"Установи" про губернії 1775 р .: створення єдиної системи територіального управління. Інститут генерал-губернаторства

Указ "Установи для управління губерній Всеросійської імперії", що поклав початок однієї з найбільших реформ в правління Катерини II - губернської (обласний) реформу, був виданий 7 листопада 1775 Створена в ході цієї реформи нова система місцевого управління в країні виявилася досить ефективною і життєстійкою, проіснувавши без будь-яких видимих змін аж до "великих реформ", здійснених Олександром II у другій половині XIX ст.

Приступаючи до обласної реформу, Катерина II виходила з переконання, що "ціле не може бути міцним, якщо частини його знаходяться в невлаштованості". Основною метою реформи було перетворення місцевого управління на засадах суворої централізації та уніфікації всіх місцевих установ, що в перспективі мало забезпечити певний порядок в управлінні і полегшити контроль над великою територією з боку центрального уряду. Ця реформа готувалася Катериною II найбільш ретельно. За свідченням С. М. Соловйова, Катерина II, що бажала особисто познайомитися зі станом справ в управлінні державою, була першою після Петра Великого государинею, яка зробила ряд поїздок по Росії з урядовими цілями (в 1763 р вона побувала в Ростові і Ярославлі, в 1764 - в Остзейском краї, в 1767 р здійснила поїздку по Волзі до Симбірська).

З цих поїздок, так само як і з обговорюваних на Покладеної комісія 1767 депутатських наказів, Катерина II винесла гнітюче враження про стан справ на місцях. Вражав не тільки повний свавілля місцевої адміністрації, але й взагалі відсутність на місцях скільки-небудь налагодженої системи управління, здатної проводити політику центральної влади, що багато в чому було пов'язано з падінням ролі і значення губернаторів у місцевому управлінні. Певною мірою таке положення було результатом непродуманих перетворень обласної адміністрації, вироблених в останні роки правління Петра I і після його смерті, коли більшість губернаторських функцій па місцях були передані воєводам, управлявшим провінціями.

Прагнучи виправити становище, в 1764 р Катерина II видала спеціальний указ "Повчання губернаторам", результатом якого стало значне посилення на місцях влади губернаторів. Відтепер основною фігурою місцевої адміністрації ставав губернатор. Губернатори оголошувалися представниками царюючої особи і виконавцями імператорської волі, їм були підпорядковані всі місцеві установи, у тому числі ті, які раніше не перебували в їхньому віданні.

У 1775 р Катерина II приступила до широкомасштабної перебудові губернського управління. Необхідність губернської реформи диктувалася не тільки практичними потребами вдосконалення системи місцевого управління, значно ослабленого в послепетровскій період в результаті численних перебудов, але й насамперед міркуваннями внутрішньої безпеки країни. Пугачевский бунт, не зустрівши серйозного протидії з боку слабкої та неорганізованої місцевої влади, переконав Катерину II в необхідності посилення поліцейської регламентації і централізації місцевих органів влади.

У ході губернської реформи центр ваги всієї системи управління в державі був перенесений на місця, в губернії. У цьому була одна з головних особливостей вироблених Катериною II змін. З метою поліпшення системи місцевого управління, посилення його оперативності було вироблено розукрупнення губерній, зменшені їх розміри. Число губерній було доведено до 50 замість 23, що існували до цього. Замість колишньої трирівневої системи адміністративно-територіального поділу: губернія - провінція - повіт, встановлювалося дворівневе розподіл: губернія - повіт (по суті, скасовані провінції були перетворені в губернії). При цьому і губернії, і повіти створювалися з рівним числом проживають в них жителів, числом ревізьких душ: в кожній губернії було 300- 400 тис. Жителів, в повіті - від 20 до 30 тис.

Однак саме по собі зменшення розмірів губерній не могло вирішити проблему поліпшення місцевого управління. Для цього необхідно було підсилити склад місцевої адміністрації, створити нові установи на місцях, розширити участь земського елемента в місцевому управлінні. Вихід був знайдений насамперед у децентралізації управління. Багато колегії були розформовані і закриті, їх функції передавалися в губернії. У певному сенсі цей крок Катерини II мав свої причини і пояснювався кризовим станом, який відчувала в той час колезька система центрального управління, що обросла за час свого існування безліччю бюрократичних структур і не сприяла скільки-небудь оперативному управлінню країною. У губерніях поруч з губернатором і губернським правлінням були створені нові бюрократичні колегіальні установи, які підпорядковувалися безпосередньо імператорської влади і Сенату. Ними стали казенні палати, відали всіма фінансовими питаннями губернії (раніше цим займалися Камер- і Ревізійної-колегії) і управляли промисловістю і торгівлею (що до цього входило до функцій Мануфактур- і Берг-колегій), а також судові палати, делившиеся у свою чергу на палати цивільних і кримінальних справ. Тим самим Катерина II не тільки зміцнювала систему місцевих органів влади і управління новими установами, але і вирішувала на місцевому рівні проблему відділення суду від адміністрації шляхом створення самостійних судових установ. Відтепер губернатори позбавлялися судових і фінансових функцій.

Розділивши місцеві органи управління на адміністративні (губернатор і губернське правління), фінансово-економічні (казенні палати) і судові (судові палати), що означало подальшу функціональну диференціацію місцевої адміністрації, Катерина II надала місцевому управлінню деяку системність, зробила його більш ефективним. У той же час вона залишила без зміни органи центрального управління, що робило її реформу незавершеною. Зі скасуванням більшості колегій та передачею їх функцій на місця, губернським палатам, послаблювалося загальне і галузеве управління в державі. У перспективі це викликало необхідність реорганізації центральної ланки державного управління, що сталося тільки при Олександрі I, коли колезька система управління була замінена міністерської. Явним недоліком катерининської обласної реформи було створення нового адміністративно-територіального поділу (губернії і повіти) на основі тільки демографічного критерію (певної щільності населення, необхідної для успішної фіскальної політики в регіоні) без урахування економічних зв'язків і національних особливостей регіонів.

У ході здійснення губернської реформа 1775 з метою координації системи управління, забезпечення ефективної взаємодії цивільних і військових властей, а також встановлення контролю над ними була заснована посада генерал-губернатора або намісника, під владою якого об'єднувалося два-три губернії, які утворювали намісництво. Будучи відображенням урядового курсу на посилення місцевої царської адміністрації, створення на місцях твердої адміністративної влади, що цілком відповідало загальному духу абсолютизму та імперської моделі управління, цей захід став одним з найбільш важливих нововведень Катерини II, значення якого набагато більше, ніж про це прийнято говорити. Інтерес до цієї теми сьогодні значно зріс у зв'язку з останніми реформами російської влади, коли Указом Президента РФ від 13 травня 2000 № 849 були утворені сімфедеральних округов1 з призначеними в них повноважними представниками Президента РФ, яких часто за аналогією з минулим називають "генерал -губернатор ", а самі округи -" генерал-губернаторствами ".

Хоча інститут генерал-губернаторства сам по собі не був новий (уже за Петра I дві губернії - Ингерманландская і Азовська очолювалися генерал-губернаторами, при імператриці Ганні Іоанівні генерал-губернаторство було встановлено в Московської губернії), при Катерині II він придбав зовсім нове значення. Генерал-губернатор при Катерині II не був просто представником місцевої адміністрації. У відомому сенсі це була політична посада, а той, хто її заміщав, був провідником політики центральної влади. На відміну від губернаторів і незалежних від них прокурорів, які здійснювали адміністративний нагляд за установами і станами, головним завданням генерал-губернаторів було спостерігати за правильним функціонуванням адміністративної та судової систем в губерніях, спрямовувати діяльність місцевої адміністрації в русло, позначене центральною державною владою. В "Установах" про губернії 1775 року про генерал-губернаторові говорилося насамперед як про орган нагляду за адміністративної (почасти судової) життям губернії. Згідно ст. 81 "Установи" на нього покладалися обов'язки "піклування про виконання законів", а не безпосереднє адміністративне керівництво.

Засновуючи інститут намісників, Катерина II виходила з урахування реального стану справ у системі місцевого управління. Існуюча в той час бюрократична система місцевого управління, створена Петром I і його наступниками, була нездатна швидко реагувати на зміни в державній політиці. Через постійну зайнятість поточними справами управління губернатори найчастіше були поганими провідниками волі верховної влади. Істотними вадами страждала і система контролю над діями місцевої влади. З часів петровських перетворень його здійснювали прокурори, які підпорядковувалися чолі Сенату, генерал-прокурору і володіли вдачею оскаржити дії посадових осіб рішення у вищих інстанціях. Однак прокурори не могли самостійно припиняти рішення губернаторів, навіть якщо вони були протиправними. Діяльність прокурорів носила виключно правоохоронний, а не політичний характер: вони повинні були стежити за дотриманням законності органами управління та посадовими особами па місцях, а не за відповідністю їх дій цілям і завданням верховної влади.

Зовсім в іншому становищі перебували генерал-губернатори. На відміну від прокурорів Сенату генерал-губернатори, безпосередньо призначувані імператрицею та відповідальні тільки перед нею, володіли всією повнотою влади на місцях. Вони стояли над усіма місцевими органами влади і суду, здійснювали нагляд за виконанням законів, в їх обов'язки входило припинення будь зловживань в місцевій адміністрації. Генерал-губернатори були наділені правом самостійно скасовувати розпорядження губернаторів, втручатися в судові рішення і зупиняти виконання вироків, могли порушувати переслідування і стверджувати вироки у кримінальних справах. Вони були головнокомандуючими на своїй території на той час, коли там відсутній монарх, і керували поліцією, мали право вводити на підвладній їм території надзвичайні заходи, звертатися безпосередньо до імператора з доповіддю.

Генерал-губернаторська модель управління мала для свого часу велике значення. Як справедливо відзначається в сучасних дослідженнях, за відсутності в країні інших політичних суб'єктів, крім верховної влади, вона дозволяла долати негативні наслідки вузько бюрократичного характеру петровської державної системи, робила місцеве управління більш гнучким по відношенню до безупинно мінливих пріоритетам і потребам часу.

У той же час генерал-губернаторської системі був притаманний цілий ряд вад, які, як вважав один з найбільших дослідників місцевої влади в Росії А. Д. Градовський, не проявилися в царювання Катерини II виключно завдяки вибору государинею як намісників дійсно здібних і талановитих людей . На думку А. Д. Градовський, в перспективі така система навряд чи могла послужити до зміцнення державної єдності. По-перше, бо не зменшувала, а часом навіть посилювала свавілля влади на місцях в особі генерал-губернаторів, дії яких не були обмежені законом. По-друге, вона не усувала небезпеки розвитку відцентрових тенденцій. Більше того, будучи повновладними господарями на підпорядкованій їм території (свого роду місцевими "урядами"), генерал-губернатори у разі тимчасового ослаблення центру могли створити реальну загрозу децентралізації держави. По-третє, інститут генерал-губернаторства був нестійкий ще й тому, що опинився при владі новий імператор повинен був побоюватися всевладних намісників, відчувати себе государями на своїх територіях і ие пов'язаних з ним своїм становищем. Щоб убезпечити себе від випадковостей, новий правитель повинен був вживати відповідних заходів, що, власне кажучи, і сталося в правління Павла I, переглянув губернську реформа 1775 і ліквідував в 1797 р генерал-губернаторства в більшості областей.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >