АУДИТ ЕФЕКТИВНОСТІ ВИКОРИСТАННЯ ДЕРЖАВНИХ КОШТІВ

Введення в практику аудиту законності та раціональності використання державних коштів означає розширення сфери контролю за межі звичайних перевірок відповідності витрат встановленим нормам чинних правових актів. При цьому особлива увага приділяється [1]

виявлення не тільки випадків невідповідності витрат передбаченим нормам, а й ситуацій, в яких мають місце необгрунтовані витрати, марнотратство, неефективне використання державних коштів, корупція.

Такого роду аудит являє собою особливий тип державного фінансового контролю за витрачанням державних коштів та оптимізації фінансового забезпечення високих економічних і, що не менш важливо, соціальних результатів 1 - найважливіший показник ефективності антикризового державного управління. Мета такого аудиту - забезпечення фінансової стабільності та економічної безпеки держави, подцели - збільшення на законних підставах дохідної частини федерального бюджету і економія його видаткової частини, скорочення кількості фінансово-економічних правопорушень, зниження рівня корупції та бюрократичних зловживань в державі.

Завдання можуть бути сформульовані наступним чином: підвищення результативності, дієвості та ефективності державного фінансового контролю; істотне поліпшення діяльності органів виконавчої влади та всіх організацій, які використовують державні ресурси; підвищення прозорості діяльності організацій, що використовують кошти бюджету, а значить, мінімізація ризиків безгосподарності, безвідповідальності та корупції; перехід до проектно-цільовим бюджетування, тобто процесу планування, обліку, аналізу та підконтрольності базових кількісних проектних показників, найбільш значущих для реалізації конкретного проекту.

Державний аудит - невід'ємна складова повноважень провідного суб'єкта державного аудиту - Рахункової палати РФ, завдання та функції якої відповідно до чинного законодавства можна представити таким чином:

  • • організація та здійснення контролю за цільовим та ефективним використанням коштів федерального бюджету, бюджетів державних позабюджетних фондів;
  • • аудит результативності досягнення стратегічних, оперативних і тактичних цілей соціально-економічного розвитку Російської Федерації в їх просторовому і часовому вимірі;
  • • визначення ефективності та відповідності нормативно-правовим актам Російської Федерації порядку формування, управління і розпорядження федеральними й іншими ресурсами, в тому числі для цілей стратегічного планування;
  • • аналіз виявлених недоліків і порушень в процесі формування, управління і розпорядження державними та іншими ресурсами, вироблення пропозицій щодо їх усунення;
  • • оцінка правомірності та ефективності надання податкових та інших пільг і переваг, бюджетних кредитів, оцінка законності надання державних гарантій і поручительств або забезпечення [2]

виконання зобов'язань іншими способами але операціях, що здійснюються юридичними особами та індивідуальними підприємцями за рахунок федеральних і інших ресурсів;

  • • визначення достовірності бюджетної звітності головних адміністраторів коштів федерального бюджету, бюджетів державних позабюджетних фондів Російської Федерації і річних звітів про виконання федерального бюджету, бюджетів державних позабюджетних фондів Російської Федерації;
  • • контроль законності та своєчасності руху коштів федерального бюджету і коштів державних позабюджетних фондів в Центральному банку Російської Федерації, уповноважених банках та інших кредитних організаціях Російської Федерації;
  • • забезпечення заходів з протидії корупції в межах компетенції Рахункової палати Російської Федерації.

Технологічним базисом державного аудиту є набір контрольно-аналітичних процедур, які здійснюються на основі спеціально розроблених стандартів, технологій і методик. Нормативно порядок проведення аудиту регламентується стандартом фінансового контролю СФК 104 «Проведення аудиту ефективності використання державних коштів» 1 . Істотну допомогу надають «Загальні правила проведення контрольних заходів» [3] [4] і «Методичні рекомендації щодо оцінки корупційних ризиків при використанні бюджетних асигнувань, контролю ефективності реалізації програм з протидії корупції» [5] .

У них міститься нормативне закріплення таких понять, як контрольний захід - організаційна форма здійснення контрольно-ревізійної діяльності, об'єкт контрольного заходу - державні та муніципальні органи, організації та установи, предмет контрольного заходу - кошти федерального бюджету і позабюджетних фондів, ФОМС, Центрального банку, федеральна власність, державні запозичення, боргові зобов'язання та кредити.

Що стосується корупції і бюрократизму в державному управлінні, то в якості її індикаторів розглядаються найважливіші ознаки (сигнальні і соціально-нейтральні) корупційно-бюрократичної ураженості державних структур і посадових осіб. Зазначену систему показників можна вибудувати в трьох вимірах:

  • 1) нормативне правовий вимір, що включає нормативно-правове забезпечення протидії корупції та дебюрократизації, а також критерії та показники, за якими проводиться антикорупційна експертиза нормативних правових актів і державних управлінських рішень;
  • 2) інституційний вимір - містить всю необхідну інформацію для впровадження в діяльність державних органів протидії корупційних і антибюрократических механізмів;
  • 3) вимір економічне - перелік таких показників, як наявність плану протидії корупції оволодіння науковим стилем управління, адекватність його фінансового забезпечення, динаміка фінансових порушень, результативність використання фінансових коштів, виділених для боротьби з корупцією. При цьому враховуються не тільки валові статистичні показники (на зразок кількості «посадок» корупціонерів або обсягу розкритих фінансових порушень), але і якісні індикатори.

Підсумки аудиторського аналізу доводяться до президента, парламенту і уряду Росії. Деякі матеріали в разі потреби направляються в прокуратуру та інші правоохоронні органи.

Для прикладу пошлемося на висновок щодо звіту Уряду РФ та інформації Центрального банку РФ про реалізацію «Плану першочергових заходів щодо забезпечення сталого розвитку економіки та соціальної стабільності» за перше півріччя 2015 року, представлене в Державну Думу Федеральних Зборів РФ 1 . Отримана інформація стала підставою для організації відповідних парламентських слухань. Аудитори з боку Рахункової палати відзначили, що від Уряду РФ вдалося отримати інформацію про виконання лише 34 пунктів (з 60) Плану антикризових заходів. Поза поля зору практично повністю виявилася інформація про хід реалізації антикризових заходів в галузі транспорту, видачі комерційним банкам соціальних іпотечних кредитів, ефективності використання федерального бюджету виділених на покриття дефіцитів бюджетів суб'єктів Російської Федерації.

За ступенем досягнення запланованого соціально-економічного результату в повному обсязі і якісно було виконано лише 17 пунктів Плану (28,3%). Частково був реалізований лише 21 пункт (35%), невиконаними ж виявилися 22 пункту (36,7%). Реалізація окремих заходів здійснюється не на належному якісному рівні. Нормою стала практика несвоєчасної підготовки та порушення термінів прийняття законодавчих та інших нормативно-правових актів, перенесення термінів реалізації окремих пунктів Плану на більш пізній період без внесення відповідних змін до Плану.

Встановлено були також численні факти ірраціональності адміністрування «антикризового фонду», в тому числі пізнього перерахування виділених коштів виконавцям і кінцевим одержувачам. Невиправдано спрощеним виявився порядок надання державних гарантій, в тому числі що стосуються здійснення антикризових інвестиційних проектів. Серйозні недоліки були розкриті в частині забезпечення стійкості банківської системи та створення меха- [6]

нізма санації і позбавлення ліцензій проблемних фінансових організацій. Недостатньо ефективно, як свідчить аналіз, використовується такий інструмент стимулювання малого та середнього бізнесу, як небанківська депозитно-кредитна організація «Агентство кредитних гарантій».

Аудиторський моніторинг зафіксував недостатню ефективність реалізації антикризових заходів, спрямованих на забезпечення більш стійкого розвитку цивільної авіації, залізничного та автомобільного транспорту, сільськогосподарського машинобудування, житлово-комунального господарства. Кошти, виділені на реалізацію інфраструктурного проекту «Будівництво інтелектуальних мереж», і зовсім не використовувалися.

Перераховане поряд з іншими слабкостями реалізації урядової антикризової програми істотно знижує динаміку економічного розвитку країни, провокує інфляцію, посилює тенденцію до ослаблення курсу національної валюти, зростання простроченої заборгованості по заробітній платі, збільшення обсягів відтоку капіталу з країни.

Боротьба з корупцією та бюрократизмом - безперервний, складний і досить тривалий процес. Росія орієнтована на стратегію сістемнокомплексного протидії корупції і все більше усвідомлює небезпеку бюрократизації влади і управління. Зазначений тренд чітко проглядається в Указі Президента РФ від 1 квітня 2016 р № 147 «Про Національний план протидії корупції на 2016-2017 роки» 1 .

Якщо врахувати, що перший такого роду план приймався в двох редакціях (від 31 липня 2008 р і 10 квітня 2010 року), то це вже п'ятий документ, яким передбачені чергові кроки і конкретні заходи по реалізації державної антикорупційної стратегії на майбутні два роки. Якщо в попередніх аналогічних антикризових планах йшлося про інституціональному оформленні системи протидії корупції, то сьогодні йдеться вже про інше. Основна увага акцентується на механізмах запобігання конфліктам інтересів, особливо при здійсненні державних і муніципальних закупівель, на посилення боротьби з великомасштабними розкраданнями державних коштів, підвищенні цивільно-правової відповідальності за корупцію, на більш ефективне використання наявних можливостей міжнародної антикорупційної співпраці. Враховуються також реальні процеси «корупційно-злочинного новаторства», що породжується процесами глобалізації.

Планові завдання на 2016-2017 рр. можна уявити в такій послідовності:

  • 1) вдосконалення механізму запобігання та виявлення конфлікту інтересів, формування єдиної інформаційної бази антикорупційного декларування, створення дієвих механізмів звернення в доход держави майна, щодо якого не подано відомостей, що підтверджують законність його придбання; [7]
  • 2) підвищення персональної відповідальності керівників федеральних і регіональних органів державної влади за якість виконання федеральних, регіональних і відомчих планів протидії корупції. Невиконання і недисциплінованість надалі будуть кваліфікуватися як грубе порушення антикорупційного законодавства з відповідними правовими наслідками для винних;
  • 3) посилення імперативних засад у регулюванні антикорупційної діяльності, збільшення числа позитивних зобов'язування антикорупційної спрямованості з одночасним підвищенням матеріальної відповідальності за порушення встановлених заборон, обмежень і нормативних вимог до осіб, що заміщає державні та муніципальні посади, посади державної і муніципальної служби;
  • 4) уніфікація антикорупційних стандартів для держкорпорацій, держпідприємств, державних і позабюджетних фондів, посилення адміністративної відповідальності юридичних осіб за корупційні зловживання;
  • 5) активізація участі у протидії корупції бізнес-спільноти, розвиток системи «самоочищення» приватного підприємництва відповідно до норм Антикорупційної хартії російського бізнесу;
  • 6) вдосконалення освітніх, інформаційно-пропагандистських та просвітницьких форм виховного впливу, спрямованих на формування в суспільстві атмосфери нетерпимого ставлення до корупційних та інших корисливих проявам;
  • 7) активізація наукових міждисциплінарних досліджень з проблематики протидії корупції, навчання працівників органів державної влади з проблем профілактики корупційних та інших правопорушень за програмами додаткової професійної освіти;
  • 8) розширення практики використання механізмів міжнародного співробітництва для виявлення і повернення в країну активів, сформованих протиправним корупційним шляхом.

Чітко проглядаються і пріоритети: посилення боротьби з елітної корупцією і корисливими зловживаннями у великих та особливо великих розмірах; вдосконалення антикорупційних механізмів; підвищення персональної відповідальності керівників за реалізацію антикорупційного законодавства. Практичні підходи до боротьби з корупцією стають більш реалістичними і універсальними, стосуються не тільки службовців державного апарату, а й працівників держкорпорацій, держкомпаній, державних фондів та інших організацій, створених для реалізації державних функцій.

При цьому основні принципи антикорупційного дії залишаються незмінними: визнання корупції однією з системних загроз державній безпеці; провідна роль заходів попередження корупції; невідворотність відповідальності за корупційні правопорушення; законність; відкритість; підзвітність і підконтрольність. Непорушний і триєдиний принцип покарання - адекватність, індивідуальність і невідворотність. Зберігається також прихильність курсу лібералізації кримінального антікорруцпціонного законодавства. Замість позбавлення волі ширше будуть застосовуватися такі заходи юридичної відповідальності, як кратні штрафи з розстрочкою погашення, обов'язкові виправні роботи, позбавлення права заміщати певні посади, арешт майна підозрюваного, конфіскація. Істотно посилюється дисциплінарна відповідальність працівників держструктур за потенційно корупційні порушення аж до «звільнення в зв'язку з втратою довіри».

Саме на таких підставах передбачається реалізація цілого комплексу заходів політичного, правового, інформаційно-координаційного, контрольного і репутаційного характеру: введення моніторингового аналізу результативності антикорупційної політики; зняття надлишкових бюрократичних бар'єрів; руйнування практики зловживань адміністративним ресурсом; створення гнучкої системи розкриття інформації про запропоновані антикорупційних рішеннях; підвищення правової та моральної культури росіян.

Відповідним чином сформульовані конкретні доручення.

Адміністрації Президента РФ і президії Ради при Президентові РФ з протидії корупції доручено організувати перевірку роботи з профілактики корупції в державних органах і державних корпораціях і компаніях. На Адміністрацію також покладено контроль якості внутрішнього фінансового аудиту розпорядників коштів держбюджету і сформована практика припинення нецільового використання та розкрадання бюджетних коштів. На рівні глави держави буде контролюватися виконання заборони держслужбовцям мати рахунки за кордоном, а також реалізація норм Конвенції ООН проти корупції 2003 року, що стосуються звернення в доход держави майна, щодо якого не подано відомостей, що підтверджують його придбання на законних підставах.

Уряду РФ рекомендовано зосередитися на проблемах реалізації антикорупційного законодавства на рівні правлячої верстви, перш за все тими, хто заміщає посади, призначення на які та звільнення з яких здійснюється Урядом РФ. Не менш значимі завдання, що стосуються підвищення кваліфікації державних службовців, в посадові обов'язки яких входить участь у протидії корупції; активізації інститутів громадянського суспільства в сфері підвищення правової культури громадян; зміцнення моральних засад державної і муніципальної служби; організації антикорупційного моніторингу федеральних цільових програм і великих проектів з державною участю. Має бути також створити більш гнучкий інформаційно-методичний ресурс забезпечення реалізації антикорупційного законодавства.

Державним органам виконавчої влади, державним корпораціям, державним і позабюджетних фондів пропонується досягти суворого дотримання заборон, обмежень і вимог, встановлених з метою протидії корупції. В тому числі що стосуються заборони на рахунки в закордонних банках і отримання подарунків. Для пошуку незадекларованих активів рекомендується використовувати можливості Росфінмо- ніторінга, а також такий інструмент, як визнання угод, укладених з використанням різних корупційних схем, недійсними. Главам регіонів рекомендовано кожен випадок порушення закону зраджувати широкої гласності, а до осіб, котрі допустили порушення, застосовувати найсуворіші заходи відповідальності, передбачені російським законодавством. При цьому домагатися відшкодування не тільки фінансового і матеріального, а й репутаційного шкоди.

Мін'юсту Росії пропонується опрацювати питання про посилення відповідальності за надання недостовірної фінансової звітності. Спільно з Генеральною прокуратурою доручено підготувати пропозиції про внесення до Кримінально-процесуального кодексу РФ змін, які передбачають надання прокурору повноважень пред'являти цивільний позов на захист інтересів муніципального освіти, державних і муніципальних унітарних підприємств.

МВС Росії доручено:

  • • вжити додаткових заходів щодо запобігання спроб розкрадання бюджетних коштів, що виділяються на реалізацію федеральних цільових програм та інвестиційних проектів, пов'язаних з підготовкою і проведенням в Російській Федерації Кубка конфедерацій FIFA 2017 року і чемпіонату світу з футболу FIFA 2018 р .;
  • • проявляти більше принциповості і приділяти більше уваги корупційним злочинам, вчиненим у великих або особливо великих розмірах, особливо організованими злочинними співтовариствами;
  • • зосередитися на боротьбі з корупцією в державних корпораціях (компаніях), на державних і муніципальних унітарних підприємствах, в акціонерних товариствах, в статутному капіталі яких частка участі держави або муніципального освіти перевищує 50%;
  • • посилити боротьбу з незаконною передачею замовнику коштів, одержуваних постачальником (підрядником) у зв'язку з виконанням державних або муніципальних контрактів, з відкатами і розкраданнями в сфері закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення державних і муніципальних потреб;
  • • припиняти факти підкупу іноземців та посадових осіб міжнародних організацій при здійсненні міжнародних комерційних угод.

МЗС Росії визначено свій перелік завдань антикорупційної спрямованості. Пропонується забезпечити участь Російської Федерації в оглядовому механізмі «Конвенції ООН проти корупції». А також в діяльності Групи держав проти корупції (GRECO), в міжнародних антикорупційних заходах під егідою робочої групи по боротьбі з корупцією і забезпечення транспарентності Азіатсько-Тихоокеанського економічного співробітництва (АРЕС), робочої групи з протидії корупції «Групи двадцяти» (G20), робочої групи з протидії корупції держав - учасниць BRIC, робочої групи Організації економічного співробітництва і розвитку але боротьбі з підкупом іноземних посадових осіб при здійсненні міжна одних комерційних угод (OECD); наукових проектах Міжнародної антикорупційної академії (МАКА).

Особливе навантаження лягає на Генеральну прокуратуру РФ. Планом передбачається підвищення якості перевірок дотримання державними органами і посадовими особами вимог законодавства Російської Федерації про протидію корупції, про врегулювання конфлікту інтересів, про контроль відповідності витрат посадових осіб і службовців їх доходам. Генпрокуратурі пропонується суворіше перевіряти дотримання антикорупційних вимог при розпорядженні земельними ділянками, організації закупівель ліків і медичної техніки. Спільно з МЗС, Мін'юстом і Росфінмоні- Торінг Генеральна прокуратура повинна визначитися з органом, який буде виявляти, арештовувати і повертати з іноземних юрисдикцій активи, отримані в результаті корупційної діяльності.

Рахунковій палаті РФ рекомендовано відображати в інформації про результати проведення контрольних та експертно-аналітичних заходів і в щорічному звіті про свою роботу питання, що стосуються здійснення в межах встановленої компетенції заходів щодо протидії корупції.

Як особливо важлива складова механізму протидії корупції представлена судова система. В указі Президента РФ підкреслюється, що повинна бути істотно підвищена ефективність не тільки судової практики у справах корупційного змісту, а й антикорупційна захищеність самого суддівського співтовариства. Верховному Суду рекомендовано підготувати огляд судової практики у справах, пов'язаних з вирішенням спорів в контрактній системі в сфері закупівель товарів, робіт, послуг для забезпечення державних і муніципальних потреб, у справах, пов'язаних з вирішенням спорів про звернення в доход держави майна, щодо якого відсутні докази придбання на законні доходи. Чи не залишилися поза стороною питання якості заповнення суддями і працівниками апаратів судів довідок про доходи, витрати, про майно і зобов'язання майнового характеру, практики застосування дисциплінарних стягнень до суддів за порушення вимог законодавства Російської Федерації про протидію корупції.

РАПХіГС при Президентові РФ, Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ антикорупційну тематику рекомендовано виділити в особливий напрямок научнс-іеследователь- ських планів. В якості пріоритетних запропоновано виділити наступне: природа корупції і фактори, що впливають на її поширення і відтворення; форми прояву, рівень і динаміка сприйняття корупції в суспільстві; змістовні характеристики і форми конфлікту інтересів; досвід моніторингового аналізу, профілактики та припинення корупційних правопорушень; формування сучасних стандартів антикорупційної захисту; ефективність протидії корупції в сфері закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення державних і муніципальних потреб; ефективність діючих антикорупційних механізмів; пріоритетні напрямки розвитку правових, політичних та організаційних механізмів протидії корупції.

На базі Державної корпорації але атомної енергії, спільно з іншими державними корпораціями (компаніями) і РАНХиГС планується організувати спеціальні семінари для педагогічних працівників освітніх організацій, що здійснюють реалізацію освітніх програм з антикорупційної тематики, а також курси підвищення кваліфікації працівників державних корпорацій (компаній), в посадові обов'язки яких входить участь у протидії корупції. Заплановано видання науково-практичного посібника «Функції підрозділів федеральних державних органів щодо профілактики корупційних та інших правопорушень».

Об'єднанням журналістів та інших професійних об'єднань, діяльність яких пов'язана із забезпеченням суспільних інтересів, рекомендується активізувати роботу по освіті громадян з питань антикорупційного законодавства. Визнано корисним проведення різного роду конкурсів, публікація журналістських розслідувань, спеціальних теле- та радіопрограм, рекламних видань, інтернет-роликів.

Заплановано, як бачимо, чимало. Проте не можна не визнати, що вживаються антикорупційні зусилля поки не надають кардинального впливу на «скорочення корупційного поля» і обмеження корупційної сваволі 1 . Сформовані політичні, правові та організаційні механізми протидії корупції не забезпечують помітний ефект.

На думку багатьох вчених-експертів, в новому антикорупційному плані також є чимало позицій, які викликають сумнів в його високій ефективності. Це проблеми підвищення незалежності і антикорупційного очищення судової системи, амністії капіталів, незаконного збагачення, ефективності практики покарань за корупційні зловживання у вигляді штрафів, націоналізації еліт і формування національно орієнтованого бізнесу, деофшоризацію економіки і створення дієвого механізму повернення майна, здобутого злочинним шляхом та «на законних підставах »вивезеного за межі нашої країни. Не менш істотні проблеми дебюрократизації управління, встановлення прямої залежності матеріальної винагороди посадових осіб, державних і муніципальних службовців від якості виконання ними відповідних службових обов'язків, оволодіння сучасними методами парламентського і громадського контролю за додержанням антикорупційного законодавства.

  • [1] Глава підготовлена з використанням матеріалів: Левакіп І. В., Шашкова Ж. А. Протидія корупції: розвиток законодавства і правозастосовчої практики в Російській Федерації: монографія. М .: НДІ СП, 2012; Протидія корупції.
  • [2] Див .: Левакін І. В. Нормативні правові основи проведення аудиту ефективності метою запобігання корупції // Право і управління. XXI століття. 2012. № 2. С. 68-73.
  • [3] Затверджено Колегією Рахункової палати РФ, протокол від 9 червня 2009 р № 31к (668).
  • [4] Затверджено Колегією Рахункової палати РФ, протокол від 2 квітня 2010 року № 15К (717).
  • [5] Затверджено Колегією Рахункової палати РФ, протокол від 7 листопада 2011 року № 54К (821).
  • [6] Лист Рахункової палати РФ на адресу Комітету Державної думи ФС РФ з бюджету і податків від 2 жовтня 2015 р № 01-3223 / 16-10.
  • [7] URL: http://www.garant.rU/hotlaw/federal/706953/#ixzz44ffUXTT8.
 
Переглянути оригінал
< Попер   ЗМІСТ   ОРИГІНАЛ   Наст >