Навігація
Головна
 
Головна arrow Право arrow Державна служба в Російській Федерації
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

РОЗДІЛ 2. Статус суб'єктів права в галузі державної служби

Поняття державного службовця. Державно-владний характер функцій державного службовця

У радянський період в адміністративно-правовій науці нашої країни сформувалися два основних підходи до визначення поняття державного службовця: широкий і вузький. В "широкому" сенсі державний службовець визначався як особа, яка здійснює державні функції не тільки в державних органах, а й в інших державних організаціях - установах і підприємствах. В "вузькому" розумінні державним службовцям визнавалося особа, яка здійснює функції держави тільки в державних органах. Видається, головною ознакою державного службовця є те, що він виступає від імені держави, незалежно від сфери застосування його сил, так як функції держави можна виконати тільки від його імені.

В цілому до 1993 р всі службовці державних організацій Російської Федерації в законодавстві, на практиці і в науці визнавалися державними службовцями, тобто існувало "широке" розуміння державної служби. Правові акти останніх років виходять з вузького їх розуміння. Тож тепер необхідно розрізняти посаду в державній організації та її різновид - державну посаду, тобто посаду в органі державної влади, констатує Д. Н. Бахрах. З прийняттям Федерального закону "Про основи державної служби Російської Федерації", нині втратило чинність, на думку Д. Н. Бахраха, "державна посада" зберегла своє найменування тільки по відношенню до осіб, заміщує державні посади Російської Федерації і особам, що заміщає державні посади суб'єктів РФ. В даний час термін "державна посада" Законом від 27 травня 2003 № 58-ФЗ не регулюється (тобто цей Закон на державні посади не поширюється - п. 2. ст. 1), а в тексті Закону з'явився термін " посаду державної служби "(ст. 8 та ін.).

Державний службовець - фізична особа, яка реалізує своєю діяльністю функції держави.

Історичне місце державного службовця в системі поділу праці вимагає професійного володіння матеріалом, навичок управління на основі пізнання закономірностей розвитку суспільства і механізмів регулювання цього процесу. "Вести господарство" держави можуть тільки кваліфіковані особи, інженери, інтелігенція, тобто фахівці.

Джерела права, з яких виводиться поняття державного службовця, в даний час представлені Законом від 27 травня 2003 № 58-ФЗ, Законом № 79-ФЗ, Федеральними законами від 28 березня 1998 № 53-ФЗ "Про військовий обов'язок і військову службу ", від 3 квітня 1995 № 40-ФЗ" Про Федеральну службу безпеки "та ін.

Федеральний державний службовець в ч. 1 ст. 10 Закону № 58-ФЗ визначається як громадянин, який здійснює професійну службову діяльність на посаді федеральної державної служби і отримує грошове утримання (винагорода, постачання) за рахунок коштів федерального бюджету. Відзначимо, що в будь-якому випадку в цьому Законі "громадянин" розуміється як громадянин Російської Федерації. Це важливо мати на увазі у зв'язку з визначенням у ч. 2 цієї ж статті статусу державного цивільного службовця суб'єкта РФ, яким є громадянин, який здійснює професійну службову діяльність на посади державної цивільної служби суб'єкта РФ і отримує грошове утримання (винагороду) за рахунок коштів бюджету відповідного суб'єкта РФ.

У правових актах деяких суб'єктів РФ зустрічається вимога наявності у фізичної особи громадянства суб'єкта РФ в якості необхідної умови вступу на державну службу. Але державний службовець завжди є громадянином Російської Федерації. Виходить, що особа, яка є громадянином суб'єкта Федерації, не може бути на державній службі РФ як іншої держави, що безглуздо.

Непослідовність у Законі № 58-ФЗ простежується як щодо суб'єкта, якому служить державний службовець, так і відносно фінансування. Якщо державний службовець цим Законом визнається службовцям тільки російської держави, то і фінансування може здійснюватися тільки з боку російської держави, а не з будь-яких інших джерел. Проте визнання державної служби суб'єкта РФ, а разом з ним і державного службовця суб'єкта РФ поширене повсюдно і в законодавстві, і в доктрині.

Реальний розвиток законодавства суб'єктів РФ, яке залишається без належної реакції федеральної державної влади, показує, що найбільш типовим відступом від закріплених федеральним законодавством правових основ державної служби в актах суб'єктів РФ є "віднесення до державних службовців осіб, які не є у відповідності з Федеральним законом (№ 58 ФЗ. - А. Д.) державними службовцями (керівників суб'єктів РФ, службовців органів місцевого самоврядування і т.д.) ".

Частина 4 ст. 10 Закону № 58-ФЗ передбачає, що правове становище (статус) федерального державного службовця і державного цивільного службовця суб'єкта РФ, в тому числі обмеження, зобов'язання, правила службової поведінки, відповідальність, а також порядок вирішення конфлікту інтересів і службових суперечок встановлюється відповідним федеральним законом про вид державної служби.

Поняття (визначення) державного службовця в застосуванні до цивільному службовцю закріплено в ст. 13 Закону № 79-ФЗ про державну цивільну службу. Цивільний службовець - громадянин Російської Федерації, який взяв на себе зобов'язання щодо проходження цивільної служби. Цивільний службовець здійснює професійну службову діяльність на посаді цивільної служби відповідно до акта про призначення на посаду і зі службовим контрактом і отримує грошове утримання за рахунок коштів федерального бюджету чи бюджету суб'єкта РФ.

У трактуванні Закону № 58-ФЗ під державною службою розуміється професійна діяльність із забезпечення виконання повноважень держави, державних органів та інших осіб, прямо вказаних у законі (ч. 1 ст. 1). При цьому до державної служби стосується виконання посадових обов'язків особами, що заміщають державні посади лише певних категорій, позначених в самому законі, тобто по духу сучасного російського законодавства не всі особи, що займають посади в державних органах, виконують обов'язки, що належать до державної службі. Під цим кутом зору посади в державних органах поділяються на державні і як би недержавні посади, що з точки зору сутності держави є нонсенсом.

Поняття державного службовця в принципі похідним від функцій держави. Якщо держава виконує ту чи іншу діяльність, прямо визначає сутність, класової структурою, ідеологічними постулатами (наприклад, релігійними, комуністичними) даної держави, значить, зовні цю діяльність від імені держави виконують службовці держави.

Ключовими точками для визначення статусу і поняття державного службовця є:

  • а) порядок отримання від держави повноважень державного службовця на вчинення владних дій від імені держави;
  • б) механізм реалізації державним службовцем посадових функцій від імені держави;
  • в) забезпечення дій службовця як виразника волі держави державними ресурсами, у тому числі державним примусом;
  • г) відповідальність державного службовця, у тому числі припинення його повноважень, компенсація збитку суспільству.

Визначення державного службовця у трактуванні Закону від 27 травня 2003 № 58-ФЗ наступне.

Федеральний державний службовець - громадянин, який здійснює професійну службову діяльність на посаді федеральної державної служби і отримує грошове утримання (винагорода, постачання) за рахунок коштів федерального бюджету (ч. 1 ст. 10). Державний цивільний службовець суб'єкта РФ - громадянин, який здійснює професійну службову діяльність на посади державної цивільної служби суб'єкта РФ і отримує грошове утримання (винагороду) за рахунок коштів бюджету відповідного суб'єкта РФ. Таким чином, наведене в законі поняття включає чотири кваліфікуючих ознаки: громадянство Російської Федерації, професійний і службовий характер діяльності, посаду та винагороду з бюджету держави.

Грунтуючись на парних категоріях в праві, В. А. Козбаненко вважає, що юридичний склад статусу цивільних службовців складається сукупністю шести елементів, узятих попарно: обов'язки і права, обмеження і гарантії, заохочення і відповідальність. На його думку, поєднання цих елементів у тому чи іншому обсязі їх юридичного змісту характеризує структуру правового статусу цивільних службовців.

Видається, що більш повним визначенням державного службовця з'явилася б конструкція з наступних елементів. Державний службовець - це:

  • а) фізична особа (при цьому, як правило, має громадянство даної держави і національність, є титульним в цій державі);
  • б) обіймає посаду в державному апараті;
  • г) наділена в рамках своєї посади державно-владними повноваженнями;
  • д) виконує функції держави і тому чинне від імені останнього;
  • е) чинне на платній основі, професійно (основним джерелом його існування є діяльність на державній службі). Безкоштовне виконання державних функцій говорило б про майновій самостійності, економічної незалежності суб'єкта управління від бюджету, від держави і, отже, про можливість приватного розпорядження публічним інтересом;
  • ж) чинне в необхідних випадках за допомогою державного примусу.

Ці ознаки державного службовця в сучасному законодавстві РФ мають певну специфіку правового регулювання. Множинність застосовуваних законодавцем термінів при визначенні державного службовця з усією очевидністю свідчить про недоліки у визначенні цієї ключової фігури державного апарату.

Частина 3 ст. 10 Закону № 58-ФЗ свідчить, що наймачем федерального державного службовця є Російська Федерація, державного цивільного службовця суб'єкта РФ - відповідний суб'єкт РФ. Видається, що таке формулювання невдала, по-перше, тому, що використовується термін трудового права "наймач". По-друге, дана формулювання залишає за межами регулювання питання про те, хто ж є "наймачем" осіб, що заміщають державні посади і не зізнаються законодавства державними службовцями (Президент РФ, депутати, міністри, судді та ін.). Вона затушовує сутнісну відмінність державної служби від найманої трудової діяльності фізичної особи. На відміну від інших трудящих державний службовець виступає від імені держави, має повноваження, а не права (правами можна і не користуватися, а від посадових обов'язків ухилятися неможливо, повноваження поєднують в собі і права, і обов'язки). Д. А. Медведєв правильно вважає, що "наймачем по відношенню до держслужбовця виступає держава", що, однак, з тексту законодавства слід далеко не завжди.

Невдале застосування нових термінів "державна посада" і "державна посада державної служби" у Федеральному законі "Про основи державної служби Російської Федерації" призвело до того, що в ряді нормативних актів з'являються інші терміни: "працівник", менеджер, співробітник і інші замінники. Використовується ще один термін, що відображає певну правову категорію осіб, які працюють в галузі державного управління, - "персонал". Застосовується пара "наймач - менеджер" замість залежності "держава - службовець".

На думку В. А. Козбаненко, менеджер - це найманий професійний управляючий, член керівного органу установи (організації), їх структурного підрозділу, тобто фахівець в галузі управління, на відміну від інженера - фахівця з вищою освітою в якій-небудь галузі техніки.

Поява самого терміну "менеджер" у застосуванні до державної служби пов'язано з ідеями "рецепції менеджерської моделі державної служби" в Російській Федерації. Найманий характер посадової особи в державі, якій доручається вести справи всієї держави, ці вчені намагаються пов'язати з вигідністю - це, по суті, продовження теорії академіка В. В. Лаптєва про госпрозрахунковому державному органі, відмова від патерналістської моделі держави, коли держава турбується про добробут своїх громадян. У нових уявленнях діяльність менеджера здійснюється тоді, коли це йому вигідно. Прямо за старим анекдотом:

"Наймається громадянин певної властивості на роботу і запитує у наймача:

  • - А що я від цього буду мати?
  • - Зарплату (оклад, платню), - відповідають.

Що приступив до роботи приймає відвідувача і у відповідь на претензію відвідувача до виконання функцій державної влади запитує у відвідувача:

- А що я буду від цього мати? "

По суті, аналізоване подання пов'язано з тією думкою, що у держави і його громадянина - різні підстави співробітництва: не держава залежить від громадянина і продуктивності його праці, а громадянин наймається до якогось чужого для нього державі. Тобто тут ми бачимо ревізію всіх уявлень про історичне походження і ролі держави в житті людини, їх співвідношенні. Держава в устах цих теоретиків перетворюється на якусь заповзятливу компанію, що захопила владу в державі крім народу і всупереч його волі. При цьому всі міркування про права людини, природно, можуть бути викинуті за борт: у людини такі права, які йому надасть чинна влада, коли цього захоче. По крайней мере, не в деклараціях і конституціях.

Дана проблема в історії Росії завжди асоціювалася з таким устроєм держави, яке було б централізованим, а тому і сильним, або з періодами існування слабких удільних князівств, що призводило до розвалу країни і різним потрясінь. А. Н. Ларіонов, аналізуючи витоки правового оформлення ієрархічної структури вітчизняного державного апарату, вважає, що Великим князям московським в XIV-XV ст. вдалося намацати той спосіб поширення влади на підвладне населення, який дозволив утримувати під контролем значні території і запобігти вторинне осідання на землю місцевого державного апарату. "Осідання на землю" означало принцип годування, функціонування за рахунок майнових інтересів на місцях, зокрема отримання за службу земельних наділів. Далі А. Н. Ларіонов пише: "Пошук правильних принципів побудови державного апарату розтягнувся на кілька століть, але основний з них - принцип необхідності юридично визначеного та фактичного контролю - був відомий вже до кінця XV сторіччя". Не повторювати ж історію спочатку тільки через те, щоб підвищити грамотність деяких "революціонерів".

Термін "працівник" поряд з терміном "державний службовець" зустрічається, наприклад, у п. 10 Указу Президента РФ від 25 липня 2006 № 763 "Про грошовому змісті федеральних державних цивільних службовців", який встановлює, що порядок формування фонду оплати праці працівників , що заміщають посади, які не є посадами федеральної державної цивільної служби, визначається Урядом РФ. При цьому Указ створює іншу колізію: виходить, що функції держави виконують особи (працівники), що не мають відношення до федеральної державну цивільну службу. У нині чинному Положенні про встановлення систем оплати праці працівників федеральних бюджетних і казенних установ, затв. постановою Уряду РФ від 5 серпня 2008 року № 583, термін "державний службовець" повністю замінений терміном "працівник". Проводиться додаткова риса між поняттями державних службовців в державних органах та працівниками в державних установах, проте при цьому зберігається їх фінансування з єдиного державного бюджету. Одночасно ч. 6 ст. 8 Закону № 58-ФЗ в протиріччя з попередніми пунктами цієї ж статті передбачає: "У федеральному державному органі та державному органі суб'єкта РФ можуть бути передбачені посади, які не є посадами державної служби. Трудова діяльність працівників, що заміщають такі посади, регулюється законодавством Російської Федерації про праці ".

Таким чином, ця диспозиція Закону формує три рівні осіб, які належать до державного апарату: державні посади, державні посади державної служби та посади осіб, які не є державними службовцями.

Вимагає дозволу також питання про статус самого державного органу як самостійної юридичної особи. Суперечність полягає в тому, що він виступає від імені держави, а не від імені свого відомства. У правовій практиці відомий випадок, коли Президент РФ Б. М. Єльцин листом від 4 березня 1998 № Пр-315 відкинув прийнятий Державною Думою закон "Про гарантії соціального захисту працівників судово-експертних установ Міністерства юстиції Російської Федерації" з мотивуванням, що діяв тоді Федеральний закон "Про основи державної служби Російської Федерації" не передбачав можливості визнання державними службовцями осіб, що заміщають посади в державних установах. При цьому законодавство не визначає точно правову різницю статусу державного органу та державної установи у функціонуванні державного механізму.

Є. Г. Бабелюк зазначає, що з наділенням федеральних агентств як самостійних видів федеральних органів виконавчої влади функціями з надання державних послуг дедалі складніше провести їх розмежування з державними установами (наприклад, беруть участь у здійсненні санітарно-епідеміологічного нагляду), іншими державними організаціями (Центральним банком РФ, державними позабюджетними фондами та ін.), наділеними державно-владними повноваженнями. Тому Є. Г. Бабелюк пропонує у визначенні державної цивільної служби підкреслювати, що вони засновуються для здійснення функцій держави державними органами та державними організаціями.

Складно визначити правове становище осіб, призначуваних Урядом РФ в структури конкурентного, приватноправового типу. Наприклад, розпорядження Уряду РФ від 14 червня 2005 № 786-р "Про президента відкритого акціонерного товариства" Російські залізниці "" говорить: "Призначити Якуніна Володимира Івановича президентом відкритого акціонерного товариства" Російські залізниці "." Звільнити Фадєєва Геннадія Матвійовича від посади президента відкритого акціонерного товариства "Російські залізниці" на його прохання ". В даному випадку Фадєєв направляв своє прохання Уряду РФ, а не акціонерам товариства. Чи є він в цьому випадку за статусом державним посадовцям? Подібні спотворення поняття не служать зміцненню державного апарату і чіткості його функціонування.

Типовий кодекс професійної етики керуючих компаній, спеціалізованого депозитарію, брокерів, що здійснюють діяльність, пов'язану з формуванням та інвестуванням накопичень для житлового забезпечення військовослужбовців, затв. постановою Уряду РФ від 17 червня 2005 № 383, застосовує такі поняття:

  • - "Співробітники" - особи, які перебувають з організацією у трудових відносинах на підставі трудового договору або в цивільно-правових відносинах на підставі договору цивільно-правового характеру, у функції яких входить забезпечення діяльності, здійснюваної організацією у сфері формування та інвестування накопичень для житлового забезпечення військовослужбовців ;
  • - "Посадові особи" - особи, що займають посади в органах управління організації (особа, яка здійснює функції одноосібного виконавчого органу, члени правління, члени ради директорів (наглядової ради), а також керівники структурних підрозділів організації, внутрішній контролер.

Ці умовності термінології ускладнюють розуміння статусу державного службовця і в державних корпораціях.

У серпні 2011 р міністром Мінздоровсоцрозвитку Росії був звільнений ректор Російського національного науково-дослідного медичного університету Н. Володін за наявність у списках абітурієнтів вузу, які здавали ЄДІ, "мертвих душ". У переліку осіб, рекомендованих до зарахування до ВНЗ на бюджетні місця і вилучених тим самим з реального конкурсу, виявилося 626 прізвищ вигаданих абітурієнтів із завищеними результатами здачі ЄДІ. Виникає фігура "неповноцінного" державного службовця, призначення та усунення з посади якого здійснюється в адміністративному порядку, але до Реєстру федеральних державних службовців вона не включена, тому такий службовець вважається працівником вільного ринку, суб'єктом трудового підприємництва. Таким статусом володіють посадові особи державних установ, доктриною державними службовцями не визнає і, отже, компетенцією посадової особи не володіють. Однак за законодавством про адміністративні правопорушення та кримінального законодавства вони є суб'єктами юридичної відповідальності як посадові особи юридичних осіб.

Ще складніше в деяких випадках відрізняти державного службовця, якому влади можуть направляти адміністративні вказівки, від підприємця, що діє за правилами вільного ринку, венчурного ризику. Зокрема, нечіткість юридичного статусу президента фонду "Сколково" Віктора Вексельберга зірвала підписання під час офіційного візиту прем'єр-міністра Великобританії Д. Кемерона до Москви вигідного угоди між британською нафтовою компанією ВР, фондом "Сколково", Інститутом каталізу ім. Г. К. Борескова і Імперського коледжу Лондона. Вексельберг відповідає перед керівництвом країни за реалізацію цього важливого для державної політики модернізації проекту, за словами близького до переговорів джерела в "Комерсанті". Цілком очевидно, що влада не особливо утрудняються питаннями правового статусу осіб, які потрапляють в поле їхнього зору. Тут потрібна участь юриста.

Велике правове значення точного визначення поняття "державний службовець" можна проілюструвати наступним судовим казусом. Позаштатним співробітником відділу по боротьбі з економічними злочинами Управління внутрішніх справ м Красноярська були здійснені злочини при виконанні своїх обов'язків, але суд не визнав цього співробітника державного органу посадовою особою і звільнив від кримінальної відповідальності за відсутністю складу злочину.

Викладені вище положення, що стосуються походження і закономірностей державної служби, дозволяють стверджувати, що до поняття державного службовця повинен бути застосований широкий підхід як до категорії осіб, виконують функції держави з координації суспільного поділу праці. Законодавство ж містить суперечливі положення. Це змушує юриста досить суворо проводити аналіз фактичних обставин справи при застосуванні законодавства про державну службу.

Законодавство зарубіжних країн зазвичай проявляє широкий підхід до поняття державних службовців.

При цьому ряд посад (у Франції, наприклад, званих "політиками", а в інших країнах інакше), приблизно відповідних в Російській Федерації статусу осіб, що заміщають державні посади, мають специфічну процедуру притягнення їх до відповідальності, що нагадує "імпічмент", який застосовується стосовно глави держави в країнах англосаксонської правової системи.

У структуру правового статусу державного службовця професор Є. В. Охотський включає наступні елементи: а) громадянство Російської Федерації; б) володіння державною мовою; в) зайняття посади; г) права; д) обов'язки; е) обмеження за посадою; ж) гарантовані переваги; з) юридичну відповідальність; і) "вмонтування" в систему морального та матеріального заохочення. До такого чіткому і правильному розумінню статусу державного службовця юристи зазвичай додають такі елементи, як правоздатність та дієздатність.

Громадянство - перша вимога до державного службовця. Частина 1 ст. 3 Закону № 79-ФЗ прямо вказує, що даний Закон під державною цивільною службою РФ увазі професійну службову діяльність тільки громадян Російської Федерації на посадах державної цивільної служби. У тексті цього Закону статус громадянина Російської Федерації представлений терміном "громадянин".

Трактування поняття "професіонал" не універсальна. Наприклад, А. Н. Ткач, коментуючи Закон № 58-ФЗ, вважає, що професійна діяльність припускає наявність у особи відповідного професійної освіти і відповідної спеціалізації. Однак є маса прикладів, коли державні посади заміщуються особами з дипломами, прямо не координує з його посадовими обов'язками.

Соціальна значущість державного службовця така, що законодавство містить низку заходів для підтримки його авторитету, щоб виконання його вказівок забезпечувалося державним примусом. Так, відповідно до ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невиконання у встановлений термін законного припису (постанови, подання, рішення) органу (посадової особи), який здійснює державний нагляд (контроль), про усунення порушень законодавства тягне за собою накладення адміністративного штрафу на громадян у розмірі від 300 до 500 руб .; на посадових осіб - від 1 тис. до 2 тис. руб. або дискваліфікацію на строк до трьох років; на юридичних осіб - від 10 тис. до 20 тис. руб.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук