Земська реформа 1864 р .: досягнення і протиріччя земського самоврядування. Зміст та особливості судової та міської реформ

Падіння кріпосної залежності в 1861 р вплинуло на всі сторони державного і суспільного розвитку Росії, потягнувши за собою інші реформи. Звільнення величезної маси селян у центральних і південних областях Росії вимагало перебудови системи місцевої адміністрації і суду. Якщо раніше кріпаки управлялися самими поміщиками, "дармовими поліцмейстера", за висловом Павла I (що, до речі, багато в чому пояснює значно меншу чисельність бюрократії в Росії в порівнянні з іншими країнами), то тепер цю величезну армію "вільних сільських обивателів" необхідно було інтегрувати в державну систему управління. Створена ще при Катерині II система місцевого управління, яка встановила в повітах дворянське станове самоврядування (дворянські зібрання), не могла задовольнити потреби управління виникли в ході селянської реформи новим разносословним повітовим населенням. Були потрібні нові органи управління, які не тільки забезпечували б управління колишніми кріпаками, а й враховували нову економічну ситуацію, яка складалася в Росії в результаті переходу країни на буржуазний шлях розвитку. Таким чином, селянська реформа неминуче вела до інших перетворень.

Олександр II підписав 1 січня 1864 "Положення про губернські і повітові земські установи", що поклала початок одному з найбільших перетворень другої половини XIX ст. - Земської реформі. Принциповою відмінністю цієї реформи від усіх попередніх перетворень місцевого управління було створення всесословних (надсословная) органів місцевого самоврядування. На місце колишніх станових інтересів ставилися общеземскіх потреби та інтереси.

Необхідність прилучення широких верств населення до місцевого управління диктувалася крім іншого ускладненням завдань управління в умовах розпочатого процесу розвитку ринкових відносин, у тому числі і в першу чергу невирішеністю в умовах Росії багатьох питань соціального характеру, пов'язаних з обслуговуванням населення, розвитком народної освіти та охорони здоров'я. Незважаючи на опір чиновної бюрократії, що не бажала ділитися своєю владою, уряд розумів, що одним бюрократичним апаратом управління вирішити ці проблеми не вдасться. Крім того, саме чиновництво не проти було перекласти турботи про потреби народу на плечі самого населення. На думку сучасних дослідників, необхідність реформи місцевого самоврядування диктувалася також недосконалістю старої системи збору податків, яка вже не могла відповідати новим умовам соціально-економічного та політичного розвитку країни.

Згідно з "Положенням" 1864 У губерніях і повітах створювалися виборні земські установи - повітові і губернські земські збори для завідування місцевими господарськими справами (рис. 11.3). Порядок їх формування був наступним. Спочатку все землевласники (перша курія), представники торгово-промислового класу, мав нерухоме майно певної цінності (друга курія), а також сільські товариства (третя курія) обирали зі свого середовища на трьох років представників ("голосних") у повітові земські збори. На відміну від перших двох курій (землевласників і власників нерухомого майна в місті), які володіли правом голосу, вибори гласних від селянської курії були багатоступеневих: сільські товариства спочатку посилали представників на волосний сход, на якому обиралися виборщики, і тільки з них висувалося необхідне число голосних повітового земського зібрання.

Повітові земські збори працювали під головуванням повітового предводителя дворянства, одночасно очолював повітове дворянське зібрання. Вони збиралися щорічно (зазвичай восени) на короткий термін для обговорення питань місцевого життя та керівництва господарськими справами повіту. Для постійної роботи повітове земське зібрання обирало зі свого середовища виконавчий орган - повітову земську управу, що складається з голови і двох членів.

Повітові земські збори обирали зі свого середовища губернських гласних (від шести повітових гласних - одного губернського), з яких складалися в кожному губернському місті губернські земські збори, термін повноважень яких також обмежувався трьома роками. Так само як і повітові земські збори, вони збиралися один раз на рік (як правило, у грудні) під головуванням губернського предводителя дворянства і мали предметом свого ведення загальне керівництво господарськими справами всій губернії. Для постійного ведення цих справ губернське земське зібрання обирало зі свого середовища губернської земської управи, що складається з голови і кількох членів. Діяльність "земств" була підпорядкована контролю з боку губернаторів і Міністерства внутрішніх справ. У разі якщо виникали які-небудь непорозуміння, земства могли звертатися зі скаргами в Сенат.

Схема функціонування земських органів самоврядування

Рис. 11.3. Схема функціонування земських органів самоврядування

У ході земської реформи з 1864 по 1875 р земства були введені в 34 губерніях європейської частини Росії, пізніше - ще в дев'яти губерніях, у тому числі Астраханській, Оренбурзької і Ставропольської губерніях. У підсумку напередодні Лютневої революції 1917 р земські установи діяли в 43 губерніях. Створюючи земства, уряд прагнув зберегти в системі місцевого управління переважну роль дворянства, яке втратило в результаті скасування кріпосного права владу над селянами. Тому спочатку земства вводилися в губерніях, в яких переважало дворянське землеволодіння. У нових земських установах дворяни становили більшість в порівнянні з голосними від інших станів. Так, на виборах в 1865-1867 рр. число гласних від дворян в повітових земських зборах склало 41,64%, а в губернських - 74,16%.

Незважаючи на досить жорсткий контроль з боку державної адміністрації, земські установи в рамках ввірених їм справ володіли значною самостійністю: самі вибирали свої керівні органи, визначали напрямки діяльності, підбирали й навчали кадри. Вони не тільки були всесословнимі, але і значно розширили коло своїх повноважень. У віданні земств знаходилося більшість місцевих справ: народну освіту, охорону здоров'я, статистика, будівництво доріг, благодійні установи, страхова справа, ветеринарна справа, місцеві повинності, наймання рекрутів і зміст поліцейських установ та ін. По суті, земства повинні були забезпечувати ті сфери суспільного життя , яким державна бюрократія приділяла необхідної уваги (табл. 11.1).

За півстоліття свого існування земствами був накопичений багатющий досвід діяльності в різних галузях господарства - місцевої промисловості, сільському господарстві, продовольчому, дорожньому, страховому та поштово-телеграфному справі, кооперації, статистиці, благодійності, в освіті та охороні здоров'я.

На думку фахівців, життєздатність земств в чому забезпечувалася їх самофинансированием, спираючись на яке земства змогли створити основу свого господарства. Величезне число справ, які лягли на плечі земських установ, вимагало великих матеріальних засобів. Тому земствам було надано право обкладати місцеве населення зборами і повинностями на земські потреби, утворювати земські капітали, набувати майна. Основну частину земського бюджету становили доходи від оподаткування нерухомого майна в містах і повітах (зручних земель, лісів, житлових будинків, заводських і торгових приміщень і т.д.), промислових свідоцтв і патентів на заводи для виробництва різних напоїв, акцизів на продаж спиртних напоїв , трактирного промислу. Ця частина надходжень до земський бюджет носила назву окладних доходів. Інша частина земського бюджету, іменована неокладние доходами, складалася з доходів з нерухомого майна самого земства та відсотків з належних йому капіталів; доходів від земських промислових підприємств; судових мит і зборів з паперів, що стягуються з цивільних справ; мит за користування установами та послугами земства (плата за лікування та навчання, мостовий і дорожній збори та ін.).

Показово, що фінансова діяльність земств була досить прозорою не тільки для державного, а й громадського контролю. Складені губернськими і повітовими земськими управами кошторису витрат на черговий рік до розгляду їх земськими зборами розсилалися гласним і друкувалися в губернських відомостях. З числа голосних і фахівців обиралися особливі комісії для розгляду пропозицій управ про розмір їхніх потреб. Після схвалення кошторисів земським зібранням вони представлялися губернатору і керуючому губернської казенної палати.

У той же час саме в земській реформі найбільшою мірою проявилися подвійність і суперечливість внутрішньої політики самодержавної влади. Побоюючись, що земська діяльність налаштує суспільство на користь представницького способу правління, що, як показано вище, мало під собою підстави, уряд з самого початку прагнуло утримувати діяльність земств в рамках виключно місцевих справ. З цієї причини земська реформа не передбачала створення загальноросійського установи, яка координувало б діяльність земств в масштабах країни, точно так само як не були створені земські установи на рівні волості (у селах на звільнилися від кріпосної залежності селян були перенесені форми селянського станового самоврядування, що виник в ході реформи державних селян II. Д. Кисільова). З цих позицій реформа поступалася тим планом перетворень, який свого часу пропонував М. М. Сперанський, вона залишала систему земств, образно висловлюючись, без "даху" і без "фундаменту". Не допускалося яке б то не було спілкування між земськими установами різних губернії. Одночасно влада намагалася обмежити самостійність та ініціативу земств, підпорядкувати їх губернської бюрократії. Досить сказати, що голосних, обраних на посаду голови губернської управи, стверджував міністр внутрішніх справ, а повітових - губернатор. Члени губернських і повітових управ також затверджувалися губернатором. Губернатор міг закривати засідання земського зібрання і скасовувати його рішення.

Таблиця 11.1. Переваги і недоліки в діяльності земств

ГІДНОСТІ

НЕДОЛІКИ

Започаткували подолання відчуженості суспільства від влади, давши поштовх розвитку громадської самодіяльності. Вперше маси населення долучалися до управління місцевими справами.

Був накопичений багатий досвід діяльності у різних галузях господарства:

місцевої промисловості; сільському господарстві; продовольчому; дорожньому, страховому та поштово-телеграфному справі; статистиці; благодійності; освіту; охороні здоров'я

Земства не володіли реальною адміністративною владою. Слабка нормативно-правова база, відсутність норм правового регулювання діяльності земств, їх взаємовідносин з місцевою адміністрацією. Земські органи самоврядування були створені тільки в 34 губерніях європейської частини Росії (на 1917 р - в 43 губерніях). Не було створено загальноросійського органу, що координує діяльність земств.

Чи не були створені волосні земства

Сучасники і фахівці за місцевим самоврядування вказували на слабку нормативно-правову базу, часом повна відсутність норм правового регулювання земських установ, порождавшие безліч протиріч у взаєминах між земствами і місцевою адміністрацією. Як приклад зазвичай наводиться положення з земськими школами: весь навчальний процес був збережений у веденні адміністративного апарату, а на земства були покладені турботи про підготовку педагогічного складу, будівництві шкільних будівель, забезпечення шкіл паливом, у тому числі і їх фінансування.

Однак однією з найслабших сторін у діяльності земств слід вважати відсутність у них реальної адміністративної влади. За словами одного з провідних теоретиків кадетської партії В. М. Гессена, реформи 1860-х рр., Створивши самоуправління, "не торкнулися зовсім місцевого адміністративного ладу" . Хоча формально земству були надані розпорядчі функції в значній частині питань місцевого управління, але "в той же час ці функції повинні раніше здійснюватиметься адміністративною владою". Точно так само матеріальні засоби управління, хоча і були передані користується правом самооподаткування земству, але "виконавча влада, необхідна для здійснення заходів уряду, цілком залишалася в руках адміністрації". Таким чином, земство "повинно було керувати без влади".

Ще різкіше на цей рахунок висловлювався відомий громадський діяч того часу М. Н. Катков, що був одним з лідерів консервативного крила російської суспільної думки. За його словами, земські установи були свідомо створені державою як свого роду приватні товариства, чужі державі і від нього відокремлені. Оточені з усіх боків полувластью, самі вони позбавлені всякої влади. Вони ніби натяк на щось, як би початок невідомо чогось і схожі на гримасу людини, яка хоче чхнути, але не може. У такому вигляді земські установи неминуче повинні були стати і в кінцевому рахунку стали вогнищем невдоволення, протистояння владі, сприяли формуванню земського опозиційного руху.

Погоджуючись в принципі з цими критичними зауваженнями на адресу земського самоврядування, справедливості заради слід сказати, що, незважаючи на всі зазначені обмеження і недоліки, практична діяльність земств в цілому була достатньо ефективною і різноманітною. У земські установи залучалися високо професійні кадри, представники інтелігенції - вчителі, лікарі, агрономи, статистики, страхові агенти, техніки, інженери та інші службовці, загальне число яких, за деякими даними, в 1912 р досягало 150 тис. Крім господарської діяльності (будівництво доріг, організація поштової служби, формування агрономічної служби) земські установи вели велику культурно-освітню роботу. Особливо багато зробили земства в галузі розвитку народної освіти та медичного обслуговування населення. Дослідники земств вказують на оригінальну систему народної освіти, яку виробила земська практика за час існування земських установ. Вона включала в себе як шкільне, так і позашкільна освіта: курси та гуртки самоосвіти, кінематограф, видавнича і бібліотечна справа, безкоштовне розповсюдження дешевої літератури, музеї, виставки, хори, народні театри тощо Крім створення основ початкової школи в Росії, що було основною заслугою земств, діяльність земських установ сприяла розвитку медицини, забезпечивши більшості населення Росії можливість отримання безкоштовної і доступної медичної допомоги.

Однак заслуга земств не тільки в їх практично корисній роботі з обслуговування потреб населення. Земства з'явилися хорошою школою громадянського виховання. Вони вносили в російську життя зовсім нові початку, давши поштовх розвитку громадської самодіяльності. Вперше маси населення долучалися до управління місцевими справами, виховувалося почуття причетності простих людей до спільного державній справі, переборювалося, хоча і з великими труднощами, відчуження суспільства від влади.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >