Влада і суспільство при Миколі I: новий етап бюрократизації державного управління. Спроби реформ адміністративної системи

МИКОЛА I (1796-1855)

Російський імператор з 1825 р

Вступив на престол після раптової смерті свого брата імператора Олександра I. Придушив повстанці не декабристів.

При Миколі I була посилена централізація бюрократичного апарату, складені Повне зібрання законів і Звід законів Російської імперії, введено нові цензурні статути (1826.1828).

Важливою стороною зовнішньої політики з'явився повернення до принципів Священного союзу. У період царювання Миколи 1 Росія брала участь у війнах: Кавказькій (1817-1864), російсько-перської (1826-1828), російсько-турецької (1828 1829), Кримської (1853 1856), що закінчилася поразкою Росії.

Портрет Миколи I

Рис. 10.4. Портрет Миколи I

Особистість і державницькі погляди Миколи I (1825-1855) завжди були предметом гострих дискусій і неоднозначних оцінок. У радянській історіографії ця тема була забороненою чи оцінювалась виключно негативно. Період правління Миколи I характеризувався як "апогей самодержавства", "епоха політичної реакції", а сам імператор - як винятковий деспот, самодур, "Микола Палкін" (похідне від "Микола Павлович"). Очевидно, що подібні однозначні і спрощені підходи не розкривають всю складність правління Миколи I і своєрідність тієї епохи.

Час правління Миколи I довелося на дуже складний період у розвитку світової історії, коли більшість європейських країн вже вступили в епоху розвиненого капіталізму. У цій ситуації Росія опинилася перед проблемою, як безболісно інтегрувати себе в новий порядок. Це не могло не викликати гострих дискусій у суспільстві, яке остаточно розділилося на прихильників західних інститутів і цінностей і захисників самобутнього шляху розвитку Росії.

Розколу суспільства значною мірою "сприяла" позиція нового уряду. На відміну від своїх "ліберальних" попередників Микола I не вважав правильним запозичення Росією європейських політичних інститутів і принципів, він був переконаний, що Росія повинна розвиватися, спираючись на традиційні цінності та інститути. Саме з Миколи I почався новий поворот Росії до ґрунтівством, який пізніше після ліберальних реформ Олександра II повторили останні російські імператори Олександр III (першим з царів з часів Петра I відпустив боярську бороду) і Микола II.

У вступі до навчального посібника нам вже доводилося говорити про те, що в умовах мобілізаційного типу розвитку, відставання Росії від європейських країн і пов'язаного з цим відставанням різкого невідповідності європеїзованій еліти і традиціоналістських народних мас модернізація країни неминуче повинна була проводитися в руслі консервативного оновлення. Саме політика консервативного поновлення, яка передбачала збереження традиційних інститутів при одночасній активно-реформаторської ролі держави могла забезпечити поступове входження Росії в нову епоху індустріального суспільства. З урахуванням особливостей національного менталітету здорова консервативна ідеологія могла зіграти роль амортизатора, що регулює ступінь впливу змін на найбільш незахищені верстви традиційного суспільства.

Однак, як це часто бувало в Росії, влада вкотре переграла саму себе у прагненні зберегти непорушними державні устої, вставши не так на шлях здорового консервативної політики, що враховує необхідність змін, а на вузьку стежку охранительства. При Миколі I посилюється самодержавний характер влади, суспільство ставиться під жорсткий контроль бюрократичного і поліцейського апарату.

Значною мірою цьому сприяли особливі обставини вступу Миколи I на престол, що співпала з виступом декабристів, що не могло не вплинути на поведінку і без того консервативно налаштованого імператора. Події 14 грудня 1825, що закінчилися стратою декабристів, все життя переслідували Миколи I і зробили сильний вплив на всю його урядову діяльність.

Зі справи декабристів Микола 1 зробив висновок про неблагонадійність дворянського стану і необхідність переорієнтації в своїй державній діяльності на слухняне чиновництво. Прагнення переглянути політику Катерини II по відношенню до дворянства, емансипувати владу від його впливу, як ми вже бачили, була характерна і для Павла I, і для Олександра I. Однак при Миколі I це прагнення отримує реальне втілення. Але в цьому полягала і трагічна сторона правління Миколи I, оскільки, емансіпіруясь від переважання дворянства і роблячи ставку виключно на бюрократію, влада залишалася без підтримки інтелектуальної еліти російського суспільства, тим самим прирікаючи на провал багато державні перетворення (по суті, ця ж причина зумовила поразку хрущовської відлиги в радянський час).

На відміну від своїх попередників Микола I хотів управляти державою особисто без залучення суспільства, спираючись виключно на бюрократичні установи і навіть минаючи їх через перетворену в 1826 р Власну його імператорської величності канцелярію. При Миколі I в Росії пишним цвітом розцвіла бюрократична система, що дало підставу В. О. Ключевського вважати, що "будівля російської бюрократії було зведено при Миколі I".

Все сказане не означає, що Микола I не розумів необхідності проведення реформ державного управління. Навпаки, після повстання декабристів думка про необхідність змін в системі управління була однією з головних у політиці нової влади. Про це може свідчити той факт, що, прийшовши до влади, імператор звільнив найбільш одіозних політичних діячів останніх років правління Олександра I (зокрема, генерала А. А. Аракчеєва) і привернув до діяльної участі у владі багатьох з колишніх "молодих друзів" Олександра I. На чолі Державної ради був поставлений В. П. Кочубей. Повернувся до активної державної діяльності М. М. Сперанський. Відразу після придушення виступу декабристів з ініціативи імператора було створено спеціальну секретний "Комітет 6 грудня 1826" на чолі з В. П. Кочубеєм

"для перегляду державного управління". Комітет виконав величезну роботу з розбору справи декабристів і підготував ряд проектів по перетворенню центральних і місцевих органів управління, в тому числі проект закону про права станів, що включав питання про поліпшення побуту селян.

Робота комітету 1826 дала імператору багатий матеріал про стан справ у Російській імперії та напрямку проведення реформ. Однак висновки з нього Микола I зробив свої. Умовно їх можна звести до трьох основних позиціях: 1) переконання в необхідності посилення режиму особистої влади (з цією метою була реформована Власна його імператорської величності канцелярія); 2) усвідомлення важливості і необхідності вдосконалення законодавства, проведення кодифікації законів та впорядкування на цій основі системи державного управління; 3) переконання в необхідності посилення системи політичної безпеки (вперше в Росії створювався особливий орган політичної поліції - III відділення Власної його імператорської величності канцелярії).

Власна його імператорської величності канцелярія існувала з кінця XVIII ст. як особиста канцелярія російських імператорів і не грала помітної ролі в управлінні державою. При Миколі I її значення істотно змінюється: з Особистої канцелярії царів вона перетворюється в один з найважливіших органів управління імперією, поставлений над усіма державними органами і дозволяв імператору особисто керувати всіма сферами державного життя. Структурно Канцелярія складалася з шести створених в різний час відділень (табл. 10.1):

/ Відділення займалося здійсненням контролю за діяльністю міністрів, стежило за виконанням міністрами царських велінь, підготовляло проекти указів, контролювало діяльність губернаторів і всієї місцевої адміністрації, управляло кадрами чиновників державного апарату, включаючи питання прийому, звільнення, виробництва в чини і т.д .;

// Відділення узагальнювала існуючу юридичну практику (в рамках цього відділення була здійснена кодифікація законів і підготовлено в 1830 р під керівництвом М. М. Сперанського Повне зібрання законів Російської імперії в 45 томах, що включало всі нормативні акти 1649-1825 рр. І Звід діючих законів у 15 томах);

III відділення займалося питаннями державної і політичної безпеки;

IV відділення управляло жіночими навчальними закладами та благодійними установами, воно було утворено після смерті дружини Павла 1 імператриці Марії Федорівни (1828) і отримало згодом назву "відомство установ імператриці Марії";

V відділення було створено в 1836 р для вироблення проекту реформи державних селян (в 1837 р було перетворено в Міністерство державного майна під керівництвом особистого друга Миколи I, великого державного діяча графа П. Д. Кисельова);

VI відділення відало управлінням територіями Кавказу, в тому числі в умовах Кавказької війни (створено в 1842 р).

Таблиця 10.1. Структура Власної його імператорської величності канцелярії

Структура Власної його імператорської величності канцелярії

Однією з характерних рис миколаївської системи стало насадження державної ідеології і посилення патерналістського характеру держави. На думку сучасних дослідників, Микола I, по суті, повернувся до практики московських государів - встановленню загального духу державної ідеології: тільки тепер на зміну відомої формули "Москва - Третій Рим "прийшла знаменита тріада міністра народної освіти С. С. Уварова" православ'я, самодержавство, народність ". Ця концептуальна установка, що отримала назву теорії "офіційної народності", була орієнтована на збереження в Росії самодержавства як національної форми державності, стверджувала православ'я в якості панівної релігії і, апелюючи до народності, ставила основною метою розширення соціальної бази самодержавства. Починаючи з правління Миколи I влада робить ставку на націоналістичні настрої, розігрує національну карту, тобто робить кроки, що супроводжувалися насильницької русифікацією некорінних народів і інонаціональних околиць, явно помилкові в багатонаціональній країні.

Проведенню політики державного патерналізму активно сприяло створене в рамках Власної його імператорської величності канцелярії III відділення на чолі з особисто довіреною Миколи I генералом А. А. Бенкендорфом. Створене спочатку з метою нагляду за законністю в країні, забезпечення спокою та охорони прав підданих від свавілля влади, воно незабаром стало здійснювати нагляд за політичним настроєм суспільства, замінивши в цьому значенні існували в XVIII в. таємні канцелярії у політичних справах. Так, III відділення відало всім поліцейським розшуком в країні, збирало інформацію про настрої в різних верствах суспільства, здійснювало негласний контроль над усім державним апаратом, мало широку мережу агентури, в тому числі за кордоном для спостереження за російськими емігрантами, відало в'язницями, місцями посилання, справами про розкол і підпорядковувалося особисто імператору.

У 1827 р було прийнято спеціальне "Положення про корпусі жандармів". Вся територія Росії (за винятком Польщі, Кавказу та земель Війська Донського) була розділена на мережу жандармських округів на чолі з жандармськими генералами, що підкорялись жандармського управління, що знаходився у веденні III відділення. Основними цілями цього нововведення було встановлення нагляду за місцевою адміністрацією, збір оперативної інформації про настрої в суспільстві, пошук втікачів, виконання законів і вироків суду і т.д. При Миколі I вперше створюється сільська поліція. З цією метою в 1837 р повіти були розділені на більш дрібні адміністративні одиниці - стани на чолі з призначеним губернатором становим приставом, які спиралися у своїй діяльності на вотчинну поліцію і вибраних селянськими сходами соцьких і десяцьких.

Ряд перетворень було проведено Миколою 1 в сфері станових відносин. Ці заходи носили двоїстий характер. Першочерговим завданням вважалася необхідність зміцнення дворянства у зв'язку з виявлена і усиливавшимся процесом розкладання, декласування і збідніння дворянських родів. До середини XIX ст. російське дворянство значно змінило свій склад, йшов процес омещаніванія "благородного стану" за рахунок вихідців з нижчих верств суспільства, які одержали дворянство на основі введеного петровської табелем про ранги принципу вислуги. У зв'язку з цим при Миколі I були змінені правила присвоєння дворянського звання: відтепер тільки IX класний чин давав особисте дворянство і V чин - спадкове дворянство (до цього відповідно XIV і VIII класні чіпи). З метою зміцнення дворянського землеволодіння і скорочення числа дроблень дворянських маєтків був відновлений запроваджений ще Петром I принцип майорату. У 1845 р був виданий спеціальний указ про майорату, що забороняв ділити маєтки, що налічують більше 1000 душ кріпаків, між усіма синами дворянина, і неухильно вимагав , щоб всі маєтки переходили старшому синові. Однак цей указ, як і петровські заходи, не мав реальної дії.

У той же час в нових умовах середини XIX ст. необхідно було зробити ряд поступок буржуазному розвитку, ринкових відносин. Уряд вважав назрілим справою скасування кріпосного права, але, побоюючись раптового звільнення мільйонів селян з рабського стану, вважало, що робити це необхідно поступово, не зраджуючи обговорення питання гласності. За роки правління Миколи I селянський питання обговорювалося в дев'яти секретних комітетах (включаючи "Комітет 6 грудня 1826"), але так і не було вирішене через протидію дворянства і верхів чиновництва. Уряд Миколи I видало кілька указів, полегшували становище кріпаків, але не отменявших кріпацтво. У 1842 р був виданий указ "Про зобов'язаних селян", за яким селяни отримували з волі поміщика особисту свободу і земельний наділ у користування, за який вони зобов'язані були виконувати ряд повинностей на користь поміщика; 8 листопада 1847 видано указ про право поміщицьких селян покупатися на волю з землею, після чого вони могли зараховуватися в розряд державних селян. Так само як і інші заходи, цей указ не мав серйозних наслідків.

Спроби реформ адміністративної системи. При Миколі I не проводилося широких адміністративних реформ, і система управління в період cio царювання в цілому не зазнала великих змін. Зміни в основному стосувалися подальшої централізації і бюрократизації державного управління. У той же час об'єктивна необхідність вдосконалення механізму вищого та центрального державного управління в такій величезній країні, як Росія, змушувала владу вживати відповідних заходів щодо раціоналізації державного апарату, подальшому розвитку правової бази його функціонування, підвищення рівня кадрового складу державної адміністрації (табл. 10.2). Сам імператор не раз підкреслював, що з самого початку його царювання проблеми управління були для нього не тільки важливими, а й першорядними.

Одним з основних напрямків вдосконалення державного апарату при Миколі I було подальший розвиток міністерської системи, представленої в середині XIX ст. дев'ятьма міністерствами і трьома головними управліннями, підпорядкованими безпосередньо імператору, який координував їх діяльність через Комітет міністрів. Були уточнені функції міністерств, підвищені вимоги до персональної відповідальності міністрів, вживалися заходи щодо вдосконалення внутрішньовідомчих структур. Однак у більшості випадків ці заходи не приводили до бажаного результату, насамперед у зв'язку з існуючим у миколаївської системі управління дуалізмом управлінських структур (Власна його імператорської величності канцелярія і міністерства) і пов'язаним з цим паралелізмом у вищому центральному та місцевому управлінні.

Наділення Власної його імператорської величності канцелярії державно-управлінськими та законотворчої функціями призвело до ускладнення механізму державного управління. Державна рада знижувався в статусі і втрачав своє колишнє значення законодорадчого органу при імператорі. Різко зросла роль Комітету міністрів, поступово набуває характер репресивного органу. У теж час паралельне існування вищих і центральних органів з дублюючими один одного функціями створювало сприятливі умови для зростання бюрократизму, тяганини, казнокрадства і хабарництва в органах влади і управління.

Іншою особливістю миколаївської системи державного управління слід вважати посилення поліцейського характеру і подальшу мілітаризацію апарату управління. На пости глав багатьох міністерств і відомств при Миколі I призначалися військові люди. Переважна більшість губернаторів (в 41 губернії з 53) також були військовими, в основному генералами. Були воєнізовані управління гірських і соляних

Таблиця 10.2. Порядок виробництва в чини, права та обов'язки державних службовців,регламентовані за правління Миколи I

Порядок виробництва в чини, права та обов'язки державних службовців, регламентовані за правління Миколи I

справ, відомства шляхів сполучення, будівництво залізниць. Спостерігається різке посилення ролі МВС, розвиток якого йшов у напрямку скорочення його господарських відділів та розширення поліцейсько-каральних функцій. Як свідчення посилення особистого початку в державному управлінні, зростання абсолютистських тенденцій можна розглядати створення в 1826 р на базі колишніх палацових установ і відомств самостійного Міністерства двору.

Посилення ролі царської адміністрації безпосередньо відбилося на еволюції міського станового управління, яке було поставлено за Миколи I під жорстку опіку губернаторів і міських поліцейських органів (управи благочиння). Органи міського самоврядування були або скасовані (міські, депутатські збори) або перетворювалися в придаток бюрократичних і поліцейських органів (шестігласние думи).

З найбільш значущих урядових заходів Миколи I, що сприяють подальшому прогресу країни, слід назвати проведену Міністерством фінансів в кінці 1830-х рр. Грошову реформу, а також підготовлену і здійснену Міністерством державного майна реформу державних селян.

Грошова реформа зчалені можливою завдяки зусиллям нового міністра фінансів вченого-фінансиста генерала Є. Ф. Канкріна (1823-1844), який зумів завдяки своїй ощадливості і вмілої розпорядливості різко скоротити державні витрати, акумулювати в державному казначействі значний запас золота і срібла і зміцнити помітно похитнувся за час правління Олександра I курс російської рубля. Суть цієї реформи зводилася до заміни знецінених асигнацій кредитними квитками з розрахунку 3 руб. 50 коп. за 1 руб. сріблом. Крім введення срібного звернення вводилася практика внутрішніх і зовнішніх позик, стали випускатися "депозитні квитки" і "серії", що мали однакову цінність зі срібною монетою, що привчала населення до нових видів грошових знаків.

Тоді ж була проведена широка реформа державних селян, що складали до середини XIX ст. більше 45% всього селянського населення. У ході цієї реформи, проведеної освіченим в 1837 р на базі V відділення Власної його імператорської величності канцелярії Міністерством Державних майна, очолюваним П. Д. Кисельовим, державні селяни отримували широке місцеве самоврядування, розвивалося під контролем створюваних у всіх губерніях палат державних маєтностей. Державні селяни об'єднувалися в особливі сільські суспільства, з декількох таких товариств створювалися волості, керовані виборними волосними сходами. У селах сільські сходи обирали сільських старост. Ця модель сільського самоврядування була збережена після скасування кріпосного права і поширена на колишніх кріпаків.

Ряд заходів був прийнятий урядом Миколи I з метою зміцнення системи місцевої адміністрації. Так само як і у сфері вищої і центрального управління, основні зусилля влади були спрямовані на подальшу централізацію місцевого управління, його воєнізацію і поліцеізацію. У 1837 р був виданий "Загальний наказ цивільним губернаторам", який ставив метою надати місцевому управлінню характер налагодженого механізму, що працює в суворій відповідності з законом та приписами вищих інстанцій. Губернатор був повноважним господарем губернії і повинен був виступати в ролі охоронця недоторканності верховних прав самодержавства, забезпечувати точне виконання указів імператора і Сенату, приписів МВС. В системі губернського управління крім губернських правлінь діяли під головуванням губернатора різні галузеві присутності, комісії, комітети, накази громадського піклування. Тим самим губернаторство остаточно набувало характер строго централізованого, бюрократичного інституту управління.

Одночасно було прийнято рішення про скасування генерал-губернаторського поста для більшості областей центральної Росії (крім Москви і Санкт-Петербурга). В інституті генерал-губернаторства центральна влада бачила зайва ланка в бюрократичній вертикалі, що робить систему управління менш проникною для контролю. Вирішено було залишити генерал-губернаторів як органи надзвичайної політичної влади тільки в тих районах, інтеграція яких в Російську імперію з тих чи інших причин була неповною, а також там, де виникала загроза безпеки державі і були потрібні додаткові кошти бюрократичного контролю для її усунення. Для інших губерній зізнавався достатнім політичний нагляд з боку губернаторів і їх нового начальства - Міністерства внутрішніх справ.

Прагнучи створити ефективно працюючу адміністрацію, центральна влада проявляла турботу про створення і розвиток системи підготовки кадрів чиновної бюрократії. Ще при Олександрі I було відкрито ряд вищих навчальних закладів з метою створення контингенту службовців з вищою освітою. Це були університети та ліцеї: Дерптський, Віленський, Харківський, Казанський, Петербурзький, Царськосельський (з 1844 р Олександрівський) ліцей, Демидівський ліцей (у м Ярославлі), Вище училище правознавства, Інститут шляхів сполучення та ін. Важливою подією стало прийняття в 1835 Університетського статуту, який поряд з наданням університетам деяких прав самоврядування і свободи викладання передбачав відкриття на юридичних факультетах університетів кафедр законів благоустрою та благочиння, пізніше в 1860-х рр. перейменованих в кафедри поліційного права. Кафедри законів благоустрою та благочиння включали в себе вивчення законів про народонаселення, народному продовольстві, громадського піклування, благоустрій у містах і селищах, про право.

Однак загальний дух миколаївського правління, побоювання уряди відносно того, що навчальні заклади стануть розсадниками шкідливих політичних впливів, негативно позначалися розвиток освіти. Університетська автономія насправді залишалася формальної: за університетами мали спостерігати піклувальники навчальних округів. Після революційних подій 1848 г. на ряді європейських країн нагляд за російськими університетами був посилений, введено ряд обмежень у їх діяльності: скасовано викладання філософії, припинена посилка за кордон молодих вчених для підготовки до професорського звання, введені обмежувальні квоти для прийому студентів до вищих навчальних закладів .

Недовіра до суспільства і пов'язане з ним прагнення влади спиратися виключно на чиновну бюрократію було одним з головних недоліків миколаївської системи управління, позбавляє її можливості динамічного розвитку. Якщо початок правління Миколи I було насичене духом перетворень, готовністю до реформ, то до кінця його царювання цей дух зовсім випарувався. Система жорсткого бюрократизму, відчужувати владу від суспільства, привела в кінцевому рахунку до панування канцелярії, яка могла народити тільки слухняних виконавців, чиновників-формалістів, далеких від дійсного життя і не бажали ніяких змін. Ця система бюрократичного централізму, в якій можна було побачити, за влучним зауваженням М. Є. Салтикова-Щедріна, тільки трьох начальників - імператора, губернатора і городового, стала головною перешкодою на шляху подальшого реформування суспільства.

За даними наукових досліджень, число чиновників в Росії тільки за першу половину XIX ст. збільшилася з 16 тис. в 1801 р до 76 тис. до середини століття. У результаті російське чиновництво, зазвичай безсиле в особі своїх міністрів перед самодержавної владою, ставало практично безконтрольним і невразливим як самостійна сила. На цю небезпеку звертали увагу не тільки представники російської передової громадськості, що відзначали, що країною править не стільки Зимовий, скільки російська бюрократія. Заручником створеної ним бюрократичної системи виявився і сам імператор, змушений визнати в кінці свого правління, що державою керує, на жаль, не він, а "столоначальники".

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >