Влада і управління в епоху "контрреформ". "Неоабсолютізм" і автократична модель влади Олександра III

ОЛЕКСАНДР III (1845-1894)

Російський імператор з 1881. Другий син Олександра II.

З 2-ї половини 1880-х рр. провів "контрреформи". Посилив роль поліції, місцевої і центральної адміністрації.

У російській офіційної традиції іменувався Миротворцем.

Портрет Олександра III

Рис. 11.5. Портрет Олександра III

Вбивство Олександра II (царя-визволителя) 1 березня 1881 революціонерами і вступ на престол його сина Олександра III відкрили нову епоху в історії Росії, яку довгий час радянські історики називали епохою контрреформ. Назва дуже умовне і діалектично суперечливе. Воно щонайменше некоректно як з позиції закономірностей розвитку будь-якого суспільства, яке за всіх умов не може рухатися назад у зворотний бік, так і з точки зору оцінки реального змісту тієї епохи, аж ніяк не вичерпується прагненням нової влади переглянути підсумки реформ і зміцнити основи самодержавної влади , хоча в цьому багато в чому і полягала специфіка часу правління Олександра III. Умовність терміну "контрреформи" особливо очевидна на тлі потужного економічного та промислового піднесення, яким характеризувалося в кінці XIX - початку XX ст. розвиток Росії. Саме в цей час за планом С. Ю. Вітте були проведені великі економічні реформи, що означали початок капіталістичної модернізації країни, яка в перспективі забезпечувала перетворення Росії на одне з економічно розвинених держав Європи.

Але думку сучасних дослідників, політика "контрреформ" за своїм змістом була своєрідною формою застої, зводилося не до скасування проведених у 1860-і рр. реформ, а скоріше до їх перекроювання

і гальмуванню. Особливість перших років царювання Олександра III полягала в тому, що, з одного боку, зберігалася деяка інерція реформаторських процесів, з іншого - але аналогією з правлінням Миколи 1 активно розроблялася офіційна націоналістична ідеологія, покликана обгрунтувати самобутній шлях розвитку Росії. У новій державній ідеології в дусі старої теорії "офіційної народності" самобутність трактувалася з погляду переваг необмеженої самодержавної влади як історично виправдала себе національної форми правління. Значно вдосконалена завдяки зусиллям наділеного неабияким розумом К. П. Побєдоносцева, що був вихователем Олександра III, .Ця теоретична конструкція стала тією основою, на якій перебудовувала урядову політику нова влада. На цьому грунті активізувалися противники реформ, група консервативно мислячих діячів, які входили в оточення нового імператора і що робили на нього вирішальний вплив.

Початок правління Олександра III було відзначено несподіваним для багатьох сучасників, особливо для тих, хто сподівався на продовження реформ, різкою зміною курсу у внутрішній політиці царського уряду. Зміни стосувалися насамперед загальних принципів управління державою і виразилися в рішучому відмову нової влади від конституційних перетворень за європейським зразком. В черговий раз влада зробила ставку на традиційні форми політичного управління, які купували в нових умовах характер неоабсолютізма. Починається новий поворот до "ґрунтівством", основним змістом якого стало посилення автократичних методів управління суспільством. Певною мірою цьому сприяли погляди на природу влади самого імператора, що знаходився під сильним впливом свого вихователя К. П. Побєдоносцева (з 1880 по 1905 р обер-прокурор Синоду), який зумів виховати спадкоємця престолу в переконанні про непорушність історичного самодержавства.

Поворот до "неоабсолютізму" був продемонстрований владою вже на самому початку правління Олександра III. Підтвердженням цьому стало обговорення згадуваного вище проекту реформ міністра внутрішніх справ М. Т. Лоріс-Меликова. Цей проект, відомий як "конституція Лоріс-Меликова", був підготовлений міністром незадовго до трагічної загибелі Олександра II і запропонований потім на розгляд нового імператора.

У проекті реформ Лоріс-Меликова пропонувалося з метою завершення перетворень, проведених в 1860-і рр., Створити законосовещательную комісію з виборних представників земств і міст, а також осіб, що призначаються імператором. Згідно з проектом комісія, що збиралася на строк не більше двох місяців, повинна була розглядати законопроекти, які попередньо обговорювалися в двох інших спеціально створюваних для цього комісіях: адміністративно-господарської та фінансової. Після розгляду законопроекту комісією він надходив у Державна рада для остаточного доопрацювання. У представленому Олександру III на початку квітня 1881 "всеподданнейшем доповіді" Лоріс-Меліков пропонував, крім того, створити "однорідне уряд" для обговорення найважливіших державних питань, удосконалити земське і міське самоврядування шляхом розширення прав міських і земських установ, скасувати подушнуподати і реформувати податкову систему на нових "всесословних" засадах. Пропонувалося також провести реформу вищої та середньої школи, ввести закон про пресу, який усував би цензурний свавілля і встановлював практику судового розгляду.

Проект Лоріс-Мелікова, звичайно, далеко не був конституцією і з погляду ліберально-демократичного ідеалу був дуже обмежений і недосконалий. Вміщені в ньому план створення представницького органу лише з великими застереженнями можна оцінити як передумову формування в Росії парламентської системи. По самому великим рахунком мова в ньому йшла про назрілої потреби встановлення діалогу між суспільством і державою. Проте, як вважає більшість дослідників, в умовах країни, що недавно позбулася кріпосного рабства і не мала демократичних традицій, реалізація програми Лоріс-Меликова могла стати реальною альтернативою тому курсу, який був обраний Олександром III і його оточенням. У перспективі це могло сприяти поступовій лібералізації бюрократично-авторитарної системи, підготовляло грунт для здійснення всього комплексу завдань політичної модернізації.

Цього, однак, не відбулося. Проект Лоріс-Меликова не був підтриманий новою владою, а сам його автор змушений був подати у відставку з поста міністра внутрішніх справ. У запропонованій Лоріс-Меликова програмою перетворень влада побачила небезпеку введення в Росії конституції, звуження влади самодержавної монархії. У написаному тоді ж К. П. Побєдоносцевим і опублікованому 29 квітня 1881 царському маніфесті було твердо заявлено про намір влади послідовно відстоювати самодержавну форму правління.

14 серпня 1881 було видано "Положення про заходи до охорони державного порядку і приведення деяких місцевостей у стан посиленої охорони", наділяє поліцейські і репресивні органи необмеженими повноваженнями і вводившее в ряді губерній режим надзвичайного (військового) правління. Розширювалося і саме тлумачення політичного злочину. Згідно з приміткою до ст. 1 Кримінального кодексу адміністративні органи також наділялися репресивними функціями, отримували право притягати до адміністративної відповідальності осіб, які не виконують їхніх постанов. Місцевій владі надавалося право висилати "небажаних осіб", закривати підприємства, передавати справи у разі необхідності військовому, а не цивільному суду. Одним з наслідків всіх цих заходів стало посилення бюрократичного й поліцейського нагляду в країні. Розширювалася сфера діяльності політичної поліції, що отримала право вимагати від будь-якої людини довідку про благонадійність при вступі на роботу або навчання.

Незважаючи на це як у суспільстві, так і у вищому ешелоні влади продовжували обговорюватися різні проекти реформування державного управління, суспільство ще "імнульсіровало" державними перетвореннями. Особливий інтерес у цьому сенсі представляють проект скликання Земського собору, запропонований міністром внутрішніх справ М. П. Ігнатьєвим, що замінив на цій посаді Лоріс-Мелікова, і робота отримала в той час широку популярність Кахановскойкомісії по реформі місцевого самоврядування. Земський собор, який передбачалося скликати одночасно з коронацією Олександра III, повинен був обиратися на основі прямих виборів представниками всіх станів (селян, землевласників, купецтва, духовенства). Основна його мета полягала в обранні комісії з 30-40 членів, яка повинна була працювати при Державній раді для обговорення за дорученням імператора різних питань до їх винесення на розгляд Державної ради. Проект був відкинутий під тиском консервативних сил царською владою. Та ж доля спіткала "Комісію за проектом реформи місцевого самоврядування", створену під головуванням товариша міністра внутрішніх справ, члена Державної ради М. С. Каханова. У 1885 р вона була розпущена, і її функції були передані в Міністерство внутрішніх справ.

На цьому тлі ще більше посилюються позиції консервативного крила у вищих ешелонах влади. Прийшов на зміну Н. П. Ігнатьєву новий міністр внутрішніх справ Д. А. Толстой почав підготовку земської "контрреформи". Із заміною в листопаді 1885 міністра юстиції Д. Н. Набокова (1878-1885) починається наступ на судові встановлення 1860-х рр. За наполяганням Д. А. Толстого і під тиском К. П. Побєдоносцева та редактора "Московских ведомостей" М. Н. Каткова, що розгорнули у пресі кампанію проти "засилля німців", останній впливовий прихильник перетворень 1860-х рр. міністр фінансів М. X. Бунге був замінений професором Петербурзького технологічного інституту І. А. Вишнеградський.

У другій половині 1880-х рр. центральна влада переходить до активної політики контрреформаторства, починається ревізія ряду перетворень у системі влади і управління, здійснених в 1860-і рр. Перекроювання реформ відбувалася за двома напрямками: посилення станового початку в управлінні, що на практиці означало зміцнення дворянського елемента і його влади на місцях; консервація громади та інших традиційних інститутів, що розглядалися владою в якості основної соціальної опори самодержавної монархії.

У відомому сенсі посилення консервативних тенденцій у політиці самодержавної влади мало свої підстави і було викликано наростанням кризових явищ у суспільстві, пов'язаних з протиріччями модернізації в Росії, яка походила, як вже зазначалося раніше, в умовах наздоганяючого розвитку на непідготовленій для цього грунті.

Основним підсумком реформ 1860-х рр. була демократизація суспільного ладу і системи державного управління в Росії, що знайшло своє вираження у створенні всесословних органів місцевого самоврядування, всесословного суду, школи, введення загальної військової повинності. Однак це породжувало великі проблеми в умовах країни, основна маса населення якої за рівнем культури не готова була до участі у публічній владі і управлінні суспільними справами. У сформованій ситуації влада змушена була робити ставку на елітарні верстви суспільства, в першу чергу на дворянство.

Вище говорилося, що в ході проведення реформ 1860-х рр. уряд Олександра II надавало великого значення посиленню ролі дворянства в системі місцевого управління, бачило в дворянстві головну опору в своїх преобразовательского планах на відміну від політики передував правління, характерною рисою якого, як нам вже відомо, було недовіру владі до представників "перший" стани і прагнення спиратися переважно на бюрократію. На дворянство, як на освічений клас, уряд поклав керівництво новим земським самоврядуванням, з дворян і раніше призначалися вищі чиновники. Однак в умовах пореформеної Росії це було вже не те дворянство, якому колись належало виняткове панування в державі. Дворянство було тепер тільки "першим серед рівних", наділених громадянськими правами суспільних верств і класів.

Але дворянство не тільки втратило в ході реформ своє привілейоване становище, воно переживало одночасно важкий матеріальний криза, поступово поступалося позиції молодої зростаючої буржуазії. У більшості своїй дворяни не змогли перейти від старих, заснованих на кріпосній праці форм господарства до нових ринкових форм господарювання.

Дворянство стрімко розорялося, втрачало свої землі, які переходили в руки заможних селян і представників купецтва. Одночасно з цим падала роль дворянства в земських установах, значно змінили свій склад за роки, що минули з початку земської реформи: провідна роль у них також поступово переходила до буржуазії.

Багато в чому саме ця ситуація спонукала уряд Олександра III, турбота про збереження соціальної бази самодержавства, вживати заходів до зміцнення становища дворянства, посилення його чільної ролі в системі місцевого управління. Першим кроком у цьому напрямку стало видання в 1889 р "Положення про земських дільничних начальників", вводив в повітах (поділених з цією метою на земські ділянки) новий інститут земських начальників, за допомогою якого уряд прагнув посилити контроль дворянства над органами селянського самоврядування. Земські начальники призначалися міністром внутрішніх справ з числа місцевих спадкових дворян і наділялися широкими адміністративними і судовими повноваженнями щодо місцевого населення. Їм же доручалися керівництво поліцією і нагляд за волосними судами. Скасовувалася виборність волосних мирових суддів. Відтепер світові судді призначалися також земським начальником, який отримував право не тільки припиняти виносяться мировим суддею вироки, але і відстороняти мирових суддів. Тим самим ставився під сумнів принцип незалежного суду, відділення суду від адміністрації.

В рамках нового урядового курсу були переглянуті багато положень реформи 1864 р Зокрема, була обмежена діяльність суду присяжних, із загальних судів багато справи передавалися на розгляд в закриті і військові суди, ряд справ (справи про пресу та ін.) Також вилучалися з відання суду присяжних засідателів. Було засновано Вища дисциплінарне присутність із сенаторів з правом звільнення і переміщення суддів, у містах вводилися губернські присутності під керівництвом губернатора, є касаційною інстанцією для волосних судів і складалися з призначаються державних чиновників.

У 1890 р було прийнято нове "Положення про губернські і повітові земські установи", що ставив метою посилення контролю над земствами з боку адміністрації і одночасно розширює можливості дворянства в місцевому управлінні. Нова земська реформа значно звужувала функції земств, земства позбавлялися права обкладати доходи від обороту, що серйозно послаблювало земський бюджет, вводився новий порядок формування земських органів. Замість першої курії землевласників вводилася курія (з'їзд) потомствених і особистих дворян-землевласників, що підкреслювало прагнення влади посилити становий характер земських установ. Скасовувалася третя, селянська курія. Прагнучи послабити усиливавшееся ліберальне крило в земських установах, уряд значно підвищив виборчий майновий ценз для міської курії і, навпаки, вдвічі знизило його для першої (дворянської) курії.

Па тій же основі перебудовувалося міське самоврядування. Згідно з виданим 11 червня 1892 новому Городовому положенню були змінені правила виборів до органів міського самоврядування, скасовані міські виборчі збори, замість виборчого податкового цензу вводився майновий, у зв'язку з чим виборчі права зберігалися переважно за великими домовласниками і власниками нерухомого майна (вартістю від 300 руб. в дрібних містах до 3000 руб. в обох столицях). Виниклі раніше губернські земські присутності були перетворені в присутності з земським і міським справам, всі рішення міських дум затверджувалися губернської адміністрацією.

Підводячи підсумок характеристиці політики "контрреформ" в правління Олександра III, необхідно звернути увагу на наступне. Не заперечуючи в принципі всіх негативних наслідків взятого Олександром III і його консервативним оточенням курсу на усічення реформ, що супроводжувався посиленням державного втручання в усі сфери життя суспільства, слід враховувати реальне становище, що склалося в той час в системі управління, і тс складності і суперечності, з якими довелося зіткнутися повой правлячій еліті в організації місцевої влади після реформ 1860-х рр. Протиріччя це полягала насамперед у тому, що, створивши нові земські установи і не наділивши їх примусової і виконавчою владою, уряд Олександра II тим самим не зміцнило систему місцевого управління, а, навпаки, значною мірою сприяло її дезорганізації. Як зазначав у зв'язку з цим відомий дореволюційний дослідник російського державного права Н. М. Коркунов, земські установи були створені владою поряд з урядовими органами, не будучи з ними організаційно пов'язаними в загальну систему місцевого управління. У результаті всі місцеве управління виявилося пронизаним дуалізмом, протиставленням державного і земського почав.

Зі створенням земств посилилася роздробленість місцевої урядової адміністрації, що істотно знижувало ефективність її діяльності. Губернатор втрачав свій статус "господаря губернії", він ставав охоронцем законності та державних інтересів у губернії і повинен був контролювати місцеве самоврядування. У такій ситуації нова влада змушена була вживати заходів, спрямованих на виправленні положення в місцевому управлінні, посилювати систему місцевої адміністрації, в тому числі за рахунок дворянського елемента.

У зв'язку з цим слід погодитися з тими авторами, хто вважає некоректним розглядати "контрреформи" в системі місцевого управління, в першу чергу заснування інституту земських начальників, тільки як спробу відновити владу поміщиків над селянським світом. Мова, очевидно, йшла не стільки про прагнення влади "реанімувати" за допомогою нових інститутів місцевого управління (інститут земських начальників) станове початок у пореформеній Росії, скільки про виниклу потреби навести деякий порядок на місцях в умовах, коли маси населення тільки починали долучатися до нового для них станом свободи. З одного боку, установа посади земських дільничних начальників давало губернаторам можливість керувати органами селянського самоврядування, що надавало місцевому управлінню деяку цілісність. З іншого боку, земські начальники були наділені правом усувати з посади за зловживання місцевих посадовців і волосних суддів, що також сприяло зміцненню місцевої адміністрації. Характерно, що на посаду земського начальника згідно з Положенням від 12 червня 1889 могли призначатися дворяни, які мали вищу освіту і значний стаж адміністративної або судової діяльності (які працювали до цього на постах світового посередника або мирового судді).

Все це, звичайно, не скасовувало основний установки суспільної доктрини Олександра 3 па зміцнення позицій самодержавства і його соціальної бази - дворянства. Як наочний приклад дослідники вказують на практику розподілу кредитів, що існувала в той час у Росії. Так, якщо Дворянський земельний банк (заснований в 1885 р) давав кредит споїмо клієнтам за 1,5 ".. річних, ТО Селянський бзік (створений в 1882 р) - за 6,5%. До 1886 року перший видав позик па 69 млн руб., а другий - тільки на 11 млн. При цьому за даними статистики на частку дворянства в цей час доводилося 1,2% всього населення Росії, на частку "сільських станів" - 81,5% 1. З 101, 7 млн десятин приватновласницької землі в європейській Росії 53100000 належали дворянам, тільки 13200000 перебували в особистому володінні селян і 7600000 - селянських товариств; 30% всіх земель знаходилося в руках 1% землевласників.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >