Реорганізація вищої та центрального управління.

У перші роки правління Катерина II, зайнята питаннями зміцнення своїх позицій на російському престолі, що дістався їй у результаті чергового палацового перевороту і усунення законного монарха (її чоловіка, Петра III), не проводила широких реформ. Разом з тим, вивчаючи стан справ в управлінні державою, вона виявила в ньому багато такого, що не відповідало її уявленням про належному державному устрої. У зв'язку з цим відразу після приходу до влади Катерина II спробувала внести ряд суттєвих змін до дісталася їй у спадок систему влади і управління (рис. 9.2).

Зміни в системі органів державної влади та управління при Катерині II

Рис. 9.2. Зміни в системі органів державної влади та управління при Катерині II

В основі намічених перетворень поряд з оголошеним Катериною II бажанням привести всі урядові місця в належний порядок, дати їм точні "межі і закони", лежало прагнення імператриці відновити значення самодержавної влади і забезпечити самостійність верховної влади у проведенні державної політики. У перспективі вжиті заходи повинні були посилити централізацію державного управління та підвищити ефективність роботи державного апарату.

Указом 15 грудня 1763 була проведена реформа Сенату. Ця реформа за задумом Катерини II і її радників повинна була поліпшити роботу вищого органу державного управління, яким був Сенат з дня його заснування, надати йому більш певні функції і організацію. Необхідність цієї реформи пояснювалася тим, що до часу вступу на престол Катерини II Сенат, багато разів перебудовувався і змінював свої функції після смерті його засновника, перетворився на установу, що не відповідало своїм високим завданням. Невизначеність функцій, так само як 'і безліч різноманітних справ, зосереджених в одному відомстві, робили роботу Сенату малоефективною. Однією з причин реорганізації Сенату, на думку Катерини II, було те, що Сенат, присвоївши собі багато функцій, придушував самостійність підлеглих йому установ. Насправді у Катерини II була більш вагома причина, спонукає її до реорганізації Сенату. Як абсолютний монарх Катерина II не могла миритися з самостійністю Сенату, його претензіями на верховну владу в Росії, прагнула звести цю установу до звичайного бюрократичному відомству, виконує призначення йому адміністративні функції.

У ході здійсненої реорганізації Сенат був розділений на шість департаментів, кожен з яких наділявся конкретними функціями в тій чи іншій сфері державного управління. Найбільш широкими функціями був наділений перший департамент, у віданні якого перебували особливо важливі питання державного управління та політики. До них належали: оприлюднення законів, управління державним майном і фінансами, здійснення фінансового контролю, управління промисловістю і торгівлею, нагляд за діяльністю сенатської Таємної експедиції і Канцелярії конфіскацій. Особливістю нової структури Сенату було те, що всі новостворені департаменти ставали самостійними підрозділами, вирішували справи власною владою від імені Сенату. Тим самим досягалася основна мета Катерини II - ослаблення і применшення ролі Сенату як вищого державного закладу. Зберігши функції контролю над адміністрацією і найвищого судового органу, Сенат позбавлявся права законодавчої ініціативи.

Прагнучи обмежити самостійність Сенату, Катерина II істотно розширила функції генерал-прокурора Сенату. Він здійснював контроль і нагляд за всіма діями сенаторів і був особистим довіреною Катерини II, наділеним вдачею щоденних доповідей імператриці про всі рішення, які приймаються Сенатом. Генерал-прокурор не тільки особисто керував діяльністю первою департаменту, був охоронцем законів і відповідав за стан прокурорської системи, але і один тільки міг вносити пропозиції про розгляд справ па засідання Сенату (раніше цим правом володіли всі сенатори). Користуючись особливою довірою імператриці, він по суті монопольно відав усіма найважливішими галузями державного управління, був вищим чиновником держави, главою державного апарату. Не відступаючи від свого правила - по можливості управляти справами держави через здібних і відданих справі людей. Катерина II, непогано розбирається в людях і умевшая підбирати потрібні кадри, призначила в 1764 р на пост генерал-прокурора розумного і всебічно освіченої людини - князя А. А. Вяземського, який прослужив на цій посаді без малого тридцять років. Через нього імператриця зносилася з Сенатом, розв'язавши собі руки для здійснення своїх планів по перетворенню державного апарату.

Одночасно з реформою Сенату, зводила цей вищий орган в державі на положення центрального адміністративно-судової установи, була посилена роль особистої канцелярії при монарху, через яку встановлювалася зв'язок імператриці з вищими і центральними державними установами. Особиста канцелярія існувала і за Петра I, також воліють діяти своєю ініціативою і покладатися у справах управління на особистий авторитет. Створений ним Кабінет, що служив царю військово-похідною канцелярією для оперативного управління державними справами, був потім відновлений в новій якості його дочкою імператрицею Єлизаветою Петрівною. Бажаючи управляти державою особисто за прикладом свого великого батька, вона заснувала, крім іншого, Кабінет Її імператорської величності на чолі з І. А. Черкасовим, які служили в свій час в Кабінеті Петра I. При Катерині II ця установа було перетворено в Канцелярію статс-секретарів , призначуваних з перевірених і відданих престолу людей і що робили величезне, часто вирішальний вплив на формування державної політики.

Тій же меті - посиленню централізації державного управління була підпорядкована політика Катерини II щодо Церкви. Продовжуючи лінію Петра I в області церковного управління, Катерина II завершила секуляризацію церковного землеволодіння, задуману, але не здійснену Петром I. У ході секуляризаційних реформи 1764 всі монастирські землі були передані в управління спеціально створеної Колегії економії. Жили на колишніх монастирських землях селяни переходили в розряд державних ("економічних") селян. Ченці також переводилися на утримання з державної скарбниці. Відтепер тільки центральна влада могла визначати необхідне число монастирів і ченців, а духовенство остаточно перетворювалося в одну з груп державного чиновництва.

При Катерині II відповідно до зазначених раніше уявленнями імператриці про роль поліції в державі посилюється поліцейська регламентація різних сторін життя суспільства, відбувається поліцеізація діяльності державних установ. У загальному руслі цієї політики слід розглядати створення і діяльність сенатської Таємної експедиції (жовтень 1762), заснованої замість ліквідованої Петром III Таємної канцелярії і перебувала під особистою опікою Катерини II. Ця особлива структура Сенату, що отримала статус самостійного державного установи, відала політичним розшуком, розглядала матеріали слідчих комісій, створених у період пугачевского повстання, через неї пройшли всі політичні процеси часів катерининського правління. Загальне керівництво діяльністю Таємної експедиції здійснював генерал-прокурор Сенату. Катерина II особисто займалася збудженням розшукових справ, брала участь у розслідуванні найбільш важливих справ.

Особливе місце в реформаторських планах Катерини II перших років її царювання належало створенню та діяльності Покладений комісії по складанню нового "Уложення". Комісія працювала не повних півтора року (1767-1768) і була розпущена у зв'язку з початком російсько-турецької війною. За своїм значенням це була унікальна для того часу спроба організованого урядом волевиявлення народу з основних питань життя імперії.

Сам задум звернутися до думки суспільства був хоча і не новий, проте мав з урахуванням основної мети, але який скликається це представницька установа, велике значення і практичні результати. Спроби прийняти новий звід законів робилися і раніше, починаючи з правління Петра 1. З метою розробки нового Уложення урядом створювалися спеціальні комісії, одна з яких працювала в 1754-1758 рр. Катерина II обрала інший шлях. Бажаючи встановити в державі правильний порядок і хороше законодавство, засновані на нових принципах та погоджені з народними потребами, вона справедливо вважала, що зробити це буде неможливо, якщо спиратися тільки на бюрократію, що виросла на старих законах і слабо представляла потреби різних верств російського суспільства. Правильніше було з'ясувати ці потреби і потреби у самого суспільства, представники якого були залучені до комісії по складанню нового зводу законів. У роботі Комісії багато істориків справедливо вбачають перший досвід установи парламентського типу в Росії, який поєднував вітчизняний політичний досвід, пов'язаний з діяльністю колишніх Земських соборів, і досвід європейських парламентів.

Засідання комісії відкрилися 30 липня 1767 Вона складалася з 564 депутатів, обраних від усіх основних станів (за винятком поміщицьких селян), які приїхали в Москву з докладними наказами від своїх виборців. З обговорення цих наказів і почалася робота Покладений комісії. Із загального числа депутатів більшу частину складали виборні від міст (39% складу Комісії при загальній частці міських жителів в країні, яка складала не більше 5% населення). Для складання окремих законопроектів створювалися спеціальні "приватні комісії", які обиралися зі складу спільної Комісії. Депутати Комісії за прикладом західних парламентів володіли депутатською недоторканністю, їм виплачувалася платня на весь час роботи в Комісії.

На першому ж засіданні комісії депутатам був вручений від імені імператриці складений нею "Наказ" для подальшого його обговорення. "Наказ" складався з 20 розділів, поділених на 655 статей, 294 з яких, за підрахунками В. О. Ключевського, були запозичені, здебільшого з Монтеск'є (у чому, як відомо, визнавалася сама Катерина II). Дві останніх глави (21 про благочинні, тобто про поліції, і 22 - про державну економії, тобто про державні доходи і витрати) не вдавалися гласності і не обговорювалися Комісією. "Наказ" широко охоплював область законодавства, стосувався практично всіх основних частин державного устрою, прав і обов'язків громадян і окремих станів. У "Наказі" широко декларувалося рівність громадян перед загальним для всіх законом, вперше ставилося питання про відповідальність влади (уряду) перед громадянами, проводилася думка про те, що утримувати людей від злочинів повинен природний сором, а не страх покарання і що жорстокості управління ожорсточують людей , привчають їх до насильства. У дусі ідей європейського Просвітництва і з урахуванням багатонаціонального і багатоконфесійного характеру імперії затверджувалася установка па віротерпимість, рівне повагу всіх релігійних конфесій.

По ряду причин робота Комісії зі складання нового "Уложення" не принесла очікуваних результатів. Створити новий звід законів виявилося справою нелегкою. Мало сприяв цьому насамперед складу Комісії, більшість депутатів якої не володіли високою політичною культурою, необхідними юридичними знаннями і не були підготовлені до законотворчої роботи. Позначилися також серйозні суперечності, що виникли між депутатами, які представляли в Комісії інтереси різних станів. Незважаючи на це, робота Комісії, що супроводжувалася широким обговоренням багатьох питань політичного та економічного життя держави, що не була марною. Вона дала Катерині II багатий і різноманітний матеріал для подальшої роботи з удосконалення законодавства, її підсумки були використані імператрицею для підготовки та проведення ряду великих адміністративних реформ.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >