Органи дворянського станового самоврядування в правління Катерини II. Жалувана грамота містам: розвиток міського станового самоврядування

Децентралізація управління з метою зміцнення місцевих органів влади і управління та запровадження інституту генерал-губернаторства було, як видно зі сказаного, основним нововведенням Катерини П. Іншою особливістю її обласної реформи слід вважати посилення ролі земського елемента в місцевому управлінні, який, як уже зазначалося, за різних причин після смерті Петра I був або витіснений, або підпорядкований бюрократичному початку в особі губернаторів і воєвод. Катерина II за прикладом Петра I, хоча вже й на інших підставах, вирішила доповнити місцевий бюрократичний апарат виборними представниками від дворянства (рис. 9.3). Як зауважив В. О. Ключевського, здійснюючи широку реформу обласного управління і суду за планами передових публіцистів Західної Європи, імператриця ставила основною метою "зайняти бездіяльне дворянство і зміцнити його положення в суспільстві і державі".

Прагнучи дати дворянству станову організацію та влитися значення в місцевій адміністрації, влада ініціювала створення на місцях в повітах виборних станових учреж

Організація місцевого управління при Катерині II

Рис. 9.3. Організація місцевого управління при Катерині II

дений - дворянських зборів, що зосередили з часом в своїх руках все місцеве самоврядування. Через кожні три роки дворяни кожного повіту з'їжджалися для обрання посадових осіб та обирали повітового предводителя, капітана-справника і засідателів у різні установи. Через цих представників дворянство управляв усіма справами в повіті.

Особливе положення серед нових дворянських установ займав нижній земський суд, який замінив колишнє воєводське управління і відав всієї повітової адміністрацією. Члени нижнього земського суду капітан-справник і дна або три засідателя обиралися дворянським зібранням на три роки з дворян повіту. Справник вважався начальником повіту і був виконавчим органом губернського управління, здійснюючи разом з засідателями адміністративно-поліцейське управління в повіті. У функції нижнього земського суду входили: збереження в повіті благочиння, порядку, спостереження за виконанням законів, приведення у виконання рішень губернського правління і палат (казенної та судової), нагляд за торгівлею, справним станом доріг і мостів, вжиття заходів щодо попередження хвороб, викорінення "скопищ злодіїв і втікачів" та багато іншого.

Спочатку перебудова місцевого управління виходила переважно з потреб зміцнення державного управління. З виданням в 1785 р Жалуваної грамоти дворянству дворянське станове самоврядування стало розглядатися як станова привілей, поряд з іншими узаконеними тут самими правами і пільгами дворянства. За Жалуваної грамоті 1785 дворяни отримали також право створювати в губерніях дворянські зібрання, основним обов'язком яких було "зміст і доповнення дворянських родовідних книг" та видача грамот на дворянство. Грамоти видавалися тільки внесеним в родовід книгу спадковим дворянам, що володіє нерухомою власністю в даній губернії. Губернське дворянське зібрання мало власний бюджет, будинок у місті для засідань, друк і архів. Тим самим губернське дворянство остаточно перетворювалося на замкнутий стан зі своєю корпоративної організацією, наділеною правами юридичної особи. При Катерині II дворянин стає членом губернської дворянської корпорації, привілейованої і тримала в руках місцеве самоврядування.

У ході губернської реформа 1775 була створена розгалужена система суду (рис. 9.4), що носив, так само як і вся система

Пристрій суду при Катерині II

Рис. 9.4. Пристрій суду при Катерині II

дворянського самоврядування, яскраво виражений становий характер. Для кожного стану створювався свій суд: 1) повітовий суд в повіті і верхній земський суд в губернії - для дворян; 2) городові магістрати і контролюючий їх діяльність губернський магістрат - для городян (міська поліція перебувала у віданні коронного чиновника - городничого); 3) нижня розправа в повіті, підпорядкована губернської верхньої розправи - для державних селян. За своїм складом всі ці установи були колегіальними і обиралися відповідними станами, тільки голова нижньої розправи (расправний суддя) призначався губернським правлінням. Апеляційною інстанцією по відношенню до них виступала згадувана вище палата цивільного суду, а вищою апеляційною інстанцією для самої палати був Правлячий Сенат. Крім перерахованих судових установ при кожному повітовому суді створювалася дворянська опіка під головуванням повітового предводителя дворянства для піклування про вдів і дітей дворян, а також сирітський суд на чолі з міським головою піклування вдів і сиріт городян.

Особливими, що не мали аналогів установами були совісні суди, які засновувалися в кожній губернії і займалися найбільш складними справами (примиренням тяжб, злочинами божевільних або малолітніх, вчиненими але дурості і невігластву, та ін.). Вони складалися з совісного судді і шести засідателів, обираються станами (але два засідателя від стану) і затверджуваних губернатором. Совісний суд не втручався в судові справи, а діяв тільки але пропозицією губернського правління або у зв'язку зі зверненням приватних осіб. Його головним завданням було судити справедливо (по совісті), поважаючи особистість. Совісний суд зобов'язаний був також стежити за тим, щоб залучені до відповідальності особи не утримувалися під вартою більше трьох днів без пред'явлення їм звинувачення.

До нових установам в системі місцевого управління ставилися Накази громадського піклування, створювані в кожній губернії під головуванням губернатора. До складу Наказу громадського піклування входили по два засідателя верхнього земського суду, два засідателя губернського магістрату і два засідателя верхньої розправи. До основних функцій Наказу ставилися: організація та утримання народних шкіл, сирітських будинків, лікарень і госпіталів; установа богаділень для престарілих, бідних і убогих; пристрій будинків для безробітних, гамівних будинків для неслухняних дітей, п'яниць, осіб негідної поведінки.

Поряд з губернської реформою важливе місце в перетворювані діяльності Катерини II належало організації міського управління та самоврядування. Як зазначалося раніше, Катерина II у своїх преобразовательского планах надавала виняткове значення розвитку російських міст, в дусі західноєвропейських ідей прагнула протегувати російської торгівлі та промисловості. Необхідність міської реформи диктувалася невлаштованістю російських міст, слабкістю міської організації та міського управління, відстаючих від зростаючих потреб торгово-промислового класу, що намітилися нових тенденцій в економічному розвитку країни. Починаючи з реформ Петра I форми міського управління багаторазово змінювалися, в управлінні містами відсутнє однаковість, воно не мало самостійного статусу.

Перші реформи Катерини П нічого принципово не змінили в адміністративному управлінні міст, вони лише внести деякий порядок в міське управління, підсиливши його централізацію і наділивши міста статусом самостійної адміністративної одиниці. Так само як і раніше, міста управлялися городничими і комендантами, призначаються з дворян. Адміністрацію столичних міст очолювали призначаються центральною владою поліцмейстера. В ході виборів Покладений комісії і пізніше, в рамках проведеної губернської реформи 1775 р .. з'явилися нові виборні органи міського громадського управління. Запроваджувалася нова виборна посада міського голови, який очолював міський магістрат, були створені совісний і сирітський суди.

21 квітня 1785 була оприлюднена - "Грамота на права і вигоди містам Російської імперії" (так звана Жалувана грамота містам), що поклала початок широкої міської реформі, в ході якої міста вперше отримали самостійний статус, юридично закріплене суспільне міське управління, закладалися основи ремісничого , цехового устрою. Будучи першим в історії Росії законодавчим актом, що закріплює організацію міського управління, Жалувана грамота містам визнавала за міськими виборними органами право на самостійну сферу діяльності.

З Жалуваної грамоті містах населення міста поділялося на шість станових груп (розрядів), розрізнялися за майновим станом і родом діяльності. До них належали: 1) "справжні городові обивателі", до яких належали власники міської нерухомості (будинків і земель і т.д.); 2) купці всіх трьох гільдій; 3) цехові ремісники; 4) "іногородні та іноземні гості" (так називали росіян і іноземних купців і фахівців, які займалися торгової та промислової діяльністю в містах, але не проживали в них); 5) імениті громадяни: виборні посадові особи, вчені, архітектори, художники, скульптори, представники зародження буржуазії (банкіри, оптові торговці, кораблевладельци та ін.); 6) посадські-цехові люди, зайняті ремеслом і мають власний капітал. Кожна з станових груп наділялася певними правами, привілеями та обов'язками.

Жалувана грамота містам встановлювала принцип всесословность міського самоврядування. Формувалося на основі Жалуваної грамоти "градської суспільство" наділялося правом юридичної особи, мало право володіти власністю, отримувати доходи з майна, збирати з міського населення спеціальні збори. Первинним органом міського станового самоврядування було міські збори, що складалося з усіх міських жителів і обирає виборних посадових осіб: міського голову, бурмистров і ратманов в міський магістрат, старост, суддів совісних судів, засідателів від міського стану в загальні та станові установи. Раз на три роки міські збори за розпорядженням губернатора обирало загальну міську думу, що була розпорядчим органом міського самоврядування. Вона складалася з гласних від всіх шести станових груп міського населення і очолювалася міським головою. Виконавчим (постійно діючим) органом міського станового самоврядування була шестигласная дума, яка обирається раз на три роки загальної міською думою на основі рівного представництва від усіх станів (кожна з шести станових груп міста мала в шестигласної думі по одному голосному). Вона також очолювалася міським головою. До компетенції міського самоврядування входили питання міського господарства та міського благоустрою, розвиток торгівлі і промислів, продовольча справа і т.п. У той же час можливості органів міського самоврядування були обмежені через брак необхідних фінансових коштів, постійного дефіциту бюджету міських дум, який формувався за рахунок різних зборів з міського населення.

Крім цих об'єктивних труднощів були й інші, не менш істотні. В умовах сохранявшейся самодержавної форми правління діяльність органів міського самоврядування була спочатку поставлена в строго певні рамки, перебувала під постійною опікою бюрократичних установ. Міські збори скликалися тільки з дозволу губернатора, який контролював бюджет шестигласної думи, правильне витрачання коштів міським суспільством; дума повинна була представляти звіти по доходах і видатках губернатору і казенній палаті.

Діяльність міських дум була також обмежена поліцейськими установами, що діяли в містах і наділеними вдачею втручатися в приватне життя міського населення. По суті справи реальна влада в місті належала не шестигласної міській думі, яку сучасники іронічно називали "безгучним думою", а городничему або поліцмейстера. Катерина II 8 квітня 1782 підписала спеціальний "Статут благочиння або поліцейський", згідно з яким у містах створювалися міські адміністративно-поліцейські органи - Управи благочиння (поліцейські управи). На чолі Управ благочиння стояли поліцмейстер (в губернських містах) або городничий (в повітових містах), яким підпорядковувалися пристави кримінальних справ і пристави цивільних справ, а також два виборних чиновника (РАТМАН) від купецтва. Тим самим була реорганізована міська поліція, і система поліцейського нагляду в містах набувала більш суворий характер. Управа благочиння виконувала крім поліцейських і широкі адміністративно-господарські функції (стежила за справністю міських споруд, доріг, чистотою міста, здійснювала нагляд за торгівлею, правильністю мір і ваг, вживала заходів проти пожеж).

Відповідно до нової структури міського поліцейського апарату міста ділилися на самостійні адміністративно-поліцейські частини (із 200-700 дворів) на чолі з приватним приставом, який призначався губернським правлінням і мав у розпорядженні двох поліцейських сержантів. Частини в свою чергу ділилися на квартали (50-100 дворів) на чолі з квартальним наглядачем, який призначався Управою благочиння, підкорявся приватного пристава і мав у своєму підпорядкуванні квартальних поручиків, що обираються жителями на три роки, а також сторожів та двірників. Таким чином, за рідкісним винятком, всі поліцейські чини в місті призначалися і в сукупності представляли собою, висловлюючись сучасною мовою, муніципальну поліцію, платню яким призначалося з місцевого бюджету (зборів з міського населення).

Резюмуючи сказане, можна зробити висновок про те, що саме при Катерині II, а не при Миколі I, як прийнято зазвичай вважати, було покладено початок поліцейській державі в Росії і за функціями, і за джерелами формування адміністрації. Павло I своєрідно завершив цей процес, скасувавши в 1796 р дворянське самоврядування, відновивши в містах посаду обер-поліцмейстера з широкими повноваженнями, якому підпорядковувалися всі губернські чини, у тому числі і губернатори.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >