ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ: ОСНОВНІ ЗМІСТОВНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Управління з англійської «governance» (administration, management) перекладається як «правити», «розпоряджатися», як свідоме регулюючий вплив на життєдіяльність людей. Можна уявити його і як результат цілеспрямованої інтелектуально-перетворювальної діяльності людей, їх свідомості, волі і перетворюють дій в напрямку перекладу об'єкта керуючого впливу в якісно новий стан. Причому вплив це не спонтанно-стихійне, що не емоційно забарвлене, а продумане, добре сплановане, певним чином соціально орієнтоване на ті цілі і завдання, які суб'єкт управління ставить перед собою і які вирішує в процесі реалізації своїх повноважень.

Анрі Файоль - один з найавторитетніших розробників сучасної «теорії адміністрування» у праці «Загальне і промислове управління» (М., 1923. С. 22-40) писав, що управляти - значить передбачати, прораховувати, планувати і організовувати, розпоряджатися, координувати , мотивувати і контролювати. Передбачати означає враховувати можливі варіанти майбутнього і на цій основі вибудовувати плани подальших дій. Прораховувати і організовувати передбачає постановку завдань і забезпечення цілеспрямованого регулювання індивідуальних і сукупних управляючих впливів на об'єкт, формування та вдосконалення заздалегідь запрограмованого соціального організму. Розпоряджатися означає примушувати і спонукати працювати належним чином. Координувати - погоджувати, об'єднувати і гармонізувати дії учасників єдиного виробничого процесу. Контролювати - піклуватися про те, щоб все відбувалося відповідно до встановлених принципами, правил і відданих розпоряджень. І все це, як то кажуть, в режимі гнучкого дирижизму, тобто діалектичного вирішення протиріч між законами економічного і соціального розвитку, конституційними підставами владарювання і концептуальними та технологічними особливостями публічного управління. Базовими умовами ефективного управління вважав грамотне поділ праці, оптимальність владних повноважень, високу виконавську дисципліну, особистий приклад керівника, єдність розпорядження, подчіненіс приватних інтересів загальним, ієрархічність механізму управління, справедливу винагороду якісного купа 1 .

Серед всіх видів управлінської практики державне управління займає особливе місце, що цілком зрозуміло. Державне управління - це механізм реалізації владних повноважень держави по керівництву, організації і цілеспрямованому державно-владному впливу на суспільство і всі його підсистеми. Можна уявити його також як особливий вид професійної діяльності по реалізації законодавчих, виконавчих, судових та інших владних повноважень з метою реалізації правотворчих, правоісполнітельного, правоохоронних і виховно-ідеологічних функцій держави.

У вітчизняній і зарубіжній науково-навчальній літературі поняття «державне управління» представлено в самих різних редакціях. Найчастіше - в якості особливої соціальної функції влади, спрямованої на упорядкування розвитку суспільства в інтересах всього народу [1] [2] , як спеціального механізму формування та реалізації державної політики [3] , безперервного процесу використання політичних, правових і організаційних інструментів для реалізації законодавчих , виконавчих і судових державних мандатів з метою нормативного забезпечення та сервісного служіння суспільства. Причому як в цілому, так і окремих його сегментів [4] .

Професор Г. В. Атаманчук визначає державне управління як сплав знань і досвіду в процесі свідомого «опредметнення і об'єктивації реальної дійсності». На думку вченого, це «свідоме організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну (публічну) життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення». Його істота складається в целенолаганіі, нрактічсскі-перетворюючої характері і спрямованості в майбутнє [5] .

У розумінні Г. Л. Купряшіна і А. І. Соловйова державне управління - це термін, який використовується для позначення професійної діяльності політиків і державних службовців в органах державної влади та апараті державного управління, спрямованої на здійснення рішень, прийнятих законодавчою, виконавчою і судовою владою [6] .

Аналогічно за своєю суттю, але представлено в більш популярній формі поняття управління Е. П. Херрінга. У його розумінні управління - це «процес, за допомогою якого один суб'єкт, діючи здійснювали свої офіційні повноваження і відповідно до розуміння своєї правової відповідальності, застосовує певний законодавчий акт по відношенню до іншого суб'єкта, що знаходиться відповідно до закону в підпорядкованому по відношенню до нього положенні» 1 .

Федеральним законом РФ від 28 червня 2014 р № 172-ФЗ «Про стратегічне планування в Російській Федерації» (п. 2 ст. 3) в якості офіційного нормативно закріплено таке поняття державного управління: «Діяльність органів державної влади щодо реалізації своїх повноважень у сфері соціально-економічного розвитку Російської Федерації і забезпечення національної безпеки Російської Федерації ».

Останнім часом в науковий обіг міцно увійшли такі поняття, як «публічне управління» і «публічний менеджмент», що в умовах ускладнення взаємозалежностей між державними, комерційними, неурядовими, громадськими та іншими організаціями, напевно, виправдано. Публічне управління охоплює всі процеси, що стосуються повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, статусу організацій, установ і посадових осіб, наділених тими або іншими публічно-управлінськими повноваженнями [7] [8] .

Суб'єкти публічного управління - не тільки владні структури, посадові особи та чиновники, а й співробітники апаратів політичних партій, профспілок, великого бізнесу і некомерційних організацій; лобісти; працівники приватних корпорацій (PR і GR-відділи); релігійні діячі; фінансові та інші інститути громадянського суспільства, чиї інтереси і дії покривають весь простір громадської політики. Без мобілізації всіх інститутів суспільства, без належної організації людського ресурсу, без спільних зусиль держави, бізнесу, громадянського суспільства і громадян забезпечити успіх в справі реалізації публічних цілей неможливо в принципі. Тим більше в кризовій ситуації.

Узагальнивши представлені в науковій літературі позиції, державне управління ми визначаємо як цілеспрямоване, організуючий і регулюючий вплив держави (через систему державних органів, організацій і відповідних посадових осіб) на суспільні процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей з метою їх упорядкування, збереження і соціально прогресивного перетворення за заздалегідь розробленим і колективно із затвердженим планом.

За аналогією державне антикризове управління можна уявити як процес цілеспрямованого, організуючого і регулюючого впливу держави, спрямований на соціально-економічне, політичне і духовно-моральне оздоровлення суспільства або його підсистеми, на створення умов для виведення з кризового стану. Він включає в себе аналіз ситуації, що склалася, виявлення зон найбільшого кризового ризику і соціальних невизначеностей, оцінку стану мега-, макро- і мікросередовища в окремих сферах і галузях; дослідження витоків, причин і механізмів виникнення кризової ситуації; вибір пріоритетів керуючого впливу і бажаних місій в умовах кризи, що настала і можливих варіантів виходу з нього; розробку заходів щодо зниження гостроти негативних наслідків кризових чинників, що забезпечують не тільки збереження життєздатності системоутворюючих соціальних структур і підтримання їх життєдіяльності на прийнятному рівні, але і реалізацію стратегічних планів і великих антикризових програм.

Державне управління характеризується багатьма тільки йому притаманними рисами.

  • 1. Неминуща соціально-цивілізаційна значимість, величезна, практично ніким і нічим не замінна творить, що перетворює, а в певні моменти і кризово-захисна роль в життєдіяльності суспільства. Державне управління - це головний і визначальний ресурс практичного вирішення як поточних проблем реального життя соціуму, так і перспективних завдань захисту цілісності, суверенітету і незалежності держави, збереження, розвитку та примноження життєвого потенціалу суспільства.
  • 2. Системність і органічність. Хоча далеко не завжди і далеко не кожна держава на практиці відрізняється гармонійно-продуктивної цілісністю елементів, властивостей, відносин і інтересів, в державному управлінні проявляється діалектичне єдність (не виключаючи суперечливість, конфліктність, різновекторність, несумісність) інтересів, потреб і реальних можливостей суспільства, влади , бізнесу та економічної системи, соціальних інститутів і громадянина.
  • 3. Відповідність управляючого впливу цінностей, цілей та ідеалів, який формується людською свідомістю і втілювати в реальне життя конкретними соціально-перетворюють інтелектуально-вольовими і фізичними зусиллями людей.
  • 4. Масштабність і поширеність керуючого впливу на всі сегменти, сфери і підсистеми суспільного організму. Державне управління відрізняється величезним обсягом охоплених суспільних відносин, процесів і явищ, зачіпає інтереси і потреби населення в цілому, визначає долі як мільйонів людей, так і кожної людини окремо.
  • 5. Владний характер. Державне управління - це процес і одночасно механізм реалізації державної влади та владних повноважень органів публічного управління. Це не побажання і наміри, а цілеспрямоване, відповідним чином організоване і активно стимульоване законотворчу, распорядительно-регуліру- ющее, контрольно-наглядове, а в необхідних випадках і примусове спонукає вплив.
  • 6. Державне управління - це сплав науки, практичного досвіду і мистецтва політичного керівництва, можливість використання в управлінській діяльності всієї номенклатури наявних в країні ресурсів і потенціалів: матеріальних, фінансово-бюджетних, владних, інтелектуально-кадрових, науково-інноваційних, інформаційних, демографічних, оборонно-захисних. Не кажучи вже про такому специфічному ресурсі, як примус. Тільки держава має легітимним правом застосування насильства: залучати до адміністративної та кримінальної відповідальності, застосовувати дисциплінарні, майнові та інші санкції. Ніяка інша, навіть найавторитетніша і впливова соціальна структура таких повноважень не може мати в принципі.

Характер управлінських суб'єктно-об'єктних відносин дозволяє визначити державне управління у вузькому і широкому сенсах. У вузькому сенсі це управління справами суспільства органами виконавчої влади за допомогою відповідних форм і методів організуючою, координуючої, розпорядчої, контрольно-наглядової діяльності. Державне управління в широкому сенсі - це функція державних органів усіх гілок і рівнів влади, відповідних державних установ та організацій, а також структур місцевого самоврядування. Таке управління реалізується комплексно в законодавчій, виконавчій і справедливої формах. У цьому сенсі державне управління набуває ширшого значення, ніж поняття «державна політика».

Провідна роль в цій системі належить, природно, суб'єкту управляючого впливу: президентської гілки влади і управління, парламентів, урядів, міністерств, губернаторам і регіональним владним структурам, судовим і контрольно-наглядовим органам, органам муніципального управління, іншим владним і пов'язаним з ними структурам і посадовим особам.

Створюються і існують такі структури не для владарювання як такого, а тим більше не для реалізації якихось особливих вузькокорпоративних чи особистих інтересів. Основне завдання державних структур - забезпечення стабільної, безпечної і гідного життя людей.

Предметами державного управління є наука, освіта, охорона здоров'я, фізична культура і спорт, матеріальна і духовна культура, сфера соціального забезпечення та соціального захисту, оборона. Причому це далеко нс повний перелік структурних складових предметної області державно-управлінських відносин.

Досліджуючи соціальну природу державного управління, природно, не можна не вийти на проблему його функціонального аналізу. Походів тут чимало. У тому числі виходячи з трактування М. Вебером раціональності соціальних дій і постулатів структурно-функціональної теорії Е. Дюркгейма «взаємної вигоди, мирного кооперації, протидії взаємної ворожості і руйнування».

Успішність суспільства, тим більше в кризовій ситуації, безпосередньо залежить від якості виконання державою своїх базових функцій:

  • • аналізу, прогнозування, стратегічного програмування і поточного планування суспільного розвитку, інформаційно-аналітичного та правового забезпечення управлінської діяльності;
  • • визначення мети - діяльності з аналізу суспільних проблем, виявлення потреб керованого об'єкта, побудови «дерева цілей» з урахуванням наявних можливостей і ресурсів їх реалізації, формування відповідних витратно-перерозподільних механізмів;
  • • адаптації - пристосування соціальної системи до конкретних умов і сформованим особливостям політичної, економічної та соціокультурної середовища, до інвестиційних можливостей інфраструктури суспільства;
  • • соціальної інтеграції та забезпечення равновесности суспільства - зміцнення федеративних, соціальних, міжнаціональних і міжконфесійних відносин. Базові їх аспекти - охорона праці та забезпечення зайнятості, протидії безробіттю; примирення конфліктуючих сторін на основі захисту трудових прав та інтересів; захист людини від соціальних ризиків усіма наявними в розпорядженні держави засобами - соціальної допомоги, соціального страхування, страхування життя і здоров'я; захисту людини від свавілля частнокапиталистической і державно-бюрократичної сили; участь в реалізації міждержавних екологічних, культурних, спортивних та соціальних програм;
  • • захисту - зміцнення конституційних основ державного ладу, вдосконалення правових основ режиму правління, розвиток військово-промислового комплексу і зміцнення державної безпеки; забезпечення законності, належного правопорядку і підтримки соціального миру на основі нейтралізації негативів з боку будь-якого роду деструктивних сил;
  • • міжнародного співробітництва - розвитку міжнародного політичного, торговельно-економічного, науково-технічного, оборонного, інформаційного, культурно-спортивного і т.д. співпраці з іншими країнами та міжнародними організаціями.

Уявити функціональну систему можна також в парадигмі структурного функціоналізму Р. Мертона в єдності трьох його різноспрямованих підсистем: позитивно-функціональної, дисфункциональной, нефункціональної 1 . Такий підхід дозволяє розглядати систему «суспільство - держава - влада - особистість» інтегрально і в розвитку. Реалізуються функції кожної з представлених підсистем як в явному (передбачуваному, планованому, программированном), так і латентному (неусвідомленому, прихованому) режимі. Їх співвідношення визначає рівень «функціонального єдності» і «керуючої мощі» держави.

До функцій державного управління позитивної перетворюючої спрямованості можна віднести, зокрема:

  • • моніторинговий проблемний аналіз соціальної ситуації і оцінку соціальних ризиків, формулювання генеральної мети і постановку відповідних управлінських завдань, генерацію і прогнозування результатів реалізації прийнятих рішень, організацію, регулювання та контроль їх реалізації; [9]
  • • формування правового простору ефективної внутрішньої і зовнішньої політики держави;
  • • забезпечення органічного збалансованості вільної ринкової економіки і розподільних механізмів з метою згладжування соціальних протиріч, досягнення соціальної солідарності, забезпечення певного рівня соціальної справедливості і на цій основі забезпечення поступального розвитку людського капіталу і зростання якості життя людей. У контексті всього цього - організацію і контроль матеріального виробництва; примноження економічного, мо- заційного, науково-технічного і технологічного потенціалу суспільства; формування, моніторинговий контроль і реалізацію бюджетних ресурсів; зміцнення фінансово-банківської системи, валютне та емісійне регулювання;
  • • забезпечення законності, ефективного контролю дотримання правил вільної конкуренції, умов ціноутворення, охорони приватної власності, реалізації прав і свобод людини і громадянина;
  • • політику антикризового дії і нейтралізації негативів зовнішнього політичного, економічного та інформаційно-пропагандистського характеру санкції впливу.

В умовах кризи на пріоритетні позиції висуваються такі функції-завдання, як пом'якшення наслідків кризи, допомогу людям пережити кризовий період максимально безболісно, пройти складний кризовий період так, щоб країна вийшла з нього економічно сильної і сучасної 1 . А далі - формування сприятливих умов для збереження, розширеного відтворення і ретрансляції культури народу; підтримання на належному рівні і антикризова модернізація економіки, забезпечення стійкості фінансово-бюджетної системи; конструктивне вплив на міжнародні відносини на величезному, що знаходиться в турбулентному стані світовому просторі.

Паралельно реалізуються також певні дисфункції і нефунк- ції з відповідним мережевим балансом функціональних наслідків [10] [11] . Абстрагуватися від цього в політиці та управлінні неприпустимо.

Дисфункції - це ті рішення і дії, що управляють, які породжують кризові прояви, руйнують сформований порядок речей, зменшують пристосовність і адаптаційну силу соціальної системи. Причому стосується це всіх підсистем життєдіяльності суспільства і держави - правової, економічної, організаційної, інформаційної, культурної, ідеологічної. Реалізуються дисфункції як в явній, так і в латентній формі. Прикладом можуть служити дисфункції надмірності владних повноважень; соціалістичного демократичного централізму; жорстко централізованої планової системи господарювання на базі монопольно пануючій державній власності; незрілості ринку праці і пенсійно-страхової системи; дискримінаційною суперечливості розподільних і перерозподільних механізмів; номенклатурної системи кадрової роботи; ідеологічної монополії; політики мультикультуралізму; моральної деградації і бюрократизації апарату управління, системності корупції.

Нефункціі - це дії і спостерігаються на практиці їх наслідки, які нейтрально байдужі по відношенню до сформованій системі управління. Керуюча результативність таких функцій в кращому випадку нульова. Прикладом може служити ігнорування соціальної сторони проведених реформ, формалізм і імітація бурхливої антикризової управлінської діяльності, підміна реального справи паперотворчістю, заседательской суєтою і нескінченним обговоренням проблем, безпринципністю і пристосуванством, тобто всім тим, що ніякого відношення до ефективного державного управління не має.

  • [1] Болес детально див .: Охотський Е. В.} Смол'ков В. Г. Бюрократія і бюрократизм. М.: Изд-во РАГС, 1996. С. 25-30.
  • [2] Див .: Gregoire R. The French Civil Service. Brussels, 1974. P. 15-22.
  • [3] Cm .: Nigro E, Nigro L. Modern Public Administration. NY, 1970. P. 25.
  • [4] Cm .: Rosenbloom DH Public Administration: Understanding Management, Politics andLaw in the Public Sector. 4th ed. NY, 1998. P. 4.
  • [5] D Див .: Атаманчук E В. Управління: філософія, ідеологія, наукове забезпечення. М.: Academia, 2015. С. 35-53.
  • [6] Див .: Купряшін Г. Л., Соловйов А. І. Теорія і сучасні механізми державногоуправління: навч, посібник. М .: Изд-во МГУ, 2013. С. 11.
  • [7] Херринг Е. П. Державне управління і громадські інтереси // Класики теорії державного управління: американська школа / під ред. Дж. Шафрітца, А. Хайда.М .: Изд-во МГУ, 2003. С. 104.
  • [8] Див .: Понкино І. В. Загальна теорія публічного управління: правові основи, цілі, принципи, інструменти, моделі і концепти; Чиркин В. Є. Публічне управління: підручник. М., МАУП, 2004.
  • [9] Див .: Мертон Р. Явні і латентні функції // Американська соціологічна думка / під ред. В. І. Добренькова. М .: Изд-во МГУ, 1994. С. 394, 414.
  • [10] Див .: Медведєв Д. Л. Звіт Уряду РФ про результати роботи в 2014 році, представлений Державній Думі ФС РФ 21 квітня 2015 року.
  • [11] Див .: Мертон Р. Явні і латентні функції. С. 388.
 
Переглянути оригінал
< Попер   ЗМІСТ   ОРИГІНАЛ   Наст >