Навігація
Головна
 
Головна arrow Право arrow Державна служба в Російській Федерації
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Посадова особа. Чиновник

Ряд адміністративно-правових відносин за законодавством РФ здійснюється за участю в якості владної боку спеціально зазначених у нормативних правових актах окремих посадових осіб. Посадова особа є однією з різновидів державних службовців.

Важливо відокремити поняття посадової особи від поняття органу держави, тобто визначати випадки, коли посадова особа повинна діяти від свого імені, а не від імені будь-якого державного органу. У визначенні, даному в п. 5 ст. 4 Федерального закону від 2 травня 2006 № 59-ФЗ "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації", поняття посадової особи чітко відділяється від поняття державного органу, і воно визначається як особа, яка виконує певні функції в органі.

Специфічні визначення посадової особи утримуються в КК РФ, в КоАП РФ. Визначення посадової особи дано також у п. 1 ст. 2 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". У відповідності зі ст. 1 Закону РФ від 27 квітня 1993 № 4866-1 "Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян" кожен громадянин має право звернутися зі скаргою до суду, якщо вважає, що неправомірними діями (рішеннями) державних органів місцевого самоврядування , установ, підприємств та їх об'єднань, громадських об'єднань чи посадових осіб порушені його права і свободи. У науці адміністративного права було висловлено думку, що поняття посадової особи відноситься до всіх перерахованих вище структурам, тобто розуміється широко. Видається, що ця оцінка професора Н. Ю. Хаманева виходить із зовсім правильною, найширшої трактування поняття державного службовця та посадової особи в плані можливості їх судової відповідальності за порушення прав громадян.

Примітки до ст. 285 КК РФ "Зловживання посадовими повноваженнями" містять поняття посадової особи:

  • 1. Посадовими особами в статтях цієї глави 'визнаються особи, які постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням здійснюють функції представника влади або виконують організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські функції в державних органах, органах місцевого самоврядування, державних і муніципальних установах, а також у Збройних Силах Російської Федерації, інших військах і військових формуваннях Російської Федерації.
  • 2. Під особами, які займають державні посади Російської Федерації, в статтях цієї глави та інших статтях цього Кодексу розуміються особи, займають посади, встановлювані Конституцією Російської Федерації, федеральними конституційними законами і федеральними законами для безпосереднього виконання повноважень державних органів.
  • 3. Під особами, які займають державні посади суб'єктів Російської Федерації, розуміються особи, що займають посади, встановлювані конституціями або статутами суб'єктів Російської Федерації для безпосереднього виконання повноважень державних органів.
  • 4. Державні службовці та службовці органів місцевого самоврядування, що не відносяться до числа посадових осіб, несуть кримінальну відповідальність за статтями цієї глави у випадках, спеціально передбачених відповідними статтями ".

У примітці до ст. 2.4 КоАП РФ і саме для цілей цього Кодексу дається визначення посадової особи як особи, постійно, тимчасово або у відповідності зі спеціальними повноваженнями здійснює функції представника влади, тобто наділеного у встановленому законом порядку розпорядчими повноваженнями щодо осіб, які не перебувають у службовій залежності від нього, а також особи, що виконує організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції в державних органах, органах місцевого самоврядування, державних і муніципальних установах, а також у Збройних Силах РФ, інших військах і військових формуваннях Російської Федерації. До перерахованим категоріям посадових осіб даний Кодекс додає й інші: "Вчинили адміністративні правопорушення у зв'язку з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій керівники та інші працівники інших організацій, а також особи, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи, несуть адміністративну відповідальність як посадові особи, якщо законом не встановлено інше "(ст. 2.4) КоАП РФ. Те, що підприємець для цілей КоАП РФ є суб'єктом адміністративної відповідальності як посадова особа, може бути, і розумно, проте в область державної служби таке визначення не вписується.

З поняттям посадової особи пов'язана найважливіша класифікація, що має важливі правові наслідки. Саме окремим, прямо названим посадовим особам КоАП РФ ставить застосування заходів адміністративної відповідальності та примусу. Звідси велике значення цієї класифікації. Але, як вірно зазначив К. Л. Засов, компроміс щодо дефініції посадової особи так і не досягнуть. Єдиного поняття посадової особи в російському законодавстві і правовій науці поки немає. Це обумовлено тим, що в законодавстві переважає галузевий і відомчий підхід до розуміння даної категорії, що веде до однобічності її розкриття. К. Л. Засов пропонує власне визначення посадової особи: "Посадова особа - це громадянин Російської Федерації, що складається на державній службі, що займає в порядку, передбаченому чинним законодавством, посада в органі державної влади, що має спеціальні владні повноваження, що виражаються у володінні правом вчиняти дії , що викликають юридичні наслідки, постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням наділена правом одноосібно розглядати і вирішувати адміністративні справи, приймати адміністративні акти, а також наділена правом по займаній посаді виконувати організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські функції в державних органах і несе у випадках, передбачених законодавством, підвищену юридичну відповідальність ". Видається, що це визначення включає найбільш повний набір елементів, вірно відображає з деякими коментарями обговорювану категорію. Але галузева прив'язка тут теж є.

Крім того, в законодавстві відбивається непослідовність у розумінні відмінності адміністративного права від цивільного, публічного від приватного.

Загальне для всіх випадків поняття посадової особи закріплено в п. 5 ст. 4 Федерального закону "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації": "Посадова особа - особа, яка постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням здійснює функції представника влади або виконує організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські функції в державному органі або органі місцевого самоврядування". Дане визначення вже наведених раніше.

Для того щоб визначити суб'єктний склад посадових осіб, у тому числі при специфіці правового статусу військових частин, необхідно визначити, що можна розуміти під представником влади, організаційно-розпорядчими та адміністративно-господарськими функціями, які виконують посадові особи.

Постанова Пленуму Верховного Суду РФ від 10 лютого 2000 № 6 "Про судову практику у справах про хабарництво та комерційному підкупі" роз'яснює відповідну норму КК РФ. Представник влади - працівник державних, наглядових чи контролюючих органів, наділених у встановленому законом порядку розпорядчими повноваженнями щодо осіб, які не перебувають від них у службовій залежності, яким правом приймати рішення, обов'язкові для виконання громадянами, а також організаціями незалежно від їх відомчої підпорядкованості (п . 2), наприклад наділені відповідними повноваженнями працівники прокуратури, податкових, митних органів, органів МВС Росії і ФСБ, військовослужбовці при виконанні покладених на них обов'язків щодо охорони громадського порядку, забезпечення безпеки та інших функцій, при виконанні яких військовослужбовці наділяються розпорядчими повноваженнями. До організаційно-розпорядчих функцій відноситься, наприклад, керівництво колективом, розстановка та підбір кадрів, організація праці або служби підлеглих, підтримання дисципліни, застосування заходів заохочення і накладення дисциплінарних стягнень (п. 3). До адміністративно-господарських функцій належать, зокрема, повноваження з управління та розпорядження майном та грошовими коштами, що знаходяться на балансі та банківських рахунках організацій та установ, військових частин і підрозділів, а також вчинення інших дій: прийняття рішень про нарахування заробітної плати, премій, здійснення контролю за рухом матеріальних цінностей, визначення порядку їх зберігання тощо (п. 3).

Федеральний закон "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації" не передбачає рівняння статусу державного органу зі статусом державної установи та державного підприємства, але, наприклад, Інструкція про присвоєння кваліфікаційних категорій співробітникам установ і органів кримінально-виконавчої системи, затв. наказом Мін'юсту Росії від 5 вересня 2006 № 283, абсолютно явно зрівнює статус таких осіб незалежно від категорій суб'єкта державної влади: орган чи установа, а в деяких інших документах зрівнюється статус працівників і державних підприємств.

Цікавий у цьому відношенні наступний судовий казус.

Вироком Омського обласного суду від 10 січня 2001 виправдані Каменєв в отриманні хабарів, а Кузнєцова - в дачі хабара, оскільки відповідно з мотивуванням суду, керуючий Омським відділенням Пенсійного фонду РФ Каменєв не був представником влади і не підпадає під дію ст. 290 КК РФ, оскільки не здійснював законодавчу, виконавчу чи судову владу і не був працівником державних, наглядових чи контролюючих органів, наділеним розпорядчими повноваженнями щодо не перебувають від нього в службовій залежності осіб або наділеним правом приймати рішення, обов'язкові для виконання громадянами та організаціями . Каменєв виконував організаційно-розпорядчі та адміністративно-господарські функції в некомерційній організації, що не відноситься до органів державної влади або місцевого самоврядування, до державним або муніципальним установам. В обгрунтування суд послався на Положення про Пенсійний фонд РФ (затв. Постановою Верховної Ради РФ від 27 грудня 1991 № 2122-1), зі змісту п. 1 і 15 якого випливає, що Пенсійний фонд РФ - юридична особа, самостійне фінансово кредитна установа, що виконує окремі банківські операції. Воно не належить до державних органів, органам місцевого самоврядування, державним чи муніципальним установам. За таких обставин, незалежно від правоздатності керівника відділення Пенсійного фонду РФ, він не є посадовою особою стосовно до приміткою до ст. 285 КК РФ. Тому Каменєв не визнана судом суб'єктом посадових злочинів.

З таким висновком не погодився Президія Верховного Суду РФ, 26 червня 2002 задовольнив протест заступника Генерального прокурора РФ. Він вказав, що керуючий відділенням Пенсійного фонду РФ є суб'єктом посадових злочинів. Серед аргументів Президії Верховного Суду РФ були наступні. Згідно з Положенням про Пенсійний фонд РФ даний Фонд за своїм юридичним статусом і організаційно-правовій формі є державною установою зі спеціальною правоздатністю, встановленої Верховною Радою РФ. Відносини Пенсійного фонду РФ з роботодавцями та індивідуальними підприємцями, що забезпечують цільовий збір і акумуляцію страхових внесків, що спрямовуються на пенсійне обслуговування, носять адміністративно-владний характер і є для зазначених осіб обов'язковими. Відділення Пенсійного фонду РФ, а відповідно і Каменєв як його керівник вправі здійснювати розпорядчі та владні дії щодо осіб, які не перебувають від нього в службовій залежності. Отже, Пенсійний фонд РФ наділений публічно-владними повноваженнями щодо забезпечення конституційного права на державну пенсію, у тому числі повноваженням за призначенням зазначених пенсій саме законом. Такі повноваження за змістом ч. 2 ст. 7, ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 15, ст. 39, ч. 1 ст. 45, п. "В", "ж" ст. 71, п. "Ж" ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 78, ст. 110, п. "В", "г", "е" ч. 1 ст. 114 і ст. 115 Конституції РФ належать до сфери функціонування виконавчої влади та її органів. Вирок суду скасовано, і справу передано на новий судовий розгляд.

Невизначеність поняття посадової особи, тим більше посадової особи на державній службі, призводить до винесення судовими органами суперечливих рішень.

Слід підтримати пропозицію М. В. Єрмоленко, яка вважає, що черговий завданням, що стоїть перед наукою адміністративного права, і відповідно наступним кроком в нормотворчості має стати формування єдиного загальноправового поняття посадової особи. У зв'язку з цим, на її думку, необхідно прийняти спеціальний федеральний закон про посадових осіб в Російській Федерації.

На закінчення обговорення статусу посадової особи наведемо приклад з міжнародної практики. Конвенція по боротьбі з підкупом посадових осіб іноземних держав при проведенні міжнародних ділових операцій (Стамбул, 21 листопада 1997 г.), у ст. 1 "Підкуп посадових осіб іноземних держав як кримінальний злочин", зокрема, говорить:

"Для цілей даної Конвенції ... термін" посадова особа іноземної держави "означає будь-яку особу, що займає назначаемую або виборну посаду в органі законодавчої, виконавчої чи судової влади іноземної держави; а також будь-яка особа, що відправляє державні функції для іноземної держави, у тому числі для державного агентства або державного підприємства, так само як і будь-яка посадова особа або представник державної міжнародної організації ". У даному документі використовується, як бачимо, найбільш широке визначення посадової особи.

Так само як статус посадової особи, в Російській Федерації невизначеним є і статус чиновника.

У континентальній системі права статус посадової особи часто пов'язують з поняттям "чиновник". "Службовець, що володіє чином, називався чиновником", - вважає М. А. Ковальчук. Але важливіше для визначення поняття статусу чиновника є думка В. Є. Чиркина. Він вважає, що чиновники ставляться до "класифікованої державну службу", яка характеризується:

  • - Привілеєм незмінюваності;
  • - Володінням особливими правами, деякими привілеями та додатковими обов'язками: дискреційними повноваженнями, підвищеним матеріальним забезпеченням;
  • - Додатковими обов'язками, серед яких: принцип лояльності (вірності) державі, заборона брати участь у страйках та обмеження політичних прав.

Закон № 79-ФЗ разом з чинами, очевидно, узаконив категорію "чиновник" в законодавстві РФ. З лайки, яким вважалося це слово за часів СРСР, воно перетворилося на законний символ державної влади. Але найбільш характерним для розуміння інституту чиновництва законодавством про чиновників є законодавство Німеччини. І статус чиновника в ФРН значно відрізняється від статусу нового чиновника в Російській Федерації.

Діючий в ФРН Рамковий закон про уніфікацію законодавства про чиновників 1957 навіть в самій назві вживає термін "чиновник", але фактично ним регулюються основні положення державної служби та статусу державного службовця взагалі. На відміну від інших державних службовців в Німеччині історично основною рисою чиновника була гарантія його стійкості навіть у випадках протиріччя своєму патрону в прийнятті рішень про державні справи. Такою гарантією для чиновника служить його незмінюваність.

Риси самостійності російського чиновника ми можемо знайти в тих положеннях законодавства про державну службу РФ, де державному службовцю забороняється виконувати незаконний наказ начальника під страхом особистої за нього відповідальності. Однак таке припис не містить в собі будь-якої гарантії стійкості статусу такої посадової особи в разі, якщо він таким правом скористається. В якості прикладу можна навести випадок з генералом ГРУ Корабельникова, який, за повідомленнями друку, в квітні 2009 р оскаржив накази міністра оборони РФ Сердюкова як неписьменні, але справа закінчилася тим, що Корабельников змушений був подати рапорт про відставку.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук