Навігація
Головна
 
Головна arrow Право arrow Державна служба в Російській Федерації
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Державні органи, відповідальні за питання державної служби. Поняття наймача державного службовця

Державна служба відноситься до області виконавчої влади, яку в Російській Федерації здійснює Уряд РФ (ст. 110 Конституції РФ). Однак фактично на федеральному рівні кадрову політику формують Президент РФ і Уряд РФ.

Початок створенню органів з управління державною службою було покладено постановою Уряду РФ від 6 березня 1992 № 145 "Питання Головного управління з підготовки кадрів для державної служби при Уряді Російської Федерації", (Роскадров). Даному органу доручалося створити на базі переданих організацій систему установ з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для федеральних, республіканських і місцевих органів влади і управління, керівників державних підприємств та організацій, а також служб управління персоналом державних органів та установ. Положення про Роскадрах, затв. зазначеною постановою, зокрема, говорить: "Головне управління з підготовки кадрів для державної служби при Уряді Російської Федерації відповідно до покладених на нього завдань ... розробляє федеральну класифікаційну систему вимог до державних службовців, правил заохочення, просування, побутового забезпечення, соціального захисту в системі державної служби ... ".

Раніше в структурі Апарату Уряду РФ існувало Управління кадрів та державної служби. В даний час у структурі Апарату Уряду РФ, утв. розпорядженням Уряду РФ від 26 квітня 2004 № 520-р, близького за функціями спеціалізованого департаменту немає. Не існує в Російській Федерації та державного спеціалізованого органу, відповідального за такий важливий ділянку державного діяльності, як формування кадрового складу державних органів. Такий стан справ дісталося нам у спадок у спадок від СРСР, де кадрові питання вирішувалися органами КПРС.

Навіть у гл. 3 "Система управління державною службою" Закону № 58-ФЗ спеціалізованого державного органу управління державною службою не передбачено. Стаття 16 цього Закону говорить: "Система управління державною службою створюється на федеральному рівні і на рівні суб'єктів Російської Федерації з метою координації діяльності державних органів при вирішенні питань вступу на державну службу, формування кадрового резерву, проходження та припинення державної служби, ведення Зведеного реєстру державних службовців Російської Федерації, використання кадрового резерву для заміщення посад державної служби, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та стажування державних службовців, а також з метою здійснення позавідомчого контролю за дотриманням в державних органах федеральних законів, інших нормативних правових актів Російської Федерації, законів та інших нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації про державну службу ", тобто завдання такої служби визначені точно, а самого органу поки немає.

Примітно зауваження професора А. І. Турчинова, який, відзначаючи наявність віддавна в таких видах державної служби, як військова і правоохоронна, керуючих механізмів, що діють в певних межах автономно, констатує, що міжвидові відносини цих служб ніким не регулюються. А в державній цивільній службі окремі функції управлінського характеру в даний час розкидані по різним міністерствам. Система державної цивільної служби сьогодні, на його думку, "як дитя у семи няньок". Насправді зауваження доктора А. І. Турчинова не цілком вірно, бо в країні існує державний орган загальної компетенції з питань організації виконавчої влади - Уряд РФ (ч. 1 ст. 110 Конституції РФ); і тільки його бездіяльністю або нікчемністю можна виправдати невиконання ним функцій органу загальної компетенції, у тому числі в галузі державної служби. І ніякий перерозподіл Урядом функцій загальної координації державного виконавчого апарату, коли в рамках адміністративної реформи Путіна - Фрадкова 2003-2004 рр. органом, який визначає політику, тобто органом загальної компетенції названо зовсім не уряд, а міністерства (п. 5-а Указу Президента РФ від 9 березня 2004 № 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади"), - не можна виправдати його самоусунення від відповідальності за стан справ.

Оскільки ж ч. 4 ст. 8 Закону № 58-ФЗ встановлює, що співвідношення посад федеральної державної цивільної служби, військових посад і посад правоохоронної служби визначається указом Президента РФ, то єдиним суб'єктом управління державною службою стає персонально Президент РФ, який здійснює ці повноваження за допомогою Адміністрації Президента РФ.

Це ж положення прямо закріплено, наприклад, в Указі Президента РФ від 28 грудня 2006 № 1474 "Про додаткове професійну освіту державних цивільних службовців Російської Федерації", який встановлює, що до утворення федерального державного органу з управління державною службою функція щодо організації виконання державного замовлення на професійну перепідготовку, підвищення кваліфікації та стажування федеральних державних цивільних службовців на відповідний рік у частині, що стосується отримання додаткової професійної освіти зазначеними службовцями за межами території РФ, здійснюється Адміністрацією Президента РФ, а інші функції, передбачені Положенням, затв. даними Указом, здійснюються федеральним органом виконавчої влади, уповноваженим Урядом РФ.

В даний час Указ Президента РФ від 10 березня 2009 року № 261 "Про федеральної програмі" Реформування та розвиток системи державної служби Російської Федерації (2009-2013 роки) "" також закріплює функцію державного замовника - координатора даної Програми за Адміністрацією Президента РФ (п . 4. Указу). Основними виконавцями заходів Програми називаються: Мінздоровсоцрозвитку Росії, Мінекономрозвитку Росії, МВС Росії, Міноборони Росії, Міністерства освіти та науки Росії, Минкомсвязь Росії, Мінфін Росії, Мін'юст Росії, науково-дослідні, освітні та інші організації, що визначаються на конкурсній основі в установленому порядку.

Серед самостійних підрозділів Адміністрації Президента РФ відповідно до Указу Президента РФ від 25 березня 2004 № 400 таких управлінь передбачалося два: Управління Президента РФ з кадрових питань та державних нагород та Управління Президента РФ з питань державної служби. З 12 січня 2010 року в результаті реформування залишилося тільки Управління Президента РФ з питань державної служби і кадрів (див. Указ Президента РФ від 12 січня 2010 року № 59).

До компетенції Комісії при Президентові РФ з питань вдосконалення державного управління, створеної Указом Президента РФ від 16 липня 2004 № 910 "Про заходи щодо вдосконалення державного управління" вже включалася функція з реформування і розвитку державної служби РФ. Координація близьких за ролі органів і служб, їх повноважень ускладнюється у міру зростання їх кількості.

Положення про Управління Президента РФ з питань державної служби і кадрів, затв. Указом Президента РФ від 4 грудня 2009 року № 1382, визначає основні завдання Управління:

  • 1) участь у забезпеченні реалізації Президентом РФ його повноважень щодо вирішення кадрових питань і повноважень з проведення державної політики в галузі державної служби РФ (далі - державна служба);
  • 2) здійснення в межах своїх повноважень контролю за виконанням федеральних законів (у частині, що стосується повноважень Президента РФ), указів, розпоряджень і доручень Президента РФ з питань державної служби і кадрів;
  • 3) підготовка пропозицій Президентові РФ з питань реалізації державної політики у сфері протидії корупції в органах державної влади та інших державних органах, врегулювання конфлікту інтересів, реформування і розвитку державної служби, а також з питань кадрової політики;
  • 4) сприяння Президенту РФ в межах своїх повноважень у визначенні основних напрямів кадрової політики, реформування та розвитку державної служби, у забезпеченні узгодженого функціонування та взаємодії органів державної влади з цих питань;
  • 5) забезпечення діяльності Російського організаційного комітету "Перемога", Ради при Президентові РФ з протидії корупції та президії цієї Ради, Комісії при Президентові РФ з питань реформування та розвитку державної служби, Комісії при Президентові РФ з формування та підготовки резерву управлінських кадрів, Комісії при Президентові РФ з попереднього розгляду кандидатур на посади суддів федеральних судів, а також в межах своєї компетенції - діяльності інших дорадчих та консультативних органів при Президенті РФ;
  • 6) кадрове та організаційно-штатна забезпечення діяльності Адміністрації Президента РФ (п. 4 Положення про Управління).

Таким чином, організація регулярного функціонування державної служби в Російській Федерації у функції даного Управління Президента не входить, отже, в країні ніхто цією проблемою не займається.

Створення спеціального державного органу, в простому порядку займається питаннями організаційного забезпечення функціонування державного апарату, є елементарним завданням держави. У реальності цю функцію держави виконують різні державні структури в залежності від форми держави, форми влади та історичного моменту.

Про те, що всі ці органи функціонували погано, і це змушувало влади створювати все нові структури в марній надії, що щось заробить навіть в умовах некваліфікованого керівництва, свідчить і створення паралельних, дублюючих і, отже, теж неефективних органів. Крім Управління Президента РФ з питань державної служби і кадрів не втратило чинність і постанова Уряду РФ від 4 вересня 2006 № 536, яке багато в зміна Положення про Урядову комісію з проведення адміністративної реформи, затв. постановою Уряду РФ від 31 липня 2003 № 451, наказує даної Комісії визначати граничну чисельність працівників центральних апаратів та територіальних органів федеральних міністерств, федеральних служб, федеральних агентств, керівництво якими здійснює Уряд РФ, федеральних служб і федеральних агентств, підвідомчих цим федеральним міністерствам, а також установ, що знаходяться у веденні названих федеральних органів виконавчої влади. Фрагментарний характер повноважень даного органу по відношенню до всієї системи органів, які реалізують свою компетенцію за допомогою діяльності державних цивільних службовців, є очевидним.

Оскільки чинне законодавство передбачає ряд функцій державної служби, які неможливо здійснювати в силу відсутності спеціального державного органу по державній службі, це робить створення таких органів конче необхідним. Наприклад, п. 3 ст. 61 "Професійна підготовка кадрів для цивільної служби" Закону № 79-ФЗ встановлює, що координація підготовки кадрів для цивільної служби здійснюється відповідним органом з управління державною службою. На думку В. Козбаненко, сфера цивільної служби відповідно до Положення про Мінздоровсоцрозвитку Росії віднесена до сфери компетенції даного Міністерства в області державної політики та нормативно-правового регулювання.

Поки питання регулювання державної служби вирішуються великою мірою у відомчому порядку. Так, контроль за виконанням розпорядження Росавіації від 12 квітня 2005 № ШН-109-р з розробки посадових регламентів цивільних службовців Федерального агентства повітряного транспорту керівник Росавіації Н. В. Шипілов покладає на Управління кадрової та адміністративної діяльності і кадрові підрозділи територіальних органів Росавіації.

Органи суб'єктів РФ з питань державної служби створюються відповідно до законів суб'єктів РФ. Наприклад, таким є Управління державної служби і кадрів Уряду Москви, засноване постановою Уряду Москви від 2 серпня 2005 № 581-ПП на підставі ст. 56 Закону міста Москви від 26 січня 2005 року № 3 "Про державної цивільної служби міста Москви".

З викладеного випливає, що справжній центр тяжіння з управління державною службою переноситься на кадрові служби державних органів, на місця, де царює місництво, де організація державної служби носить відомчий характер, а цей спосіб треба визнати нераціональним і заважає консолідації державного апарату.

Указ Президента РФ від 1 лютого 2005 № 110 "Про проведення атестації державних цивільних службовців Російської Федерації" на підставі ч. 6 ст. 71 Закону № 79-ФЗ встановив, що до утворення федерального державного органу з управління державною службою і державних органів суб'єктів РФ з управління державною службою функції цих органів, передбачені Положенням, затвердженим цим Указом, виконуються державними органами (апаратами державних органів), в яких проводиться атестація, відповідно до законодавства РФ і законодавством суб'єктів РФ (п. 2 Указу). Але це абсолютно нерівноцінна заміна, так як в цьому випадку вони самі себе оцінюють, а значить, оцінка не буде об'єктивною.

Спеціалізовані державні органи по окремих областях державної служби створюються. Наприклад, ст. 70 Закону № 79-ФЗ передбачає, що індивідуальні службові спори розглядаються:

  • 1) комісією державного органу у службових спорах; паралельним органом у ч. 5 ст. 19 названа спеціальна комісія з дотримання вимог до службового поводження цивільних службовців і врегулювання конфліктів інтересів;
  • 2) судом.

Виходячи з уявлень про необхідність такої організації державного апарату, де всі функції держави були б забезпечені кадрами і реалізовувалися, можна підсумувати, що на орган державного управління в галузі державної служби повинні покладатися наступні завдання:

  • 1) складання розкладу посад, необхідних для функціонування державного апарату;
  • 2) формування чітких вимог до кожної посади у вигляді посадових інструкцій, в даний час званих посадовими регламентами;
  • 3) проведення конкурсів чи інших заходів для заміщення державних посад з тим, щоб жодна функція держави не залишилася без охоплення;
  • 4) контроль правильного виконання повноважень особами, що заміщають державні посади, інспекції та нагляд;
  • 5) вирішення питань заохочення і відповідальності осіб, які займають державні посади;
  • 6) вирішення спорів, пов'язаних з виконанням обов'язків державної посади.

Як бачимо це дуже великий обсяг державних обов'язків. Видається, що для їх виконання необхідний спеціалізований державний орган, адміністративний за своєю суттю.

Створення державного органу з організації державної служби в Російській Федерації, прогнозувалося

Ю. Н. Старілова, не відбулося. І це не випадково. У Російській Федерації розглянута далі система видобутку, блат і пов'язана з ними корупція при комплектуванні державного апарату кадрами зберігається. Саме ця обставина диктує необхідність створення державної установи, яке могло б скласти конкуренцію самоуправству наймача. Ймовірно, тут можна використовувати досвід США, де в 1883 р відповідно до закону Пендлтона була створена Комісія цивільної служби.

Особливо варто зупинитися на категорії "представник наймача" - органу або посадової особи, яка несе функцію з організації державної служби. Цей Цивілістичний термін з'явився в Законі № 79-ФЗ. Зокрема, цей "представник наймача", тобто представник держави, своїм рішенням присвоює класні чини (ч. 10 ст. 11 зазначеного Закону). Цей посадовець є державним органом регулювання державної служби або виконує функції такого органу.

Частина 3 ст. 10 Закону № 58-ФЗ свідчить, що наймачем федерального державного службовця є Російська Федерація, державного цивільного службовця суб'єкта РФ - відповідний суб'єкт РФ. Видається, що таке формулювання невдала, але не тому, що використовує термін трудового права "наймач". Вона залишає за межами регулювання питання про те, хто ж є "наймачем" інших осіб, які займають державні посади, біля яких організується державна служба (див. Ч. 1 ст. 1 Закону № 58-ФЗ). Дане формулювання затушовує сутнісну відмінність державної служби від найманої трудової діяльності фізичної особи, яка полягає в наданні державою такій особі повноважень виступати від імені держави.

"Представник наймача" як термін, застосовуваний для цілей Закону № 79-ФЗ, означає "керівник державного органу, особа, що заміщає державну посаду, або представник зазначених керівника або особи, здійснюють повноваження наймача від імені Російської Федерації або суб'єкта Російської Федерації" (ст. 1 Закону). Замість поняття держави введений термін "представник наймача", тобто здійснена цивілістична підміна адміністративного поняття.

Основний зміст діяльності державних органів, відповідальних за діяльність державної служби, сконцентровано в ст. 44 Закону № 79-ФЗ.

Згідно з цією нормою кадрова робота включає в себе:

  • 1) формування кадрового складу для заміщення посад цивільної служби;
  • 2) підготовку пропозицій про реалізацію положень зазначеного Закону, інших федеральних законів та інших нормативних правових актів про цивільну службу і внесення зазначених пропозицій представнику наймача;
  • 3) організацію підготовки проектів актів державного органу, пов'язаних з надходженням на цивільну службу, її проходженням, укладанням службового контракту, призначенням на посаду цивільної служби, звільненням від замещаемой посади цивільної служби, звільненням цивільного службовця з цивільної служби та виходом його на пенсію за вислугу років , і оформлення відповідних рішень державного органу;
  • 4) ведення трудових книжок цивільних службовців;
  • 5) ведення особових справ цивільних службовців;
  • 6) ведення реєстру цивільних службовців у державному органі;
  • 7) оформлення та видачу службових посвідчень цивільних службовців;
  • 8) забезпечення діяльності комісії з врегулювання конфліктів інтересів;
  • 9) організацію та забезпечення проведення конкурсів на заміщення вакантних посад цивільної служби та включення цивільних службовців до кадрового резерву;
  • 10) організацію та забезпечення проведення атестації цивільних службовців;
  • 11) організацію та забезпечення проведення кваліфікаційних іспитів цивільних службовців;
  • 12) організацію укладання договорів з громадянами на час їх навчання в освітній установі професійної освіти з подальшим проходженням цивільної служби;
  • 13) організацію професійної перепідготовки, підвищення кваліфікації та стажування цивільних службовців;
  • 14) формування кадрового резерву, організацію роботи з кадровим резервом і його ефективне використання;
  • 15) забезпечення посадового зростання цивільних службовців;
  • 16) організацію перевірки достовірності експонованих громадянином персональних даних та інших відомостей при вступі на цивільну службу, а також оформлення допуску встановленої форми до відомостей, що становлять державну таємницю;
  • 17) організацію проведення службових перевірок;
  • 18) організацію перевірки відомостей про доходи, про майно і зобов'язання майнового характеру, а також дотримання цивільними службовцями обмежень, встановлених цим Законом та іншими федеральними законами;
  • 19) консультування цивільних службовців з правових та інших питань цивільної служби.

Правовий статус органу управління державною службою встановлює п. 2 ст. 44, який свідчить, що положення про підрозділ державного органу з питань державної служби і кадрів затверджується керівником державного органу. Таким чином, функції державного органу з ведення всього діловодства щодо державного службовця передані на місця, і виходить, що єдиної державної служби не існує.

Окремо від органів, які організують діяльність державної служби, законодавство регулює органи державного нагляду і контролю за дотриманням законодавства РФ про державну цивільну службу РФ. Ці положення зібрані в ст. 67 Закону № 79-ФЗ, вміщеній в гл. 15 "Державний нагляд і контроль за дотриманням законодавства Російської Федерації про державну цивільну службу Російської Федерації".

Згідно з цією статтею державний нагляд і позавідомчий контроль за дотриманням законодавства РФ про державну цивільну службу РФ здійснюють спеціально уповноважені державні органи, що визначаються федеральними законами та іншими нормативними правовими актами РФ (ч. 1).

Внутрішньовідомчий контроль за дотриманням законодавства РФ про державну цивільну службу РФ в підвідомчих державних органах здійснюють федеральні державні органи та державні органи суб'єктів РФ (ч. 2).

Державний нагляд за точним і однаковим дотриманням законодавства РФ про державну цивільну службу РФ здійснюють Генеральний прокурор РФ і підлеглі йому прокурори відповідно до федеральним законом (ч. 3).

Оскільки спеціалізованого органу, згаданого в ч. 1 ст. 44, немає, то всі інші передбачені заходи є передачею повноважень держави на місця. Це розвал системи влади. При цьому положенні громадянам, ущемленим системою, скаржитися нікуди.

Норма, закріплена в ч. 6 ст. 71 Закону РФ № 79-ФЗ, підтверджує цю схему. Вона свідчить, що до утворення відповідного органу з управління державною службою завдання та функції цього органу виконуються державними органами відповідно до законодавства РФ і законодавством суб'єктів РФ.

Важливо відзначити, що в основних законах про державну службу не згадується муніципальний рівень державної служби і не регулюється питання делегування повноважень державних органів на рівень муніципального управління. Тим часом організація федеральної державної служби та управління нею вимагає, щоб вона мала можливість по вертикалі доходити до самого нижнього суб'єкта управління в країні, до громадянина, в тому числі в муніципальній освіті.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук