Еволюція російської державності на етапі буржуазної революції 1905-1907 рр. Проблема конституційної "дуалістичної" монархії

17 жовтня 1905 в обстановці загострення політичної кризи і під тиском опозиційних сил Микола II підписав підготовлений на його прохання С. Ю Вітте знаменитий маніфест, в якому оголошувалося про створення Думи, наділеної законодавчими повноваженнями. Імператор визнав законодавчих актів від 6 серпня застарілими і змушений був погодитися на ряд поступок, на які він, за словами Вітте, ніколи б не пішов в більш спокійний час. У Маніфест 17 жовтня цар обіцяв дарувати населенню громадянські права і свободи, основу яких мали становити загальнодемократичні принципи: недоторканості особи, свободи совісті, свободи слова, свободи зібрань і організацій.

За новими положеннями був значно розширено коло виборців у Державну Думу, включаючи ті групи і верстви населення, які з Маніфесту від 6 серпня 1905 були позбавлені права голосу. Згідно з прийнятим 11 грудня 1905 новим виборчим законом "Про зміну Положення про вибори до Державної Думи" все населення країни поділялося на чотири виборчі курії: землеробську, міську, селянську і робочу. У той же час вибори були не прямими, а багатоступневими: для селян - четирехступенние, для робітників - триступеневе, для буржуазії і великих землевласників - двоступеневих. Представництво від кожної курії не було рівним: 1 голос поміщика прирівнювався до 3 голосів буржуазії, 15 голосам селян 45 голосам робітників. Чи не були вибори і загальними: в них не могли брати участь жінки, військовослужбовці, молодь до 25 років, робочі дрібних підприємств, деякі національні меншини. Члени Державної Думи згідно з новим законом обиралися на п'ять років.

Незважаючи на ряд обмежень, пов'язаних з формуванням і діяльністю Державної Думи, сам факт створення першого в історії Росії законодавчого парламентського установи мав видатне значення для подальшого розвитку російської державності. Вперше широкі маси населення отримали право представляти свої інтереси у владі, впливати на долю країни. Вибори в Державну Думу проходили в обстановці загального підйому і за всіма правилами виборчих кампаній: всі партії отримали право вести передвиборну агітацію, виступати зі своїми передвиборними програмами.

Селянство як найчисельніший клас Росії схиляло значним числом місць у Державній Думі (45% місць). Таке широке представництво селян у законодавчому органі не в останню чергу пояснювалося тим, що влада розраховувала знайти підтримку в селянських масах, роблячи ставку на монархічні настрої основної маси селянства. Однак це було глибокою помилкою. Як дуже точно помітив відомий російський мислитель Г. П. Федотов, задовго до цього звільнення селян, як воно було проведено в 1861 р, "завдало першого удару монархічному почуттю селянства" бо консервативно і релігійно налаштований народ завжди зберігав переконання в своєму праві на поміщицьку землю, ніколи »не був надійний соціально". "Кривава неділя" 1905 остаточно підірвало віру в царя, в якому народ завжди бачив не живу особистість (або політичну ідею), а помазаника Божого і підкорявся йому не на переконання, а по довірі.

Одним з найбільш спірних питань в наукове літературі є питання про те, який політичний режим і форма правління склалися в результаті появи Маніфесту 17 жовтня. Більшість дореволюційних авторів сходилися на думці, що Маніфестом були закладені основи конституційного ладу в Росії, і що влада російського імператора перестала бути абсолютною після того, як він розділив її з Думою. Сам автор реформи С. Ю. Вітте вважав, що Маніфест 17 жовтня "остаточно і безповоротно вводить Росію па шлях конституціоналізму, тобто значною мірою обмежує владу монарха і встановлює співвідношення влади монарха і виборних від населення". У радянській історіографії переважала точка зору, що заперечувала будь-які зміни в характері політичного устрою Росії після реформ початку XX ст. З цих позицій встановився після революції 1905-1907 рр. суспільний лад характеризувався як "буржуазна монархія" або, в крайньому випадку, як "конституційне самодержавство".

Подібна протилежність в оцінках частково пояснюється тим, що в самому Маніфест 17 жовтня питання про характер політичного режиму формулювався досить невизначено. Очевидно, що Микола II розглядав цей документ скоріше як тимчасову поступку в надії на можливість реваншу в процесі спаду революційного руху. За Маніфесту важко визначити місце і роль самодержавства в новій політичній системі. Про це Маніфест взагалі нічого не говорить. Нічого не було в ньому також сказано про конституцію і повноваження Думи.

Однак послідували за виданням Маніфесту зміни в системі державної влади і управління дозволяють визначити, в якому напрямку розвивалася політична система Росії після революції 1905-1907 рр. Зміни стосувалися насамперед компетенції вищих органів державної влади. Одночасно з виданням Маніфесту надійшло височайше повеління графу С. Ю. Вітте здійснити ряд заходів, спрямованих на об'єднання діяльності міністрів, що поклало початок формуванню першого в історії Росії самостійного уряду. Таким став реформований поруч імператорських указів Рада міністрів, який перетворювався з нерегулярно скликуваного органу в постійно діючий вищий орган виконавчої влади з юридично встановленими функціями і повноваженнями. З метою зміцнення принципу міністерської солідарності вперше вводилася посада прем'єр-міністра - глави уряду. 19 жовтня 1905 на цю посаду був призначений С. Ю. Вітте.

Створюючи оновлений Рада міністрів, центральна влада вирішувала тим самим одну з найгостріших проблем державного управління в Росії, пов'язану з відсутністю об'єднаного урядового органу, що забезпечував єдність у центральному і місцевому управлінні. Цю проблему, як говорилося раніше, безуспішно піднімали, починаючи з П. А. Валуєва, багато представників вищої бюрократії.

Проте створення об'єднаного уряду пояснювалося не тільки і навіть не стільки тим, що влада усвідомила, нарешті, необхідність оновлення системи центрального управління. Ця акція верховної влади була безпосередньо пов'язана з оголошеною Маніфест 17 жовтня підготовкою виборів Державної Думи. Заснувавши законодавчу Думу, верховна влада повинна була подбати про реорганізацію виконавчої влади. При цьому мова йшла не стільки про поділ влади, характерної для парламентського устрою, скільки про прагнення створити в особі нового виконавчого органу, повністю зависевшего від імператора, реальну противагу Державній Думі. Указ 19 жовтня позбавляв главу уряду (голову Ради міністрів) права підбирати і представляти імператору кандидатів на міністерські пости, тобто самостійно формувати уряд. Його повноваження в цій частині були зведені тільки до обговорення в Раді міністрів кандидатур на ту чи іншу посаду в центральному та місцевому апараті управління. Була також збережена колишня практика особистих всеподданнейших доповідей міністрів імператору, хоча і обмовлялося, що зміст доповідей міністри мали попередньо погоджувати з главою уряду.

Зазначені вище особливості формування уряду в Росії створювали основу для майбутніх конфліктів між царствующей особливої і прем'єр-міністром. По суті, перший прем'єру довелося працювати у вельми складній обстановці, стикаючись, із одного боку, зі зростаючою неприязню до нього імператора, який не міг пробачити йому авторство Маніфесту 17 жовтня, і відкрито називав свого прем'єр-міністра "політичним хамелеоном", з іншого - з недовірою лібералів, які відмовилися увійти в уряд. Серйозно ускладнювало становище уряду Вітте вимушене протистояння посилилося восени 1905 р революційному рухові, а також виникли в ході революції Санкт-Петербурзькому раді, а потім і Московської Ради робітничих депутатів, тобто буквально за два тижні до відкриття I Державної Думи 14 квітня 1906, С. Ю. Вітте змушений був подати у відставку, що свідчило про ослаблення позицій прихильників помірно-ліберальних реформ і посиленні консервативної складової у внутрішній політиці самодержавства.

В обстановці спаду революційного руху навесні 1906 намітився відхід від положень Маніфесту 17 жовтня. Першим кроком у цьому напрямку стала реорганізація Державної ради, який перетворювався на верхню палату російського парламенту і наділявся рівними з Державною Думою повноваженнями. Цим актом влада створювала ще один реальний противагу народним представникам, зводячи Думу всупереч положенням Маніфесту 17 жовтня на рівень нижньої палати (рис. 12.2).

Система вищої та центрального управління в Російській імперії на початку XX ст.  (лютий - квітень 1906)

Рис. 12.2. Система вищої та центрального управління в Російській імперії на початку XX ст. (лютий - квітень 1906)

Указом царя 20 лютого 1906 "Про зміну Установи Державної ради і перегляд Установи Державної Думи" і ряду інших були закріплені зміни в компетенції та складі Державної ради. Склад Державної ради збільшувався вдвічі (з 98 до 196 чоловік) і ставав наполовину виборним. Відтепер поряд з призначуваними імператором чіпами вищої бюрократії в Держраді засідали виборні представники від губернських земських установ, дворянських товариств і міських дум, Ради торгівлі і мануфактури, біржових комітетів, православного духовенства та творчої інтелігенції: великим землевласникам в оновленому Держраді належало 74 місця, представникам торгово- промислового класу - 12 місць, православному духовенству і університетам - 6 місць.

Члени Державної ради обиралися на дев'ять років. Передбачалося оновлення 1/3 верхньої палати через кожні три роки. Закон встановлював високі виборчі цензи для кандидатів у Державна рада - віковий (по досягненню 40 років) і освітній (наявність вищої або середньої освіти), що забезпечувало більш високий рівень законотворчої діяльності верхньої палати. Беручи участь у законотворчому процесі нарівні з Думою, Державна рада володів рядом переваг відносно нижньої палати парламенту: він міг відхилити схвалений Думою законопроект і повернути його в нижню палату для додаткового доопрацювання. В особливих випадках передбачалося створення погоджувальної комісії, яка повинна була формуватися на паритетних засадах з рівного числа депутатів Думи і членів Держради. Так само, як і Державна Дума, Держрада наділявся правом законодавчої ініціативи з подальшим обговоренням прийнятого Держрадою законопроекту в нижній палаті.

23 квітня 1906, за чотири дні до відкриття I Державної Думи, була прийнята нова редакція Основних законів Російської імперії, юридично закріплює встановився в Росії новий державний лад. Найзначнішим зміною в новій редакції Основних законів, що дає підставу ряду авторів називати її першою російською конституцією, стала зміна ст. 4, з якої виключалося поняття "необмеженої" влади монарха. У ст. 7 вказувалося, що імператор здійснює законодавчу владу "в єднанні з Державною радою і Державною Думою". Таким чином, влада царя формально перестала носити абсолютний характер. Монарх позбавлявся двох основних прерогатив: права одноосібно видавати закони і права розпоряджатися державним бюджетом, яке також було віднесено до повноважень Державної Думи.

Оцінюючи зміни, які відбулися в системі державної влади в результаті перерахованих вище перетворень, багато сучасні автори звертають увагу на ряд моментів, що не дозволяють однозначно визначити встановився в Росії державний лад як конституційну чи парламентську монархію. По-перше, тому що сама по собі наявність парламенту не є гарантією переходу до парламентської строю. По-друге, на відміну від парламентської монархії Англії, де королева "царює, але не управляє", російський імператор володів реальною політичною владою, що дозволяло йому проводити незалежну від волі народних представників внутрішню і зовнішню політику. Більше того, як справедливо зауважує сучасний дослідник А. П. Медушевський, в умовах Росії поставлені в загальний контекст правової традиції та політичної системи самодержавного держави нові норми про представницькому установі втрачали силу.

Сказане насамперед відноситься до області законодавства. Положення нової редакції Основних законів про спільну участь царя і Думи у здійсненні законодавчої влади залишало за імператором значну роль у законодавчому процесі. Закон міг набути чинності тільки після його затвердження імператором, який володів правом абсолютного вето щодо всіх нормативних актів, прийнятих Державною радою і Державною Думою. Право перегляду Основних законів також відносилося до виняткової прерогативи імператора.

Те ж саме можна сказати і про права російського парламенту в питаннях контролю над державним бюджетом. Ні Державна Дума, ні Держрада не володіли правом остаточного затвердження бюджету (могли лише не прийняти його). Крім того, існували численні винятки з бюджетного законодавства, що надходив на розгляд Державної Думи. Так, думі були підконтрольні такі важливі статті бюджету, як витрати імператорського двору і витрати на утримання армії.

Незалежність царської влади посилювалася відсутністю чіткого розмежування між законами і указами, які міг видавати імператор. Цьому ж служило право імператора вводити воєнний та надзвичайний положення, висновки окремі місцевості з-під дії звичайного законодавства. Зовсім особливе значення мала ст. 87 нової редакції Основних законів, наделявшая імператора правом під час припинення занять Державної Думи і в умовах надзвичайної обстановки видавати укази з питань, що вимагав обговорення в законодавчому порядку. Дії їх припинялися, якщо вони протягом двох місяців не вносилися на розгляду Думи після відновлення її діяльності або не отримували схвалення Держради. Однак існувала в той час практика законодавчої роботи, яка передбачала можливість використання імператором права абсолютного "вето" щодо прийнятих парламентом нормативних актів, дозволяла царю видавати укази, які прирівнювалися в порядку ст. 87 до законів, минаючи законодавчі органи. За деякими даними, тільки за сім місяців після розпуску I Державної Думи до відкриття II Державної Думи (з липня 1906 по лютий 1907 г.) було прийнято більше 60 указів царя, які діяли нарівні з законами. До них, зокрема, належали сумно знаменитий указ від 19 серпня 1906 "Про заснування військово-польових судів", що вводив практику позасудової розправи над учасниками революційних виступів, і не менш знаменитий указ від 9 листопада 1906, що поклав початок проведення столипінської аграрної реформи.

Окреслені вище особливості функціонування нового державного механізму доводять, що в результаті проведеної після Маніфесту 17 жовтня реформи вищих органів влади в Росії не виникла конституційна монархія. На думку ряду сучасних дослідників, в кращому випадку мова може йти про встановлення в цей період перехідної форми правління від абсолютної монархії до монархії дуалістичної, головною особливістю якої є наявність двох центрів політичної влади. З одного боку, існував вищий орган законодавчої влади в особі Державної Думи, з іншого - виконавча влада володіла повною самостійністю в системі управління державою. Була відсутня головна характеристика конституційного ладу, пов'язана з відповідальністю міністрів перед парламентом і формуванням уряду парламентом. Уряд був повністю підпорядковане імператору, в руках якого знаходилася вся виконавча влада. Імператор призначав і звільняв голову Ради міністрів, всі міністри також призначалися імператором. Був відсутній всякий контроль за діяльністю виконавчої влади.

Ці особливості нової системи влади мали визначальне значення в процесі подальшої еволюції російської державності. Зберігши необмежену верховну виконавчу владу в руках імператора, реформа політичного ладу, по суті, залишала в незмінному вигляді самодержавний характер російської монархії в питаннях вищого управління імперією. У той же час створювалася якісно нова політична система, в якій сильна виконавча влада виступала реальною противагою законодавчої Думі, а механізм влади визначався союзом монарха і бюрократії проти ним же створеного парламенту.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >