План державних перетворень М. М. Сперанського як спроба модернізації російської адміністрації: задум і реальність

Новий етап реформ був пов'язаний з ім'ям М. М. Сперанського (1772-1839), блискучого знавця адміністративного управління, що склав за дорученням Олександра I в 1809 р план державних перетворень під назвою "Вступ до укладенню державних законів".

Проект М. М. Сперанського базувався на європейських принципах побудови адміністрації, в першу чергу на досвіді французької адміністративної системи. Його основу склали: встановлення меж імператорської влади шляхом введення поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, створення законодорадчого Державної ради і законодавчої Державної Думи, незалежність суду, відповідальність виконавчої влади перед законодавчою (рис. 10. 3).

З наведеного малюнка видно, що головною ідеєю проекту державних перетворень Сперанського було розділення функцій законодавчих у виконавчих і судових органів влади. Цей принцип послідовно проводився від центральних установ до місцевих органів влади і управління. Вища виконавча влада (міністерства) ставилася під контроль як з боку Урядового Сенату, так і з боку Державної Думи. При цьому всі законо

Державний устрій Російської імперії за планом М.М. Сперанського

Рис. 10. 3. Державний устрій Російської імперії за планом М.М. Сперанського

давальний і розпорядчі органи обиралися знизу вгору, висуваючи своїх представників у вищі установи. Суд відокремлювався від адміністрації і також був виборним. Уряд лише наглядало за дотриманням судочинства через голів місцевих судів.

На нижньому рівні законодавчої вертикалі створювалися розпорядчі волосні думи, які обиралися на три роки з усіх земельних власників і державних селян. У свою чергу, волосні думи обирали гласних в окружні думи і суддів в волосні суди, окружні думи -гласних в губернські думи, поради окружних правлінь і суддів в окружні суди, губернські думи вибирали гласних у Державну Думу, поради губернських правлінь і суддів в губернські суди .

Всі частини управління в проект державних перетворень М. М. Сперанського з'єднувалися в Державній раді і через нього сходили до верховної влади. Всі законопроекти підготовлялися Державною радою і після їх схвалення імператором, направлялися в Державну Думу для обговорення. Так само як і місцеві думи, Державна Дума очолювалася головою, який обирався самої Думою і затверджувався імператором (в Державній Думі передбачалася ще й посаду канцлера). Вперше в російській адміністративній практиці встановлювалося відмінність між законом і указом (розпорядженням).

Верховна влада в державі належала монарху, є главою держави, джерелом, носієм і виразником державної влади в повному її обсязі. Хоча жоден закон не повинен був минути Державну Думу, в її функції входило лише обговорення надходили з Державної ради законопроектів, право ж законодавчої ініціативи і остаточного затвердження законів належало виключно імператору. Крім того, імператор міг не тільки у час перервати засідання Думи, але і розпустити її, призначивши нові вибори.

У той же час, залишаючись на грунті визнання непорушності монархічної державності, М. М. Сперанський вважав, що сама державна влада повинна будуватися на міцних підставах закону. Бо до чого цивільні закони, писав він, "коли скрижалі їх щодня можуть бути розбиті про перший камінь самовладдя". Звідси висновок: "правління, досі самодержавний, постановити на неодмінному законі", обов'язковому не тільки для підданих, а й для государя.

Особливе місце п зв'язку з цим М. М. Сперанський відводив реформуванню Сенату. Це пояснювалося тим, що створений Петром I Сенат до початку ХТХ в. знаходився в жалюгідному стані. За оцінками сучасників це було погано кероване, громіздке установа, що не мало чітко встановленої сфери діяльності в системі державного управління. Як вищий орган державної влади Сенат виконував одночасно судові, адміністративні та законодавчі функції: спостерігав за точним дотриманням законів, здійснював загальний нагляд за діяльністю всіх державних органів, в першу чергу за допомогою проведення регулярних сенаторських ревізій губерній і окремих установ, функцій і предметів ведення. Сенат був вищим апеляційним судом по кримінальних і цивільних справах в імперії, розглядав питання призначення чиновників на посади, стверджував прав дворянства, привласнював князівські, графські і баронські титули, визначав нагороди, оголошував заклик рекрутів, ревізував винні відкупу, виконував ряд інших функцій. Тому питання про перетворення Сенату в ефективно діючу вище державна установа ставав питанням державної ваги. Крім того, не змінивши ролі і положення Сенату в системі державної влади і управління, не можна було на практиці реалізувати ідею поділу влади, яка була основоположною в проекті М. М. Сперанського. Явним анахронізмом в нових умовах було зосередження в Сенаті всієї виконавчої влади, що не тільки створювало труднощі для самого Сенату, постійно заваленого тисячами справ і вимушеного займатися дрібницями, але і вступало в явне протиріччя з формувалася в той час в Росії нової міністерської системою управління. Безцеремонне, часто некомпетентне (враховуючи низький професійний рівень сенаторів і апарату) втручання Сенату в процес прийняття управлінських рішень принижувало значення і роль міністерств, діяльність яких безпосередньо залежала від людей, по суті не тільки не керували, але й, на думку М. М. Сперанського , що не несли ніякої відповідальності за виконання прийнятих рішень.

Невизначеність становища Сенату в системі державного управління посилювалася тим, що з 1802 р посаду генерал-прокурора, який очолював Сенат, була з'єднана з посадою міністра юстиції, що по суті ставило вищий судовий орган держави в залежність від представника виконавчої влади. Все це вимагало невідкладного, як вважав М. М. Сперанський, реформування Сенату. Згідно з підготовленим реформатором проекту Сенат насамперед повинен був відновлений у правах як вищий судово-адміністративний орган. Однак задуми М. М. Сперанського йшли набагато далі. Він пропонував принципово змінити саму структуру Сенату, відокремивши його адміністративну функцію від судової, і створити два самостійних установи - Сенат Судовий і Сенат Правительствующий. Правлячий Сенат повинен був складатися з державних міністрів, їх товаришів (заступників) і бути єдиним для всієї імперії. Він зобов'язаний був контролювати діяльність державної адміністрації, губернаторів і проводити ревізії місцевих органів влади і управління. У його компетенцію мали входити три категорії справ: 1) не підлягають жодному з міністрів (оприлюднення законів); 2) справи, відповідно до законодавства належать тільки Сенату (укладення договорів та розміщення підрядів на "важливі" суми, призначення на відповідальні посади); 3) справи, які повинні доповідатиметься імператору. У свою чергу, Судовий Сенат, половина членів якого, за проектом реформатора, вибиралася з дворянського стану, ставав значною мірою незалежною установою, що вже тоді сприймалося опонентами і противниками М. М. Сперанського як спроба перетворити самодержавну монархію в Росії в монархію конституційну.

Неважко помітити, що реформою Сенату М. М. Сперанський вирішував одночасно дві взаємопов'язані завдання. З одного боку, створення двох відомств вищої інстанції у вигляді незалежних один від одного Судового і Урядового Сенату означало важливий крок па шляху реального відділення суду від адміністративної влади. За думки М. М. Сперанського, незалежне становище Сенату, що виражалося в наданні йому широких прав щодо перегляду судових рішень та управління судовими місцями в країні, повинно було забезпечити населенню законність, в якій воно настільки сильно потребувало. Цю ж мету переслідував план розміщення сенатських присутствий по чотирьох округах (у Петербурзі, Москві, Києві та Казані), що повинно було наблизити Судовий Сенат до населення. З іншого боку, на думку ряду дослідників, реформою Сенату М. М. Сперанський готував умови для створення законодавчої Державної Думи. Видатний реформатор був переконаний, що Сенат в Росії, що виник і тривалий час існував як вищий судовий і виконавчий орган, не може бути одночасно законодавчим установою, яким він був, наприклад в Римі, Венеції, Швеції і в тодішній Франції. Таким законодавчим, вищим політичним установою в Росії, за задумом М. М. Сперанського, повинна була стати Державна Дума.

Проект державних перетворень М. М. Сперанського став переворотом у розумінні державного устрою. Він пропонував струнку систему адміністрації, яка підпорядковувалася закону і була йому підконтрольний. Так як ця система управління будувалася знизу вгору і поєднувала в собі бюрократичні та виборні принципи, в перспективі вона могла істотно потіснити бюрократичні структуру)] і підготувати формування в Росії ефективної і відповідальної адміністрації.

Реформований за планом М.М. Сперанського Державна рада був урочисто відкритий 1-го січня 1810 На відміну від створюваних до цього вищих органів управління при імператорах (кабінетів і рад) Державна рада мав більш певними функціями і мав закріплений у самій назві чітко виражений "державний" характер, що вже саме по собі передбачало "непорушність дарованих йому прав незалежно від особистих смаків того чи іншого володаря трону" 1. Держрада складався з 35 вищих сановників, призначуваних імператором, включаючи міністрів - "в їх званні". Всі члени Ради приносили присягу за встановленою формою. Головував у Раді сам імператор, а в разі його відсутності місце голови Ради займав хто-небудь з його членів за призначенням імператора. Для виробництва справ у структурі Держради існувала Державна канцелярія, очолювана державним секретарем (першим держсекретарем був призначений сам М. М. Сперанський). Державна канцелярія готувала справи, становила мемории (виписки і доповіді але справах), встановлювала черговість у їх слуханні, вела всю поточну листування, звітність. При Державній канцелярії діяла Державна друкарня.

Державна рада складався з чотирьох департаментів: 1) департаменту законів; 2) військових справ; 3) цивільних і духовних справ; 4) державної економії (в 1831 р був створений п'ятий департамент - департамент Царства Польського). Всі члени Держради становили Загальні збори Ради.

Створення Державної ради маю надзвичайно важливе значення для подальшого розвитку та вдосконалення системи державного управління в Росії. Хоча Держрада не отримав тих функцій, які передбачалися проектом М. М. Сперанського, з його створенням були закладені основи формування в Росії налагодженого законодавчого механізму, підготовки, прийняття та скасування законів, раціоналізації всього законотворчого процесу. Аж до революції 1917 р Держрада був найвищим органом в державі, реальне значення якого часто було більшим, ніж роль московської Боярської думи і петровського Сенату.

Поряд з координацією всієї законотворчої діяльності у веденні Держради знаходилися багато найважливіші питання внутрішньої та зовнішньої політики держави, в тому числі: щорічні державні кошторису доходів і витрат, фінансові кошториси, звіти і штати міністерств, контроль за виконанням законів. Всі проекти реформ XIX - початку XX ст. (селянська 1861, земська, судова, міська реформи другої половини XIX ст.) проходили затвердження в Державній раді. З урахуванням тих функцій, якими був наділений Державну раду, його діяльність часто порівнювали з діяльністю західних парламентів (насправді це було далеко не так), і тому більшість конституційних проектів другої половини XIX - початку XX ст. пов'язували перехід Росії до конституційного правління саме з реформуванням Держради, перетворенням його в виборний представницький орган державної влади.

Наступним кроком у рамках підготовленого М. М. Сперанським проекту державних перетворень стала реорганізація міністерств. У червні 1811 р видано "Загальне установа міністерств", яке прийнято називати "другим установою міністерств", що завершив міністерську реформу. На його основі була перебудована і значно поліпшена організація міністерств, особливо якщо врахувати, що перша міністерська реформа 1802 являла собою не стільки установа міністерств, скільки установа міністрів, поставлених на чолі колишніх колегій. Згідно "Загальному установі міністерств" створювалося 12 міністерств з чітко визначеними функціями і структурою: Військове, Морське, МЗС, МВС, Народного освіти, фінансів, юстиції, Поліції, Державного контролю, Державне Казначейство, Головне управління шляхів сполучення, Головне управління Духовних справ.

Для координації діяльності міністерств у 1812 був законодавчо оформлений новий орган управління - Комітет міністрів. Формально і по суті він не з'являвся ще урядом в західному розумінні слова (у Росії повноцінний уряд, очолюване самостійним головою, виникло тільки в 1905 р при підготовці виборів в Державну Думу). На відміну від західних урядів, що стоять на чолі виконавчої вертикалі влади, Комітет міністрів був нарада міністрів, собиравшееся з ініціативи та під головуванням імператора для обговорення складних міжвідомчих питань.

Створення Держради і реформування міністерств стало одним з головних результатів адміністративних реформ першої половини правління Олександра I. Паралельно з цим влада ставила метою підняття рівня державного управління, зробила реальні кроки у бік створення в Росії грамотної і професійно підготовленою бюрократії. Цьому мали слугувати підготовлені М. М. Сперанським проекти перших в історії Росії законів про державних іспитах для вищого чиновництва, які ставили виробництво в чини в залежність від освітнього цензу. У 1809 р було видано два укази імператора (від 3 квітня і б серпня), визначили новий порядок і правила отримання придворних звань камергера і камер-юнкери та чинів колезького асесора і статського радника (VIII і V чини петровської Табелі про ранги). Згідно з цими правилами зазначені чіпи і звання могли бути привласнені тільки при наявності у претендента вищої освіти, університетського диплома, або за умови складання державного іспиту спеціально створюваної державної комісії, складеної з професури Московського університету та керівництва державної установи, в якому служив даний чиновник (міністра) .

У другій половині 1812 в надзвичайних умовах воєнного часу була утворена Власна його імператорської величності канцелярія імператора, якої згодом в період правління Миколи I буде належати особлива роль у системі державного управління в Росії. Спочатку нове відомство, очолюване відомим царедворцем А. А. Аракчеєва, займалося виключно військовими справами, але з часом крутий його діяльності істотно розширився, включивши багато питань цивільного управління. У складі канцелярії діяли два особливих установи: Комітет про службу членів громадянського відомства; Комітет про нагороди і призрении заслужених цивільних чиновників. У 1818 р було підготовлено "Освіта Власної його величності канцелярії", що включало 11 розділів, що містять основні положення про призначення та завданнях Канцелярії.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >