законів у державі, Катерина II в той же час не вважала правильними його методи управління державою, в дусі просвітницьких ідей виступала за скорочення втручання верховної влади в економічні відносини (економічний лібералізм), в діяльність органів управління.

У період правління Катерини II отримав подальший розвиток процес інституціалізації політики та державного управління, заснований на разделяемом імператрицею новій виставі про роль монарха в системі влади і управління, яке до того часу широко було поширене в Європі. Згідно з цим поданням монарх повинен був обмежуватися загальним "надзіраніе" і не втручатися в сам процес управління, делегуючи функції управління державному апарату і становим установам.

До цього ж часу відноситься перша серйозна спроба (ініційована ще Петром III) регламентувати процедуру вираження волі верховної влади і визначити сферу усних царських розпоряджень, які дуже часто ставили функціонування всієї системи управління в залежність від суб'єктивних чинників (або від особистих примх монарха, або від його оточення). Зокрема, було встановлено, щоб всі усні царські розпорядження імператорського Сенату передавалися тільки через сенаторів і ці усні розпорядження не могли скасувати колишні рішення монарха, зодягнені в письмову форму.

У руслі загальних принципів, що затверджувалися в той час в Європі, перебували погляди Катерини II на роль поліції і "поліцейського права" в управлінні державою. У своєму прагненні заснувати в Росії гарну і точну поліцію Катерина II виходила з уявлень про благотворну дію держави і державної регламентації всіх сторін життя суспільства на стан суспільних звичаїв, за допомогою поліції вона розраховувала внести порядок в повсякденне життя суспільства, виховати в ньому повагу до закону і зміцнити моральність.

Не можна сказати, що Катерина II була тут оригінальною. Петро I грунтувався на тому ж постулаті, коли писав, що "поліція є душа держави і всіх добрих порядків і фундаментальної людської безпеки і зручності". Це наставляння царя-реформатора призначалося для Головного магістрату, у підпорядкуванні якого перебували городові магістрати, наділені Петром I і поліцейськими функціями. За Петра I була введена і перша поліцейська посаду генерал-поліцмейстера, хоча влада його залишалася в чому невизначеною і обмежувалася Санкт-Петербургом. Однак Катерина II пішла набагато далі Петра I у своєму намірі встановити твердий порядок у державі. У ході проведених нею перетворень роль поліції в державі не просто посилилася, сама поліцейська діяльність набула якісно нового значення. За Петра I величезну роль у системі державної адміністрації грали військові, армія, а "Табель про ранги" прирівнювала цивільних чиновників до офіцерських чинів, не роблячи великої відмінності між військовою і цивільною службою. При Катерині II армія стала виводитися з управління і замінюватися поліцією: у всіх великих містах імперії були створені нові поліцейські посади та установи (заснована Управа благочиння, введено посади городничих), в повітах також засновувалася постійна повітова поліція (Нижній земський суд на чолі з капітаном- справником).

Більш наполегливою виявилася Катерина II і в своєму прагненні створити необхідні умови для розвитку в Росії середнього класу, зміцнити становище міського промислового і торгового класу, що цілком вписувалося в колективні імператрицею ідеї економічного лібералізму. Показово, що поряд з основною для абсолютної монархії проблемою зміцнення дворянського стану більшість засідань Покладений комісії було присвячене питанням розвитку міст, промисловості, торгівлі. У складеному Катериною II для обговорення на цій комісії "Наказі" був виділений спеціальний розділ під назвою "Про середнього роду людей" (тобто про міському сословии). У ньому проводилася думка про те, що добробут будь-якої держави становлять прогрес і процвітання ремесел, промисловості, торгівлі та що розвиток міського стану має стати пріоритетним в політиці центральної влади. З цією метою була підготовлена і проведена нова міська реформа, в результаті якої було в цілому завершено розпочату Петром I справу за організації російських міст і наданню їм сучасного вигляду. Видання Жалуваної грамоти містам (1785) покликане було підкреслити те особливе значення, яке надавала центральна влада вирішення цієї проблеми. Відтепер міське населення виділялося як самостійне і значиме для країни. Міста отримали станову корпоративну організацію, вперше в Росії створювалося сучасне, на рівні європейських стандартів, міське самоврядування.

Основним протиріччям освіченого абсолютизму Катерини II прийнято вважати посилення станового характеру проводиться нею політики, результатом якого стало перетворення Росії в дворянську імперію з панівним становищем дворянства в усіх сферах економічної та суспільно-політичного життя. На думку більшості дослідників, така спрямованість політики Катерини II йшла врозріз із заявами імператриці про свою прихильність ідеям європейських просвітителів, які виступали якраз за ліквідацію станових відмінностей і скасування всяких станових привілеїв. Треба, однак, враховувати, що до часу вступу Європи в Новий час більшість європейських країн пройшли тривалий період станового розвитку, стану на Заході рано отримали широкі права і свободи, чого якраз не вистачало Росії. Тому прагнення Катерини II окреслити межі станів, дати станам, в першу чергу дворянського, більш чітку організацію і наділити їх встановленими законом правами слід розглядати скоріше як заслугу, а не недолік її політики, яка цілком відповідала її уявленням про цілі і завдання освіченого монарха в Росії .

Є підстави вважати, що поряд з Жалуваної грамоти дворянству і містам, Катерина II готувала таку ж грамоту і державним селянам. Однак небезпечно станового палацового перевороту, залежність цариці від дворянства, що опинився в умовах Росії одним з найбільш консервативних верств населення, змусило Катерину II відмовитися від цих планів, так як це поставило б на порядок денний і питання про статус кріпаків.

Разом з тим в умовах Росії політика освіченого абсолютизму не відрізнялася послідовністю: більше ніж європейським монархам Катерині II були властиві подвійність дій і декларативність обіцянок, розбіжність між що проголошуються цілями і засобами їх досягнення, між словом і ділом. Саме за Катерини II відбувається подальше посилення кріпосного права, поміщики отримали необмежену владу над своїми селянами. Усилившаяся експансія дворянства, що претендував на роль першого стану в державі, так само як і прагнення влади заручитися його підтримкою, нерідко позбавляли владу можливості проводити самостійну політику, робили її всупереч оголошеної мети досягнення "загального блага" заручницею станових інтересів дворянства.

Хоча Катерина II декларувала принцип невтручання царюючої особи в систему управління і судочинства і на словах виступала за введення законності в систему державних відносин, однак, в умовах збереження в руках імператриці абсолютної влади неминучий був і свавілля можновладців, і корупція, і фаворитизм. Голосно оголошений намір обмежити свавілля влади законом було зведено до ряду другорядних і непослідовних заходів, спрямованих на обмеження свавілля бюрократичних установ.

Всупереч проголошуваним ідеям і принципам європейського Просвітництва, установкам на поділ влади, забезпечення прав і взаємних обов'язків влади і народу Катерина II, так само як і її попередники прагнула управляти країною самодержавно і не допускала обмеження своєї влади. Навіть вельми скромний проект графа Н. І. Паніна про створення при імператриці дорадчого імператорської ради був, як відомо, відкинутий Катериною II. Принаймні, вона знайшла переконливими побоювання своїх радників, які вважали, що створення нового вищого органу чревато встановленням аристократичного правління і що реалізація проекту Паніна перетворить Росію з самодержавної монархії в монархію, керовану олігархічним радою чиновної аристократії.

При Катерині II посилюється особисте початок в управлінні. Так само, як і Петро I, Катерина II воліла здійснювати управління державою через особисто залежних від неї, близько до неї стоять і швидко схоплюють її ідеї уповноважених осіб. Цій меті була значною мірою підпорядкована розпочата Катериною II на початку свого правління велика реформа Сенату, результатом якої стало підпорядкування Сенату одноосібної влади генерал-прокурора, що виконував вказівки імператриці і який контролював усі дії сенаторів. На цій же основі відбувалася перебудова центрального і місцевого управління, була проведена одна з найпотужніших в історії Росії губернська реформа 1775, спрямована па створення одноманітної системи управління на всій території Російської імперії.

На думку сучасних дослідників, ця реформа фактично встановлювала режим надзвичайного правління на всій території імперії, який в цілому відповідав загальному характеру правління Катерини II. Цю особливість катерининського правління дуже тонко підмітив М. М. Карамзін у своїй знаменитій "Записці про давньої і нової Росії". За його словами, імператриця воліла спиратися не на абстрактні правила або якісь вчинені установи, а на здібних, честолюбних і відданих особисто їй помічників, яким надавався великий простір для дій. Так, ввівши посаду генерал-губернаторів на всій території Росії, вона призначала на ці посади людей, які користувалися її безмежною довірою (князь Г. А. Потьомкін-Таврійський, граф П. А. Румянцев-Задунайський, Я. Брюс, Р. II. Воронцов та ін.).

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >