Розділ IV. ЕВОЛЮЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА УПРАВЛІННЯ В XIX - ПОЧАТКУ XX СТ. НЕЗАВЕРШЕНА КАПІТАЛІСТИЧНА МОДЕРНІЗАЦІЯ РОСІЇ

Проблема реформ в урядовій політиці Росії і пошуки шляхів удосконалення національної моделі державного управління в першій половині XIX ст.

ОЛЕКСАНДР I (1777-1825)

Російський імператор з 1801 р

Старший син Павла I.

На початку правління провів помірно ліберальні реформи, розроблені Негласним комітетом і M. М. Сперанським.

У зовнішній політиці лавірував між Великобританією і Францією.

При Олександрі I до Росії приєднані Східна Грузія (1801), Фінляндія (1809), Бессарабія (1812), ряд ханств Азербайджану (1813). колишнє герцогство Варшавське (1815).

Після Вітчизняної війни 1812 р очолив у 1813-1814 антифранцузьку коаліцію європейських держав. Організатор Священного союзу.

У російській офіційної традиції іменувався Благословенним.

Портрет Олександра I

Рис. 10.1. Портрет Олександра I

Російська державність на початку XIX ст. Перетворення вищих та центральних органів державного управління в царювання Олександра I

У результаті палацового перевороту і вбивства Павла I 11 березня 1801 до влади прийшов його син Олександр I (1801- 1825). Період правління нового імператора увійшов в історію як час радикальних реформ, в ході яких була зроблена спроба модернізації суспільного ладу в Росії, що ставила метою пом'якшення та лібералізацію політичного режиму, перебудову системи державного управління, введення почав свободи і громадянської ладу в російському суспільстві.

Зміни в методах владарювання і перетворення у сфері державного управління визначалися низкою як внутрішніх, так і зовнішніх факторів, були обумовлені кризою колишньої військово-бюрократичної моделі управління, прагненням подолати відсталість країни від передових європейських держав. Позначалося також вплив на суспільство духу часу, тих змін, які відбулися в Європі під впливом ідей і практики Великої Французької революції 1879 (не випадково противники радикальних реформ в Росії називали оточення Олександра I "якобінської зграєю").

Перед владою і суспільством гостро стояли дві основні проблеми, під знаком яких Росія розвивалася на всьому протязі нового сторіччя. Перша з них була безпосередньо пов'язана з подальшою долею самодержавної форми правління, можливістю і доцільністю введення в Росії конституційних форм правління. Друга, не менш важлива, була обумовлена невирішеністю селянського питання, назрілою необхідністю ліквідації кріпосного права і встановлення громадянських свобод в Росії, що в умовах того часу ставало історично неминучим.

Початок нового століття було відзначено активним пошуком нових форм державного життя, суспільного устрою і управління державою. Саме тоді, як зазначав відомий дослідник александровского правління академік А. Н. Пинін, російське громадську думку "перший раз з відомою силою попрямувало на предмети внутрішньої політики", вперше ясно поставило питання про природу державної влади в Росії та шляхи її перетворення. Найбільш яскравими представниками цього розумового течії були Н. М. Карамзін - творець знаменитої "Історії держави Російської" і автор нашумілої "Записки про давньої і нової Росії" (1811) і М. М. Сперанський - не менш відомий укладач плану державних перетворень Росії, став виразником заповітних дум Олександра I в його прагненні реформувати державу на нових засадах.

Обидва громадських діяча, користуючись своїм становищем, - один (Сперанський) як права рука імператора в його преобразовательского планах, інший (Карамзін) як не менш впливовий наставник імператорського прізвища, що зумів переконати ширяючи в згубності для Росії конституційних ідей і відмовитися від здійснення широких ліберальних перетворень , -стремілісь обгрунтувати і провести в життя свої політичні установки. Їхні погляди з'явилися вираженням тих політичних ідеалів, якими жив освічений прошарок російського суспільства на початку XIX ст., Досить чітко ділився на дві громадських табору - традиціоналістський і модерністський, на противників і прихильників проведених Олександром I ліберальних реформ.

Ініціатива реформ державного ладу в Росії на початку XIX ст. виходила від самого уряду, усвідомлювати необхідність змін. Визначальне значення мала особистість самого імператора, вихованого Катериною II в дусі ідей європейського Просвітництва, справедливого і законного правління, необхідності обмеження свавілля влади владою закону (вихователем майбутнього імператора був запрошений Катериною II до Росії швейцарський республіканець Поль Лагарп). У гуртку "молодих друзів" Олександра I (Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов, В. П. Кочубей, А. Е. Чарторийський) в дні його молодості активно обговорювалися питання майбутнього державного устрою Росії, виношувалися плани введення в Росії конституції, перебудови системи управління країною на принципах законності. Зійшовши на трон після палацового перевороту, Олександр I обіцяв ввести в Росії законне правління і піти відділ, передавши владу виборному органу. Однак суперечливість ситуації в Росії, спадщина авторитарних методів владарювання, опір багатьом прогресивним починанням влади з боку дворянства привели в кінцевому рахунку до поразки задуму перетворити Росію в цивілізоване і вільна держава.

Складність положення нового імператора, зобов'язаного своїм приходом до влади діям змовників, фізично усунули законного імператора Павла I, змушувала його спочатку діяти обережно, маневруючи між різними придворними угрупованнями. Не відсторонить від справ досвідчених сановників катерининського часу, "катерининських строків" (людей "бабусина століття"), яким була доручена поточна практика управління, Олександр I в той же час у виробленні загальних принципів і завдань управління прагнув спертися на близьких йому по духу "молодих друзів ", співчутливо ставилися до європейського конституційного руху і не з чуток знали основи європейської державності. Саме з них був складений на початку правління Олександра I так званий "Негласний (" інтимний ") комітет. Ще раніше, 30 березня 1801, був заснований у складі 12 вищих катерининських сановників Неодмінний рада, основним завданням якого був перегляд існуючого законодавства і по можливості підготовка проектів державних перетворень. Як дуже точно помітив С. Ф. Платонов, Олександр I хотів керувати за одними, а радитися з іншими.

Існують різні точки зору про державницьких поглядах Олександра I і характер проведених ним реформ. Одна з них належить відомому дореволюційному історику М. М. Богдановичу, издавшему в 1869-1870 рр. шеститомний працю "Історія царювання імператора Олександра 1". Автор пояснював прагнення Олександра 1 ввести в Росію законне управління виключно його ненавистю до деспотизму, особливо характерному для правління його батька імператора Павла I. Невдача багатьох починань Олександра 1, але думку Богдановича, була пов'язана з непомірними амбіціями і недосвідченістю "молодих друзів", які необдумано штовхали імператора на шлях конституційних перетворень, які, як вважав Богданович, були чужі для Росії. У той же час вина "єкатерининських старих (Г. Р.Державін, Н. С. Мордвинов, С. П. Румянцев, II. В. Завадовський) полягала в тому, що вони воліли не діяти в умовах, що створилися.

Іншої точки зору дотримувався Л. Н. Пинін. автор відомого твору "Громадський рух при Олександрі I", який витримав кілька видань. За його думку, не "молоді друзі", а сам Олександр I був прихильником введення в Росії конституційного правління. І ці конституційні ідеї були не випадковим, а закономірним явищем, обумовленим історичним розвитком Росії у XVIII ст. Автор посилався на факт існування конституційних планів в середовищі освіченої частини російського суспільства ще при правлінні Катерини II (проект конституції Н. І. Паніна). На думку автора, правління Павла I ще більше посилило конституційні настрої в суспільстві, і Олександр I і його "молоді друзі" стали виразниками цих настроїв. Поруч з цим на початку XIX ст. з'являються так звані "аристократичні конституції", укладали в собі вимоги старої аристократії відновити в правах Сенат, що повинно було привести до обмеження влади монарха п посиленню впливу аристократії на верховну владу. Невдачі реформ А. П. Пинін пояснював подвійністю і непослідовністю політики Олександра I. Імператор був пройнятий ідеальними мріями про скоєному державі, обмеженні свавілля влади, але у нього не вистачило реальних знань життя суспільства, він багато ідеалізував, прагнув підпорядкувати деспотизм закону, сподіваючись на гуманність російського дворянства. У той же час у своїй практичній діяльності він проявив невпевненість, і "здійснення власного плану лякало його".

Як би там не було, питання про те, наскільки щирим був Олександр I у своєму намірі ввести в Росії конституційне правління, і який зміст вкладав він і його оточення в поняття "конституція", вимагає подальшого обговорення. Очевидно, що імператор і його "молоді друзі", багато говорили про конституцію, навряд чи мали на увазі європейське розуміння конституції, яка ставила б виконавчу владу в підпорядкування виборної законодавчої влади. Можна припустити, що під поняттям "конституція" Олександр I і його оточення розуміли необхідність створення в Росії сучасної системи влади та управління, побудованої на міцних підставах закону і вільною від сваволі. Такий підхід цілком вписувався в поділювану цими людьми концепцію "істинної монархії" і в цілому відповідав загальному для того часу настрою затвердження в державному управлінні принципів освіченого абсолютизму, які ставили владу в рамки встановлених законом норм і правил.

Значною мірою цьому сприяли об'єктивні причини, пов'язані з природним для того часу процесом раціоналізації управління, який супроводжувався зростанням значення професійної бюрократії, верхи якої поступово "експропріювали" частина прерогатив монарха. Як вже зазначалося, при Катерині II утверджується думка про необхідність обмеження втручання імператора у всі справи державного управління, яке в умовах ускладнення державного життя часто ставило імператора в положення дилетанта, завдаючи шкоди авторитету і престижу верховної влади.

У світлі сказаного можна виділити наступні чотири основних завдання, вирішення яких було покладено в основу реформаторської діяльності Олександра I на початку його правління:

  • 1) здійснення кодифікації законів (це завдання, як відомо, ставилася ще Катериною II в ході роботи Покладений комісії, але не була вирішена і Олександром I);
  • 2) введення твердого порядку обговорення, прийняття та скасування законів (з цією метою було створено Державну раду);
  • 3) встановлення дієвого контролю над державним апаратом і створення в країні підзаконної бюрократії (з цією метою передбачалося відновити в правах Сенат);
  • 4) створення в Росії сучасної та ефективної системи адміністрації (вирішення цього завдання було підпорядковане головне нововведення Олександра I: заміна колегіальної системи центрального управління міністерської, побудованої на принципах єдиноначальності та відповідальності міністрів).

Таким чином, мова повинна була йти не тільки про те, щоб поруч заходів модернізувати російську адміністрацію, надавши їй більш сучасний цивілізований вигляд (міністерства), але й про те, щоб ввести принцип законності в управління, поставити владу і бюрократичний апарат під контроль закону. Ці ідеї були центральними також в підготовленому за дорученням Олександра I плані державних перетворень М. М. Сперанського.

Відмінною рисою початкового етану реформаторської діяльності Олександра I слід вважати наявність певного консенсусу, який в перші роки правління нового імператора встановився між владою, передовим суспільством і освіченої бюрократією на грунті усвідомлення необхідності змін в характері політичного устрою і методи управління державою, що багато в чому забезпечило відносний успіх початих перетворень. Порушення цього консенсусу (повстання декабристів 1825 г.) стало історичною трагедією Росії: звідси бере початок глибокого розколу між суспільством і державою, що сприяв відчуженню суспільства від влади, в кінцевому рахунку предопределившего крах російської державності в 1917 р

Перші перетворення в системі управління державою, розпочаті Олександром I, проходили в обстановці гострої боротьби різних політичних сил, які прагнули впливати на молодого імператора. Крім двох основних угруповань, які боролися за вплив на царя ("молоді друзі" і "єкатерининські старики"), активно заявляла про себе група вищих сановників, очолювана головним учасником палацового перевороту і вбивства Павла I, колишнім єкатерининським фаворитом Платоном Зубовим. Як свідчать джерела, саме "зубовци" в перші місяці правління Олександра I наполягали на введенні в Росії конституції, що обмежує владу монарха. Однак Олександра I обтяжувала близькість "зубовцев" до влади, і він прагнув їх позбутися, роблячи ставку на "молодих друзів". Після відставки одного з найбільш впливових учасників палацового перевороту графа П. А. Палена 24 червня 1801 був утворений Негласний комітет, з діяльністю якого пов'язують більшість змін в адміністративному устрої, здійснених в перші п'ять років царювання Олександра I.

Вже в 1802 р за активної участі членів негласного комітету було підготовлено та здійснено перевлаштування вищих органів управління (Сенату і Державної Ради) і утворені міністерства (перша установа міністерств) замість колишніх колегій (рис. 10.2). Важливе місце в роботі інтимного

Зміни в системі органів державної влади і управління в ході реформ Олександра I

Рис. 10.2. Зміни в системі органів державної влади і управління в ході реформ Олександра I

комітету займали питання станового устрою російського суспільства і, зокрема, питання про кріпосне право.

Найбільш великою реформою перших років царювання Олександра I стала міністерська реформа, підготовлена за планом найбільш досвідчених членів негласного комітету Н. Н. Новосильцева і Адама Чарторийського. За задумом укладачів плану перетворень, реорганізацію системи державного управління необхідно було пронести на основі чіткого розмежування функцій державного апарату, слабо вираженого, а часом і відсутнього в колишній системі державної адміністрації. Вся система державного управління поділялася на три частини: 1) "Управління", або виконавча влада; 2) "Юстиція", або судова влада; 3) "Охоронна владу". Вищу виконавчу владу мали здійснювати міністерства. При них передбачалося створити дорадчий колегіальний орган з директорів департаментів міністерств. Судова влада повинна була представлена трьома рівнями: цивільного суду, кримінального суду і поліції. У свою чергу, цивільні судові установи включали три інстанції: повітові, губернські та апеляційні суди двох-трьох губерній. Охоронну владу в імперії мав здійснювати Сенат, що ділився на два окремих установи - урядовий і судовий Сенат (ця ідея була потім використана М. М. Сперанським в його плані державних перетворень).

Згідно з виданим 8 вересня 1802 Маніфесту "Про заснування міністерств" для управління державними справами створювалися вісім міністерств: Військових сухопутних сил; Військових морських сил; Внутрішніх справ; Юстиції; Закордонних справ; Фінансів; Комерції (в 1810 р скасовано, частину справ передано до МВС, частина - в Міністерство фінансів); Народної освіти. Пізніше були створені: Міністерство поліції, Головне управління шляхів сполучення і публічних будівель, Головне управління пошт. Міністри наділялися широким колом повноважень, одноосібно управляли довіреними їм міністерствами і несли персональну відповідальність за їх діяльність, що значно підвищувало оперативність і ефективність державного управління (у МВС, Міністерства юстиції, фінансів, закордонних справ і Народного освіти була також заснована посада товариша міністра). Всі міністри призначалися і звільнялися особисто імператором і звітували перед ним. У той же час наділення міністрів широкими повноваженнями створювало умови для посилення впливу вищої бюрократії на волевиявлення верховної влади.

Міністерства ділилися на департаменти на чолі з директором департаменту, департаменти - па відділення на чолі з начальником відділення, відділення на столи на чолі із столоначальником. Всі чиновники міністерств при вступі на посаду пріносі.І1 присягу (директори департаментів та начальники відділень - у Сенаті, всі інші чиновники - в департаментах). Вищою судовою владою в державі був Сенат, а Міністерство юстиції було блюстителем правосуддя. Очолював міністерство генерал-прокурор Сенату. Особливе місце серед створених міністерств займало Міністерство внутрішніх справ, глава якого згідно Маніфесту про заснування міністерств повинен був піклуватися про "добробут народу, спокої, тиші та благоустрої всієї імперії". При створенні МВС йому були передані справи Мануфактур-колегії, Головної соляної контори, Експедиції державного господарства, Головного поштового управління та ін. У підпорядкуванні МВС перебували губернатори і губернські правління, накази громадського піклування, що свідчило про збереження та подальшому посиленні поліцейського характеру держави.

Вся сукупність завдань, які намагалися вирішити імператор і його оточення, приступаючи до реформ, зводилася, як уже говорилося, до спроби ввести законність в систему управління, поставити межа свавіллю влади. Першим кроком у цьому напрямку у відомому сенсі можна вважати установа в 1802 р неодмінного ради (Державної ради), який замінив створений при Катерині II Рада при найвищому дворі, що відрізнявся дуже невизначеним статусом. 26 березня 1802 єкатерининський Рада був скасований, а 30 березня утворено Державний рада з 12 чоловік. Згідно з виданим указом імператора Рада визначався як постійний вищий адміністративний орган при імператорі для обговорення державних справ і одночасно як законодавчим орган, наділяється правом виробляти проекти державних реформ. Раніше, 25 березня, імператором був підписаний "Наказ Раді", який розцінювався багатьма як свого роду конституція. Спочатку головна роль в Раді належала "зубовцам" (П. А. Зубову, П. А. Палену, Н. П. Паніну, доводимо племінником Н. І. Паніну), а також ряду високопоставлених осіб, у зв'язку з чим сама установа Державного ради сприймався значною столичного дворянства як створення чергового олігархічного органу. Однак незабаром імператор поповнив Неодмінний рада "гідними особами": до нього увійшли граф П. В. Завадовський, граф А. Р. Воронцов та ін.

Не слід при цьому забувати про ту специфіці, яка завжди відрізняла державну владу і управління в Росії. Суть її полягала в тому, що російські монархи всупереч своїм заявам воліли управляти державою особисто через уповноважених та довірених осіб, минаючи офіційні органи управління. Олександр I не був тут винятком. Хоча Неодмінний рада був оголошений постійним органом при імператорі, він не отримав довіри верховної влади. По суті, з самого початку його роль була другорядною, оскільки паралельно з ним був створений Негласний комітет з наближеного кола особистих друзів імператора. Створення таємних рад наближених до монарха осіб, за допомогою яких він управляв державою, обходячи офіційні органи, було невід'ємною рисою абсолютизму, його родової рисою. Але й після того як Олександр II розчарувався в "молодих друзів", переконавшись у їх непрактичності і прожектерском характері їх установок, він вважав за краще діяти в обхід офіційних органів. Негласний комітет був замінений окремими особами, яким Олександр I довіряв. До останніх ставилися спочатку М. М. Сперанський, а пізніше один з найбільш консервативних державних діячів А. А. Аракчеєв.

Обмеженню свавілля верховної влади міг послужити виданий 8 вересня 1802 указ імператора "Про права і обов'язки Сенату". Незважаючи на опір вищих кіл еліти та поради Лагарпа (опинився в той час у Москві), Олександр I наполіг на розширенні прав Сенату, погодився не віддавати йому законодавчу владу. Обер-прокурором Сенату і керівником першого департаменту був призначений один з "молодих друзів" Олександра I граф П. А. Строганов.

Згідно з указом Сенат наділявся широкими правами. Він оголошувався "хранителем законів" і "верховним місцем в Імперії", його рішення по судових справах не підлягали апеляції. Влада Сенату обмежувалася тільки імператором, всі імператорські укази, загальні та приватні в обов'язковому порядку направлялися в Сенат і їм распубліковивалісь. Сенат відав питаннями вищої поліції в державі, забезпечував загальний порядок в країні. Йому було надано широке право ревізії всіх установ в державі (сенатські ревізії та ревізори були справжнім лихом для корумпованого російського чиновництва). З метою забезпечення належного провадження справ та контролю за правильністю винесених рішень при кожному департаменті і кожному відділенні стояли обер-прокурори; при загальних петербурзьких зборах Сенату - генерал-прокурор; при московському загальних зборах Сенату - особливий обер-прокурор. Головою Сенату оголошувався сам імператор. Для ефективного здійснення наділених владою функцій Сенату при ньому були утворені численні канцелярії з величезним чиновницьким апаратом. Факти в той же час свідчать, що саме в сенатських канцеляріях, більш ніж в інших відомствах, процвітали хабарництво, зловживання, підкупи.

Особливе значення в рамках проведеної реформи Сенату повинно було мати наділення Сенату новим для нього правом - правом робити "вистави" з приводу законності і доцільності видаваних верховною владою законодавчих актів. По суті, цей крок Олександра I не був чимось несподіваним. Ще Катерина II мала намір надати Сенату, зберігаючи непорушним абсолютний характер царської влади, право звертати увагу монарха на шкідливість та невідповідність тих чи інших його указів існуючому Укладенню. Тим самим імператриця хотіла створити в Росії механізм, який утримував би монарха від незаконних справ.

Однак перша ж спроба сенаторів скористатися наданим їм указом 8 вересня 1802 "правом вистави" викликала різке невдоволення Олександра I. Інцидент стався у зв'язку з дуже важливим для Олександра I питанням. Оголосивши про свій намір правити за заповітами "нашої бабки" Катерини II, імператор відновив скасовану Павлом I скаржитися грамоту дворянству. Однак він бачив і недолік законодавчого акту Катерини II, який звільнив дворян від обов'язкової державної служби. Держава стала випробовувати трудність в кадрах, особливо в армії. Прагнучи якось поправити становище, імператор доручив Негласний комітет підготувати указ, що забороняє дворянам звільнятися з військової служби, які не дослужившись до унтер-офіцерського чину. Коли ж Сенат спробував опротестувати це рішення як незаконне, що порушує скаржитися грамоту дворянству, йому роз'яснили, що отримане ним "право подання" поширюється тільки на існуючі, а не на знову видаються укази імператора. "Сенатський інцидент" 1803 поховав саму ідею впливу Сенату на рішення імператора.

Охолодження Олександра I до Сенату частково пояснювалося тим, що імператор виношував плани скасування кріпосного права і побоювався зіткнутися з опозицією вельможних кіл в Сенаті. У 1803 р з'явився Указ про "вільних хліборобів", який дозволяв звільнення селян від кріпосної залежності за викуп із землею за погодженням з поміщиками. Більш серйозною, за своїми наслідками, була селянська реформа в Остзейском краї (Латвія, Естонія). У 1804 р було прийнято спеціальне положення про лифляндских селянах (Литва), за яким селяни ставали довічними і спадковими держателями своїх земель, які вони орендували у поміщиків. Особливо велике значення мало видання Указу від 12 грудня 1801, підготовленого з ініціативи адмірала Н. С. Мордвинова, про право купівлі землі купцями, міщанами (міськими жителями), державними селянами, що становило до того часу виняткову монополію дворянського стану.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >