Навігація
Головна
 
Головна arrow Право arrow Державна служба в Російській Федерації
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Правове регулювання посадових обов'язків державних службовців

Посадові обов'язки службовців державного апарату можна було б представити в єдиною формулюванні: вони полягають у реалізації компетенції відповідного державного органу. Власне, так і формулюються положення про компетенції державних органів, в яких зазвичай конкретні посадові особи та їх обов'язки не вказуються. Наприклад, Тимчасове положення про розмежування повноважень Комітетів з земельних ресурсів та землеустрою та органів архітектури та містобудування з регулювання земельних відносин у містах та інших поселеннях Російської Федерації, утв. 10 січня 1996 Головою Роскомзема - Головним державним інспектором з використання та охорони земель Російської Федерації і міністром будівництва Російської Федерації, просто фіксує компетенцію відповідного державного органу. Комітети земельних ресурсів та землеустрою здійснюють, зокрема, організацію проведення робіт з оцінки земель міст та інших поселень з метою оподаткування та реалізації операцій із землею. І будь-яких вказівок про те, які саме посадові особи в реальності зобов'язані будуть виконувати цю компетенцію органу, в даному документі не міститься.

Загальні обов'язки цивільного службовця сформульовані в п. 11 ч. 1 ст. 15 Закону № 79-ФЗ, який зобов'язує цивільному службовцю дотримуватись обмежень, виконувати зобов'язання і вимоги до службового поводження, не порушувати заборони, які встановлені цим Законом та іншими федеральними законами. Цей же Закон спеціально згадує право державного службовця на ознайомлення з посадовою регламентом (ч. 2 ст. 14). Насправді ознайомлення службовця з тим, що він повинен робити, не є його правом; це елементарне умова його діяльності, це його обов'язок. Сутність служби на відміну від трудової діяльності полягає саме в тому, що службовець володіє не правами і обов'язками, а компетенцією.

Поняття компетенції як сукупності прав і обов'язків суб'єкта публічного права пов'язано з особливостями їх застосування. А. П. Альохін цю специфіку визначає наступним чином: "Службові права та обов'язки державних службовців володіють єдністю, своєрідність якого полягає в тому, що їхні права одночасно є обов'язками, бо вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов'язки - правами, бо в іншому разі їх (обов'язки) не можна буде здійснити ". Д. Н. Бахрах визначає права та обов'язки державного службовця як "забезпечувальні": "Службові права носять забезпечувальний характер, їх обсяг покликаний створити службовцю належні умови для виконання обов'язків. А значить, службовець зобов'язаний користуватися ними ... Тому службові обов'язки та службові права часто об'єднують одним поняттям - повноваження ". Це вірне визначення.

Зазначена норма про право, а не про обов'язок державного цивільного службовця знайомитися зі своїм службовим регламентом повторена в більшості документів про службове регламенті. Так, п. 7 (1) Адміністративного регламенту Федеральної служби з нагляду у сфері природокористування по виконанню державною функції щодо здійснення федерального державного контролю у галузі охорони навколишнього середовища (федерального державного екологічного контролю), затв. наказом Мінприроди Росії від 26 липня 2010 року № 282 говорить: "Посадові особи Росприроднагляду та його територіальних органів при виконанні своїх посадових обов'язків в межах своїх повноважень мають право в установленому порядку: 1) знайомитися з документами та іншими необхідними для здійснення державного екологічного контролю матеріалами ".

Видається більш правильною формулювання п. 2.19 Службового розпорядку центрального апарату Федерального агентства з управління особливими економічними зонами, затв. наказом Федерального агентства з управління особливими економічними зонами від 19 січня 2007 № 4, який говорить: "При укладенні службового контракту відділ кадрів РосОЕЗ зобов'язаний ознайомити цивільного службовця зі службовим розпорядком РосОЕЗ, посадовим регламентом та іншими нормативними актами, що стосуються до виконання цивільним службовцям посадових обов'язків ". Сумнівними є й інші декларовані законом права державного службовця, наприклад право на доступ до інформації, що становить державну таємницю (ч. 6 ст. 14 Закону № 79-ФЗ). Якщо ця посада передбачає зв'язок з державною таємницею, то володіння нею є обов'язком державного службовця, а не правом. Він просто не може виконувати свої прямі обов'язки, поки не буде володіти всіма атрибутами посади.

Відзначимо також, що Закон № 79-ФЗ необгрунтовано в числі обов'язків цивільного службовця згадує дотримання ним Конституції РФ (п. 1 ч. 1 ст. 15 Закону). Цей обов'язок будь-якого громадянина Російської Федерації, а не специфічна обов'язок державного посадовця.

У концентрованому вигляді обов'язки державного службовця, який перебуває на цивільній службі, закріплені в ч. 1 ст. 15 зазначеного Закону, відповідно до якого цивільний службовець зобов'язаний:

  • 1) дотримуватися Конституції РФ, федеральні конституційні закони, федеральні закони, інші нормативні правові акти РФ, конституції (статути), закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ і забезпечувати їх виконання;
  • 2) виконувати посадові обов'язки відповідно до посадових регламентом;
  • 3) виконувати доручення відповідних керівників, дані в межах їх повноважень, встановлених законодавством РФ;
  • 4) дотримуватися при виконанні посадових обов'язків права і законні інтереси громадян і організацій;
  • 5) дотримуватися службовий розпорядок державного органу;
  • 6) підтримувати рівень кваліфікації, необхідний для належного виконання посадових обов'язків;
  • 7) не розголошувати відомості, які становлять державну та іншу охоронювану федеральним законом таємницю, а також відомості, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, у тому числі відомості, що стосуються приватного життя та здоров'я громадян або торкаються їх честь і гідність;
  • 8) берегти державне майно, у тому числі надане йому для виконання посадових обов'язків;
  • 9) подавати в установленому порядку передбачені федеральним законом відомості про себе і членів своєї сім'ї, а також відомості про отримані ним доходи і належить йому на праві власності майно, що є об'єктами оподаткування, про зобов'язання майнового характеру;
  • 10) повідомляти про вихід з громадянства Російської Федерації або про придбання громадянства іншої держави в день виходу з громадянства Російської Федерації або в день набуття громадянства іншої держави;
  • 11) дотримуватися обмеження, виконувати зобов'язання і вимоги до службового поводження, не порушувати заборони, які встановлені цим Законом та іншими федеральними законами;
  • 12) повідомляти представнику наймача про особисту зацікавленість при виконанні посадових обов'язків, яка може призвести до конфлікту інтересів, вживати заходів щодо запобігання такого конфлікту.

Ці загальні обов'язки державного службовця фактично не володіють прямою дією, а мають значення тільки для укладачів посадової регламенту-документа, який фактично міститиме конкретні обов'язки державного цивільного службовця. При прямому дії закону такого додаткового документа не потрібно було б.

Ще одна специфічна обов'язок, на жаль, не відображена у ч. 1 ст. 15 Закону № 79-ФЗ, з'явилася з прийняттям КоАП РФ. Посадові особи державної служби зобов'язані знати процедуру застосування адміністративних покарань, встановлених цим Кодексом, і вміти застосовувати її на практиці. Практично кожен федеральний орган виконавчої влади на виконання КоАП РФ видав вказівки для своїх посадових осіб. Зокрема, Мінмайна Росії наказом від 13 березня 2003 № 79 затвердило Перелік посадових осіб Міністерства майнових відносин РФ та його територіальних органів, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення. Оскільки КоАП РФ ставить посадовій особі обов'язок залучати правопорушників до адміністративної відповідальності, такими знаннями особа зобов'язана володіти вже при вступі на державну службу, а під час виконання обов'язків державної служби застосовувати ці знання. Державний цивільний службовець не може бути атестований, поки процедурні особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення йому не відомі і він не вміє грамотно складати належну документацію.

Що стосується принципу доступності інформації про державну службу (ст. 4 Закону № 79-ФЗ), тобто відкритості державної служби, то це прекрасний принцип, але до громадянського службовцю він відношення не має. Навпаки, цивільний службовець не має права розголошувати службову інформацію, так що відкритим має бути не цивільний службовець, а служба, а це вже конституційний принцип, а не принцип державної служби, тобто правило для законодавця, а не для виконавця.

Відкритість діяльності державного службовця обумовлена тим, що він виконує не свою волю, а волю держави, тому громадяни цієї держави, платники податків, мають право знати, що робить державний службовець. Наявність у державного посадової особи родичів - іноземних громадян створює вельми специфічну ситуацію з точки зору захисту такою особою виключно інтересів власної держави. Це стосується також осіб з подвійним громадянством, як цілком справедливо зазначає В. В. Полянський. Забезпечення відкритості державної служби та її доступності громадському контролю проголошено одним із завдань Федеральної програми "Реформування та розвиток системи державної служби Російської Федерації (2009-2013 роки)", затвердженої указом Президента РФ від 10 березня 2009 року № 261 "Про федеральної програмі" Реформування та розвиток системи державної служби Російської Федерації (2009-2013 роки) "(п. 22д).

Взаємодія з громадськими об'єднаннями (ст. 4 Закону № 79-ФЗ) також не може бути визнано обов'язком державного цивільного службовця, тому що цивільний службовець може взаємодіяти тільки з тими особами і в тому порядку, які вкаже йому начальник. Наприклад, якщо цивільний службовець буде на "законних" підставах взаємодіяти з Британською радою, а за деякими повідомленнями, це організація підривного напрямки роботи, то такий службовець становить загрозу безпеці держави.

Видається, це неприпустиме для державної служби становище, оскільки приватні інтереси цивільного службовця у приватній організації можуть призводити до використання службового становища такого службовця у зв'язку з його членством у приватній організації, у тому числі релігійної чи націоналістичної спрямованості.

Посадові обов'язки, які відображені в посадовому регламенті, містять конкретні обов'язки з державної посади федеральної державної служби залежно від функціональних особливостей даної посади і предмета ведення відповідного державного органу (п. 3 Указу Президента РФ від 27 вересня 2005 № 1131 "Про кваліфікаційних вимогах до стажу державної цивільної служби (державної служби інших видів) або стажем роботи за фахом для федеральних державних цивільних службовців "з урахуванням кваліфікаційних вимог до стажу і досвідом роботи за фахом. Проте були випадки і іншого підходу до оформлення посадових обов'язків. Так, Перелік посад особистого складу органів управління та підрозділів Державної протипожежної служби МНС Росії і відповідних їм прав і обов'язків щодо здійснення державного пожежного нагляду, затв. наказом МНС Росії від 20 червня 2002 № 302 і скасований наказом МНС Росії від 26 квітня 2005 № 351, містив посадові вимоги, згруповані в залежності від особливостей адміністративно-територіального поділу країни. Стаж і досвід роботи в цих вимогах не враховувався.

Основні обов'язки і права державного службовця визначаються його посадою. Посада - це категорія для позначення розподілу компетенції державного органу по частинах між фізичними її виконавцями, вона являє собою сукупність прав та обов'язків цих виконавців, тобто в застосуванні до державної посади - повноваження.

З викладеного вище випливає, що поняття посади і посадових обов'язків у сучасного російського законодавця не цілком пов'язані, не збігаються. У той же час саме сукупність прав та обов'язків державного службовця і складає, по суті, характеристику його посади. Це тонка різниця можна угледіти і в формулюванні Федеральної програми "Реформування державної служби Російської Федерації", затв. Указом Президента РФ від 19 листопада 2002 № 1336, де йшлося, зокрема, про завдання Програми: "визначення обов'язків, повноважень і заходів відповідальності державних службовців на основі посадових (службових) регламентів".

Упорядкування та конкретизації повноважень державних службовців, які повинні бути закріплені в посадових регламентах, вимагає і Федеральна програма "Реформування та розвиток системи державної служби Російської Федерації (2009-2013 роки)".

Статус посадової регламенту, суперечливо врегульований у законодавстві, його поняття докладно досліджує К. В. Давидов. Він вважає, що закріплена в Законі про державну цивільну службу модель посадових регламентів на практиці фактично так і не виникла. "Затверджені федеральними органами виконавчої влади типові форми посадових регламентів рясніють бланкетним відсиланнями, в яких" втоплені "новаторські елементи регламентів. Аналіз що стали доступними автору посадових регламентів федеральних державних цивільних службовців низки територіальних органів федеральних виконавчих органів по Новосибірській області, а також державних цивільних службовців органів виконавчої влади Новосибірської області дозволив зробити висновок про те, що фактично вони такими не є; через відсутність необхідних за ст. 47 Закону розділів на практиці ухвалюються лише "новомодних" перейменовані посадові інструкції ". Автор посилається при цьому на що проводилися прокурорські перевірки стану законності в системі державної служби та аналізує шостій недоліків чинного законодавства про адміністративний регламенті.

Першим недоліком посадової регламенту К. В. Давидов вважає те, що, будучи локальним адміністративним актом, він містить "істотні умови" службового контракту, в той час як ТК РФ виключив поняття істотних умов трудового договору. При цьому посадові регламенти є "за своєю правовою природою переважно нормативними локальними правовими актами. Службовий ж контракт є акт індивідуальний". З цієї суперечності К. В. Давидов знаходить досить простий вихід, замінивши формулювання і виклавши її в такій редакції: "Службовий контракт державного цивільного службовця приймається відповідно до вимог законодавства РФ і на підставі посадових регламентів відповідних посад державної цивільної служби".

Друга проблема посадових регламентів, на думку автора, полягає в тому, що вони "імперативно орієнтовані на правові явища (категорії, інститути), недостатньо розроблені в науці і законодавстві". Таким, зокрема, є перелік надаваних державним службовцям державних послуг. "У той час як категорія" державна послуга "в даний час не отримала вичерпної, внутрішньо несуперечливої і загальновизнаною характеристики", - відзначає він. Ясно, що тут слово за законодавцем.

Третя складність пов'язана з орієнтацією посадових регламентів державних цивільних службовців виключно на адміністративні регламенти відповідних органів виконавчої влади. На думку К. В. Давидова, це неконструктивно хоча б тому, що діяльність державного службовця описується адміністративними процедурами, які містяться не тільки в адміністративних регламентах виконавчих органів.

Четверта трудність - наявність прогалин у посадових регламентах, наприклад "фактичну відсутність в них норм про юридичну відповідальність державних службовців". Навіть Президент РФ Дмитро Медведєв у посланні Федеральним Зборам РФ 2010 спеціально підкреслював: "Необхідно законодавчо ввести відповідальність посадових осіб за порушення термінів надання державних послуг, а також за недотримання процедур, передбачених відповідними адміністративними регламентами".

П'ята проблема: "Доцільно законодавчо закріпити необхідність забезпечення відкритого доступу до текстів посадових регламентів державних службовців". Як зазначає А. В. Мартинов, відсутність посадових регламентів у відкритому доступі унеможливлює для громадян дати правову оцінку діям посадових осіб і забезпечити свій захист.

І шоста - головна проблема - цілком очевидне небажання державного апарату забезпечити прозорість державного управління. К. А. Давидов пропонує ввести спеціальну відповідальність керівників відповідних виконавчих органів за відсутність впровадження посадових регламентів відповідно до нормативно визначеними термінами, встановленими Програмою реформування та розвитку системи державної служби РФ. Однак насправді наявність відповідальності посадових осіб пов'язано з іншою обставиною - відсутністю так званої політичної волі.

За визначенням Мінздоровсоцрозвитку Росії, що стосується Рекомендацій з розробки посадових регламентів федеральних державних цивільних службовців у федеральних міністерствах, федеральних службах і федеральних агентствах і доведеного листом Мінздоровсоцрозвитку Росії від 10 серпня 2005 № 3855-Нд поняття посадової регламенту таке:

"Посадові регламенти федеральних державних цивільних службовців є нормативними документами, покликаними сприяти правильному підбору, розстановці і закріпленню кадрів, підвищення їх професійної кваліфікації, вдосконалення функціонального і технологічного поділу праці між керівниками та спеціалістами, а також використовуватися при оцінці службової діяльності державного службовця відповідного держоргану при проведенні атестації, при прийомі громадян на державну службу в порядку призначення або за конкурсом ".

Рекомендації щодо розробки посадових регламентів федеральних державних цивільних службовців у федеральних міністерствах, федеральних службах і федеральних агентствах містять наступне визначення посадової регламенту: "Посадовий регламент є основним нормативним документом, що регламентує зміст і результати діяльності державного службовця. У ньому містяться вимоги, що пред'являються до державного службовця, замещающему відповідну державну посаду ". Відповідно до постанови Уряду РФ від 19 січня 2005 № 30 (п. 1.2) посадові регламенти державних службовців є складовою частиною адміністративного регламенту виконавчого органу державної влади, що включає також адміністративні регламенти державних функцій, адміністративні регламенти виконавчих органів державної влади, адміністративні регламенти взаємодії виконавчих органів державної влади, розроблені на основі "Типового регламенту взаємодії федеральних органів виконавчої влади", затв. зазначеною постановою. У посадовій регламент включаються:

  • 1) кваліфікаційні вимоги до рівня і характеру знань і навичок, що пред'являються до громадянського службовцю, заміщає відповідну посаду цивільної служби, а також до освіти, стажу цивільної служби (державної служби інших видів) або стажу (досвіду) роботи за фахом;
  • 2) посадові обов'язки, права і відповідальність цивільного службовця за невиконання (неналежне виконання) посадових обов'язків відповідно до адміністративним регламентом державного органу, завданнями та функціями структурного підрозділу державного органу та функціональними особливостями замещаемой в ньому посади цивільної служби;
  • 3) перелік питань, за якими цивільний службовець має право або зобов'язаний самостійно приймати управлінські та інші рішення;
  • 4) перелік питань, за якими цивільний службовець має право або зобов'язаний брати участь при підготовці проектів нормативних правових актів і (або) проектів управлінських та інших рішень;
  • 5) строки та процедури підготовки, розгляду проектів управлінських та інших рішень, порядок узгодження і ухвалення даних рішень;
  • 6) порядок службового взаємодії громадянського службовця у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків з цивільними службовцями того ж державного органу, цивільними службовцями інших державних органів, іншими громадянами, а також з організаціями;
  • 7) перелік державних послуг, що надаються громадянам та організаціям згідно з адміністративним регламентом державного органу;
  • 8) показники ефективності та результативності професійної службової діяльності громадянського службовця (ч. 2 ст. 47 Закону № 79-ФЗ).

Рекомендації щодо розробки посадових регламентів федеральних державних цивільних службовців у федеральних міністерствах, федеральних службах і федеральних агентствах містять Зразкові (типові) посадові регламенти керівника федерального органу виконавчої влади, за винятком федеральних міністрів (вища посада); помічника керівника федерального органу виконавчої влади; радника керівника федерального органу; спеціаліста; забезпечує фахівця федерального органу виконавчої влади.

Регламент державного цивільного службовця викликає асоціації з Типовим регламентом взаємодії федеральних органів виконавчої влади, затв. постановою Уряду РФ від 19 січня 2005 № 30, який встановлює загальні правила організації діяльності федеральних органів виконавчої влади з реалізації їх повноважень і взаємодії цих органів, у тому числі правила організації взаємодії федеральних міністерств з знаходяться у їх віданні федеральними службами і федеральними агентствами ( п. 1.1). Між двома видами регламентів встановлена пряма правовий зв'язок, оскільки регламент федерального органу виконавчої влади, адміністративні регламенти виконання державних функцій, адміністративні регламенти надання державних послуг та посадові регламенти цивільних державних службовців федерального органу виконавчої влади складають адміністративний регламент федерального органу виконавчої влади (п. 1.2).

Крім того, діють і документи відомчого характеру, що регулюють кваліфікаційні вимоги до державних службовців. Прикладом може з'явитися досить докладний і добротний документ: Кваліфікаційні вимоги, що пред'являються державним цивільним службовцям Федеральної служби по тарифах, затв. наказом ФСТ Росії від 6 жовтня 2006 № 196.

Положення посадової регламенту зобов'язані бути відкритими, оскільки вони враховуються при проведенні конкурсу на заміщення вакантної посади цивільної служби, а також при атестації, кваліфікаційному іспиті, плануванні професійної службової діяльності громадянського службовця і в інших випадках (ч. 3, 4 ст. 47 Закону № 79 ФЗ). Форма такого відкриття відомостей в законодавстві не врегульована.

Співвідношення між службовим характером інформації, державною таємницею і принципом відкритості для громадян службової діяльності функціонерів державного апарату найкраще охарактеризовано В. В. Путіним під час перебування його Президентом РФ: "Право бути обраним чи призначеним на державні посади, як і можливість отримувати публічні послуги, публічну інформацію повинні бути доступні в рівній мірі всім громадянам країни. При цьому будь-який, преступивший закон, повинен знати, що покарання невідворотне ... Вважаю, що ми насамперед повинні забезпечити право громадян на об'єктивну інформацію. Це - найважливіший політичний питання, і він прямо пов'язаний з дією в нашій державній політиці принципів свободи і справедливості ". Ці слова можна покласти в основу твердження, що інформація про державних службовців не може бути службової, вона має публічний характер і повинна бути відкритою для населення. В даний час ці відносини врегульовані у Федеральному законі від 9 лютого 2009 року № 8-ФЗ "Про забезпечення доступу до інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування".

У ст. 14 Закону № 79-ФЗ закріплені права державного службовця, але їх перерахування в законі повинно бути дубльовано в посадовому регламенті, оскільки конкретна посада може зажадати наявності та інших прав. Крім того, права державного службовця - це одночасно і його обов'язки, тобто під правами мається на увазі компетенція. Так само йде справа і з поняттям обов'язків цивільного службовця, закріплених у ст. 15 цього Закону.

Пункт 10 Положення про Управління Президента РФ з внутрішньої політики, затв. Указом Президента РФ від 21 червня 2004 № 791, свідчить, що розподіл посадових обов'язків між заступниками начальника Управління, референтами та начальниками департаментів здійснює начальник Управління. Цей приклад показує, що регулювання посадових обов'язків прямо вменено місцевому керівництву і залежить від його уявлень про обов'язки співробітників.

Склад вимог до державного службовця можна простежити по Єдиному кваліфікаційному довіднику посад керівників, фахівців і службовців, затв. наказом Мінздоровсоцрозвитку Росії від 29 січня 2009 року № 32. Наприклад, розділ "Кваліфікаційні характеристики посад керівників та спеціалістів організацій повітряного транспорту" ЄКР, що встановлює перелік посад керівників та спеціалістів організацій цивільної авіації, складається з трьох розділів: розд. I - "Загальні положення"; розд. II - "Посади керівників"; розд. III - "Посади фахівців".

Зазвичай тарифно-кваліфікаційні характеристики містять три розділи вимог до державних службовців: "посадові обов'язки", "повинен знати" і "кваліфікаційні вимоги". Під останніми зазвичай розуміються вимоги до певного рівня освіти і стажу роботи. У Порядку застосування Єдиного кваліфікаційного довідника посад керівників, фахівців і службовців спеціально уточнено зміст розділів кваліфікаційної характеристики "Посадові обов'язки", "Повинен знати" і "Вимоги до кваліфікації".

Класифікації вимог до державних службовців по зазначеними категоріями ("Посадові обов'язки", "Повинен знати", "Вимоги до кваліфікації") не міститься в наказі ФСФР від 19 жовтня 2006 № 06-120 / пз-н "Про кваліфікаційних вимогах до професійних знанням і навичкам, необхідним для виконання посадових обов'язків федеральними державними цивільними службовцями центрального апарату і територіальних органів Федеральної служби з фінансових ринків ". Ці вимоги включаються в посадові регламенти відповідних федеральних державних цивільних службовців.

Представляються мають методологічне значення Кваліфікаційні вимоги до професійних знань і навичок, необхідних для виконання посадових обов'язків за посадами федеральної державної цивільної служби в Міністерстві охорони здоров'я і соціального розвитку Російської Федерації, утв. наказом Мінздоровсоцрозвитку Росії від 24 листопада 2006 № 798. Вони побудовані за схемою поділу цих вимог залежно від категорії та групи посад і включають в кожну групу вимог розділи "Знання" і "Навички".

Відомості про політичні переконання в числі обов'язкових елементів характеристики не згадуються, особливо у світлі ч. 1 ст. 13 Конституції РФ, яка визнає ідеологічне різноманіття в Російській Федерації. Атестуються можуть бути проекзаменовані (протестовані). Однак політичний характер діяльності на державній посаді - очевидна істина.

Іноді права і обов'язки державного службовця закріплюються прямо в його посвідченні. Прикладом може служити Форма посвідчення, закріплена Змінами і доповненнями, що вносяться до деяких актів Уряду РФ з питань підвищення безпеки польотів і авіаційної безпеки в цивільній авіації Російської Федерації, утв. постановою Уряду РФ від 14 травня 2003 № 282. У посвідченні російською та англійською мовами записано: "Пред'явник даного посвідчення уповноважений Міністерством транспорту РФ здійснювати державний контроль за діяльністю в галузі цивільної авіації, безперешкодно в установленому порядку відвідувати авіапідприємства, організації цивільної авіації, а також їх об'єкти, інспектувати екіпажі повітряних суден цивільної авіації і проводити перевірки інженерно-технічного забезпечення таких повітряних суден, у тому числі повітряних суден іноземних держав, які виконують польоти в Російську Федерацію ". Видається, що це хороша форма зв'язку наділеного адміністративними повноваженнями посадової особи з не підпорядкованими йому по службі фізичними та юридичними особами.

Зазначені вище типи посадових інструкцій мають знеособлений, нормативний характер. Однак існують приклади, коли замість посадових інструкцій, прив'язаних до посадою, затверджуються документи, що розподіляють обов'язки державного органу із зазначенням прізвищ реально наявних осіб. Прикладом такого підходу є розпорядження мера Москви від 27 січня 2011 № 16-РМ "Про розподіл обов'язків між мером Москви, першим заступником та заступниками мера Москви в Уряді Москви", де викладаються обов'язки персонально мера Москви С. С. Собяніна, першого заступника мера Москви в Уряді Москви В. І. Ресина, заступника мера Москви в Уряді Москви з питань житлово-комунального господарства та благоустрою П. П. Бірюкова та ін.

Викликає інтерес правовий статус такого документа. Виникає питання: чи відповідає це розподіл обов'язків законодавству про державну службу, який вимагає наявності саме посадових регламентів, а не персонального розподілу сфер діяльності. Адже зі зміною фізичних осіб відповідного державного органу в цьому випадку повинні змінюватися і їх обов'язок. Обов'язки ж по державній службі носять в принципі безособистісний характер.

Таку ж, як і в Москві, структуру визначення посадових обов'язків закріплює і наказ Міністерства освіти РФ від 3 вересня 2003 № 3460 "Про розподіл обов'язків між заступниками міністра освіти Російської Федерації", де розподіл обов'язків також закріплено персонально.

Вдалий принцип правового регулювання закріплений в швейцарському законі про державну службу, в якому проголошено особистий характер державної служби (ст. 21), тобто обов'язки, припускаються посадою, можуть бути виконані тільки відповідною посадовою особою особисто. Ніхто не може підміняти посадова особа, і делегувати свої обов'язки кому-небудь посадова особа теж не має права.

У деяких документах прямо забороняється передача повноважень. Так, п. 11 Положення про оперативному штабі по забезпеченню безпеки при проведенні XXII Олімпійських зимових ігор і XI Паралімпійських зимових ігор 2014 року в м Сочі, затв. Указом Президента РФ від 14 травня 2010 року № 594, закріплює, що члени оперативного штабу не вправі делегувати свої повноваження іншим особам. У той же час інші документи встановлюють протилежне. Наприклад, керівник територіального органу МВС Росії по суб'єкту РФ відповідно до п. 19

Типового положення про територіальному органі МВС РФ, утв. Указом Президента РФ від 1 березня 2011 № 249, поряд з тим, що розподіляє обов'язки між своїми заступниками, також "делегує в установленому порядку частина наданих йому повноважень своїм заступникам, керівникам (начальникам) структурних підрозділів територіального органу, а також керівникам (начальникам ) підпорядкованих органів та організацій "(підлий. 7 п. 19). Єдиної практики немає, а по суті, законним є особистий характер виконання обов'язків державної служби без права їх передоручення. Інакше змінюється джерело самих повноважень.

Розглядаючи статус виконуючого обов'язки керівника державного органу як один з окремих випадків делегування повноважень, можна відзначити широке поширення такого виду делегування повноважень в російському законодавстві. Наприклад, п. 3 Указу Президента РФ від 1 березня 2011 № 253 "Про затвердження переліку посад вищого начальницького складу в органах внутрішніх справ Російської Федерації, у Федеральній міграційній службі, в Бюро по координації боротьби з організованою злочинністю та іншими небезпечними видами злочинів на територіях держав - учасниць Співдружності Незалежних Держав і відповідних цим посадам спеціальних звань "передбачає, що призначення виконуючим обов'язки за вакантною посадою, що підлягає заміщенню особами вищого начальницького складу органів внутрішніх справ РФ, здійснюється міністром внутрішніх справ РФ з письмового дозволу Президента РФ. Термін виконання обов'язків по зазначеній посаді не може перевищувати шість місяців. Звільнення від виконання обов'язків за такою посадою здійснюється міністром внутрішніх справ РФ.

У Російській Федерації навіть статус міністра, здавалося б, одного з основних функціонерів державного апарату, не має чітко окреслених меж повноважень і дозволяє міністрові суб'єктивно розпоряджатися державними обов'язками. Наприклад, у п. 1.10 Типового регламенту взаємодії федеральних органів виконавчої влади, затв. постановою Уряду РФ від 19 січня 2005 № 30, міститься наступна норма: "Федеральний міністр своїм наказом надає в необхідних випадках директорам департаментів федерального міністерства повноваження представляти федеральне міністерство у відносинах з державними органами, у тому числі з федеральними службами, федеральними агентствами, що знаходяться у веденні цього федерального міністерства, державними позабюджетними фондами, з іншими організаціями та громадянами, а також видає доручення на підписання від імені федерального міністерства договорів та інших цивільно-правових документів ".

Незважаючи на те, що цивільний службовець має право з попереднім повідомленням представника наймача виконувати іншу оплачувану роботу (ч. 2 ст. 14 Закону № 79-ФЗ), проблема делегування повноважень, на наш погляд, відображає не більш ніж незбалансованість споконвічного розподілу державно-владних обов'язків , невірне розподіл державних функцій між посадами державних службовців, зобов'язаних реалізовувати ці функції. При цьому, якщо законодавець не зміг спочатку нормально збалансувати права та обов'язки державних службовців, то передача цих регулюючих повноважень від компетентних посадових осіб до конкретного службовцю, не справляється з обсягом покладених на нього обов'язків і тому перерозподіляє їх методом делегації, навряд чи можна розглядати як розумний спосіб регулювання державно-службових відносин. Такий спосіб гармонізації незаконний.

Верховний Суд РФ вивчав справу про право Голови Центрального банку РФ делегувати свої повноваження на підписання актів ЦБ РФ своїм заступникам. Він визнав невідповідними федеральному законодавству і недіючими ряд позицій Положення Банку Росії від 15 вересня 1997 № 519 "Про порядок підготовки і вступу в силу нормативних актів Банку Росії" із змінами, в яких такі положення містилися.

Обов'язки державного службовця в законодавстві РФ підтримуються заходами державного примусу. Це правові гарантії. Зокрема, невиконання у встановлений термін законного припису (постанови, подання, рішення) органу (посадової особи), який здійснює державний нагляд (контроль), про усунення порушень законодавства тягне за собою накладення адміністративного штрафу на громадян у розмірі від 300 до 500 руб .; на посадових осіб - від 1 тис. до 2 тис. руб. або дискваліфікацію на строк до трьох років; на юридичних осіб - від 10 тис. до 20 тис. руб. (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ). Неподання або несвоєчасне подання до державного органу (посадовій особі) відомостей (інформації), подання яких передбачено законом і необхідно для здійснення цим органом (посадовою особою) його законної діяльності, а також подання до державного органу (посадовій особі) таких відомостей (інформації) в неповному обсязі або в спотвореному вигляді, за винятком випадків, передбачених низкою статей КоАП РФ, тягне за собою накладення адміністративного штрафу на громадян у розмірі від 100 до 300 руб .; на посадових осіб - від 300 до 500 руб .; на юридичних осіб - від 3 тис. до 5 тис. руб. (ст. 19.7 КоАП РФ).

До охорони прав цивільного службовця відноситься і диспозиція п. 17 ч. 1 ст. 14 Закону № 79-ФЗ, що передбачає право цивільного службовця на державний захист своїх життя і здоров'я, життя і здоров'я членів звий сім'ї, а також належного йому майна, що включає в тому числі право суддів та інших державних службовців РФ на носіння зброї.

Як бачимо, єдності правового регулювання посадових обов'язків державних цивільних службовців в Російській Федерації немає. Наслідком такого стану справ є різний правовий статус учасників державного управління, різна практика правозастосування в різних ланках державного апарату, відсутність балансу повноважень тих чи інших органів і посадових осіб, і, як наслідок, неузгоджена робота державного апарату.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук