Навігація
Головна
 
Головна arrow Право arrow Державна служба в Російській Федерації
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Способи організації контролю законності діяльності державних службовців

Серед способів організації контролю за законністю діяльності державних службовців можна назвати, по-перше, ті, які є внутрішньоорганізаційними (наприклад, безпосередні відносини державного службовця та його начальника: звіти про результати роботи, представлення декларації про доходи і т.д.), і, по-друге, ті, які вимагають інституційного закріплення (це вся система правоохоронних та правообеспечівающіх органів: контроль, нагляд, слідство, суди, в'язниці).

Варто нагадати справедливе зауваження Мольтке, який розумів, що на світі існують природні закони, перед якими накази воєначальників нічого не варті, і що "вся сила наказів воєначальників визначається виключно відповідністю цих наказів природним законам". Але абсолютно вірне судження Мольтке не заперечують і організації правильної системи контролю за дотриманням законності.

Способи контролю можна розділити на державні та громадські. Державні характерні для самої суті держави, вони відображають причини, що викликали виникнення держави взагалі, тобто вилучені з особистої волі пов'язаних з ним осіб. Громадські форми контролю за державним апаратом являють собою найчастіше діяльність різних об'єднань громадян, коли визначальною якістю такого контролю є зацікавлена воля членів даної, найчастіше лобістської, угруповання. Такі форми контролю особливо пропагувалися, коли комуністична ідеологія передбачала відмирання держави і перехід всіх його функцій в безпосереднє ведення громадськості. Віддаленим пережитком суспільних форм контролю в некомуністичному суспільстві є теорії громадянського суспільства, нібито забирає собі державні функції. У Російській Федерації цей процес ліквідації або підміни держави пов'язаний з пропагандою самоврядних організацій, в законодавчій формі він закріплений в документах, прийнятих у період адміністративної реформи Путіна - Фрадкова 2003-2004 гг.1 Державні форми контролю діяльності державного службовця включають внутрішньовідомчий контроль за підпорядкованістю; надвідомчого контроль з боку спеціально створених державою органів контролю - прокуратури, суду, інших спеціалізованих органів; парламентський контроль, судовий нагляд. Одним з технічних прийомів контролю над апаратом у західних країнах виступають суди адміністративної юстиції. Радянська система відповідальності включала в себе і такий метод, як відгук депутата, але в перебудовний час він був скасований.

Один з основних правових прийомів обмеження корумпованості державного апарату - правило про несумісність мандата депутата з державною посадою. Раніше в ч. 2 ст. 11 Федерального закону "Про основи державної служби Російської Федерації" містилася заборона державному службовцю бути депутатом законодавчих (представницьких) органів суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування. У подальшому відповідно до п. 2 ст. 1 Федерального закону від 7 травня 2002 № 47-ФЗ "Про внесення змін до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "" встановлено, що протягом терміну своїх повноважень депутат, в Зокрема, не може заміщати державні посади федеральної державної служби, якщо інше не передбачено федеральним законом. Історія знає і протилежні за суттю приписи. Так, у 1921 р ЦК РКП (б) прийняв циркуляр, що встановлював судову недоторканність комуністів - члени партії могли бути притягнуті до судової відповідальності тільки з санкції місцевих партійних комітетів. Відповідно, позбавлення членства в партії також певною мірою було важливою умовою, що обмежував свободу дії державного службовця.

Президент РФ. Головним посадовою особою, що здійснює контроль режиму законності, виступає Президент РФ, так як він є за посадою головним координатором діяльності всіх державних органів та державної служби в цілому.

Парламентський контроль. Парламент має такі важелі впливу на якість роботи державного апарату, як Рахункова палата РФ, депутатський запит, парламентський запит. Але деякі державні посадовці просто не є на запрошення Державної Думи на її засідання, ігнорують державний орган. Наприклад, Голова Уряду РФ М. М. Касьянов у 2001 р не з'явився на засідання Державної Думи навіть тоді, коли там слухалося питання про висловлення недовіри Уряду.

Безпорадність Державної Думи з питання застосування відповідальності проявилася і при обговоренні 9 вересня 2003 в Державній Думі постанови про звіт Рахункової палати РФ. Йшлося про реалізацію і про використання природного сировинного компонента низькозбагаченого урану як в рамках Угоди між Урядом РФ і Урядом США від 18 лютого 1993 "Про використання високозбагаченого урану, витягнутого з ядерної зброї", так і за контрактами на реалізацію природного сировинного компонента низькозбагаченого урану, не пов'язаним з Угодою. За угодою російський збагачений уран зберігається на території США з 1993 р Минатом не подав Рахунковій палаті документи, що підтверджують зобов'язання Уряду США щодо збереження та поверненню складських запасів урану, а також по натуральній або фінансової компенсації у випадку їх витрачання. Даний приклад є ілюстрацією того, що Державна Дума не може в реальності застосувати відповідальність до осіб, яких вважає винними у злочинах.

Цікаві положення про відповідальність парламентаріїв містить закон Московської області від 2 листопада 2005 № 230 / 2005-03 "Про Уряді Московської області":

"Члени Уряду Московської області, є керівниками виконавчих органів державної влади Московської області, призначення яких на посаду було погоджено Московської обласної Думою, негайно звільняються з посади у разі висловлення їм недовіри Московської обласної Думою (п. 6). У разі ж звернення Московської обласної Думи до губернатора Московської області з пропозицією про розгляд питання про відповідність посадової особи, що заміщає посаду першого заступника Голови Уряду Московської області, першого заступника Голови Уряду Московської області - міністра Уряду Московської області, заступника Голови Уряду Московської області, заступника Голови Уряду Московської області - міністра Уряду Московської області, заступника Голови Уряду Московської області - керівника апарату Уряду Московської області, міністра Уряду Московської області, займаної посади Губернатор Московської області зобов'язаний у місячний термін прийняти рішення і сповістити про це Московську обласну Думу "(п. 7).

Не краща ситуація і з контролем з боку третьої (судової) гілки влади.

Дуже складну схему організації кримінальної відповідальності державних посадових осіб передбачав КПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 448 якого, зокрема, визначав суд повноважним органом порушення кримінальної справи відносно Генерального прокурора РФ. Це неправильно, оскільки дана стаття покладала на суд не властиву йому функцію обвинувачення. Надалі редакція цього пункту була змінена. Однак КоАП РФ виявляє тенденцію до розширення числа складів, за якими рішення про адміністративне покарання приймає світовий суддя, тим самим підміняючи звичайну активну адміністрацію.

Прокуратура і суд в якості інструментів контролю режиму законності наділені правом, зокрема, виклику відповідних посадових осіб для надання свідчень.

При виявленні випадків порушення законності суд вправі винести окрему ухвалу і направити її у відповідні організації або відповідним посадовим особам, які зобов'язані протягом місяця повідомити про вжиті ними заходи (ч. 1 ст. 226 ЦПК РФ).

Внутрішньовідомчий і підвідомчий контроль. Державний нагляд і позавідомчий контроль за дотриманням законодавства РФ про державну цивільну службу РФ відповідно до ст. 67 Закону № 79-ФЗ зобов'язані здійснювати спеціально уповноважені державні органи, що визначаються федеральними законами та іншими нормативними правовими актами РФ.

Зазвичай влада в силу свого класового самосвідомості не дуже турбує своїх вірних виконавців, державних службовців, і створює для них умови якоїсь недосяжності, стабільності. Але до певних меж. Коли напруга від недолугої діяльності довіреної особи в державному апараті перевищує деяку величину, застосовується ряд апаратних методів впливу.

Одним з найпростіших способів є формування контрольних каналів "зворотного зв'язку" суб'єктів державної влади з населенням. Видається, що таким чином повинна бути забезпечена прозорість дій від імені держави його представників, зокрема, в органах управління відкритих акціонерних товариств, проте їх звіти не публікуються.

Обов'язок державного службовця надавати відомості про доходи і про майно, що належить йому на праві власності, регулюється п. 9 ч. 1 ст. 15 Закону № 79-ФЗ. Державний цивільний службовець зобов'язаний представляти в установленому порядку відомості про себе і членів своєї сім'ї, а також відомості про отримані ним доходи і належить йому на праві власності майно, що є об'єктами оподаткування, про зобов'язання майнового характеру. Ці надходять представнику наймача відомості є відомостями конфіденційного характеру, якщо не становлять державну таємницю (ч. 2 ст. 20 зазначеного Закону). Службовий характер такої інформації не дозволяє реалізувати потенціал даного інструменту впливу на службовців, так як не забезпечує суспільству можливості брати участь в даному виді контролю. У пресі публікуються декларації тільки деяких посадових осіб держави.

І нарешті, ще один зазвичай забувається спосіб контролю народу за діяльністю державних службовців - обов'язкова здача в державні архіви службових матеріалів. Оскільки державна служба - публічна, громадська, то всі утворюються внаслідок діяльності державних службовців матеріали-документи, речові прояви і т.д. - Являють собою свідчення діяльності держави і зобов'язані зберігатися як державне майно, що володіють імунітетом. Здача всіх документів до державного архіву крім усього іншого стає найчастіше і єдиною можливістю дотримати права людини, коли він розшукує своїх родичів, уточнює стаж роботи для встановлення пенсії, на виконання свого права вимагає надання відомостей про себе, накопичених в державних органах, і т.п .

Інші юрисдикційні способи контролю. Адміністративне право знає три основні і масу допоміжних організаційних способів контролю режиму законності в діяльності державних органів та їх посадових осіб. Ці форми цілком узгоджуються з трьома основними способами організації захисту прав громадян від дій адміністрації, посадових осіб держави, коли ці дії вчинені, на думку громадянина, з перевищенням влади або з порушенням його прав:

  • а) адміністративний;
  • б) судовий;
  • в) адміністративна юстиція.

У схематичному вигляді форми організації контролю за законністю діяльності державного цивільного службовця представлені на рис. 5.

Форми організації контролю діяльності державних службовців: 1 - адміністративний контроль;  2 - судовий контроль, 3 - адміністративна юстиція

Рис. 5. Форми організації контролю діяльності державних службовців: 1 - адміністративний контроль; 2 - судовий контроль, 3 - адміністративна юстиція

Найбільш дієвим і природним способом контролю за якістю виконання цивільним службовцям його обов'язків у рамках адміністративного способу охорони прав громадян є постійне і безпосереднє спостереження його безпосереднього начальника. Характерні риси контролю законності діяльності громадянського службовця в порядку підлеглості - безпосередній зв'язок і взаємозалежність начальника і підлеглого. Цим обумовлений і рівень вимогливості до законності дій підлеглого цивільного службовця.

У зарубіжних країнах існує маса інших, допоміжних способів контролю законності дій адміністрації, які вимагають специфічного вивчення. До них відносяться: посередництво, наприклад в країнах Азії та Африки (в країнах Південної Азії воно полягає в пошуку патрона для вирішення конфлікту); ампаро в країнах Латинської Америки, звернення до церковному суду в країнах Арабського Сходу, Ізраїлі; інститут омбудсмена або його аналоги в країнах Скандинавії, Латинської Америки; чаклунство в країнах Африки південніше Сахари; звернення до правлячої партії в країнах соціалістичної орієнтації (Китай, В'єтнам, Куба, КНДР, Конго і т.д.); спеціальні суди при міжнародних організаціях і багато інших. Порівняємо деякі з них за основними ознаками процедури для з'ясування їх якостей і прийнятності (табл. 3).

Таблиця 3. Способи контролю законності діяльності державних службовців

Параметри порівняння

Способи контролю

адміністративний

судовий

адміністративна юстиція

посередництво

Компетентне г ь суддів

Висока в області оперативного управління, низька в питаннях права

Висока у галузі права, низька в області оперативного управління

Висока і в області права, і в області оперативного управління

Судді немає, застосовується традиційна соціальна ієрархія

Неупередженість суддів

Низька

Висока

Висока

Низька

Оперативність вирішення спору

Висока

Низька Повільно

У цілому швидше судового і повільніше адміністративного способів

Досить оперативно

Вартість процесу

Дуже дешево

Дорого

В цілому недорого

Для подавця скарги-довго на все життя

Наслідки для оскаржуваного акта

Акт скасовується

Акт не відміняється

Різні залежно від особливостей адміністративної юстиції в країні

Скасування не має значення, важливо знаходження виходу з положення

Гласність

Слабка ступінь

Велика ступінь

Теж

Не існує

Публічність

Немає

Є

Теж

Не існує

Колегіальність

Немає

Є

Теж

Немає

Положення сторін

Юридично рівні

Юридично рівні

Юридично рівні

Сторін немає, бере участь покровитель, патрон

Характеристика процесу

Письмовий

Усний

Допускається і письмовий, і усний

Усний

Статус боку

Скаржник

Позивач

Заявник

Прохач по відношенню до патрона

Урегульованість

процесу

Врегульовано слабо

Детально розроблений в ЦПК

Врегульовано в загальних рисах, частково кодифіковано

Релігійно-філософські вчення з нечіткими 1раніцамі

Вид відповідальності

Дисциплінарна або адміністративна

"Трудова" або службова

Адміністративна

Немає

Порівняння показує, що суди адміністративної юстиції, зокрема дисциплінарні суди як їх різновид, - ефективний спосіб участі громадян у контролі за якістю державної служби. Громадянин набагато послідовніше прокуратури або інших службовців держави, за посадою беруть участь у судових засіданнях, виступає на захист своїх інтересів та інтересів суспільства, він ініціативний і безкомпромісний. Тому суди адміністративної юстиції з питань державної служби необхідні, вони є четвертим постулатом теорії правової держави. Оголошення Російської Федерації правовою державою тільки в Конституції РФ спотворює теорію правової держави, так як без адміністративної юстиції правова держава не існує, а в РФ таких судів немає.

Сам державний службовець також вправі звернутися у відповідні державні органи або до суду для вирішення спорів, пов'язаних з державною службою. До таких спорах ст. 69 Закону № 79-ФЗ в даний час відносить розбіжності з питань застосування законів, інших нормативних правових актів про цивільну службу та службового контракту. Раніше ч. 2 ст. 9 Федерального закону "Про основи державної служби Російської Федерації" в число таких спірних питань включала проведення кваліфікаційних іспитів атестації, їх результатів, зміст виданих характеристик, прийом на державну службу, її проходження, реалізацію прав державного службовця, переклади на іншу державну посаду державної служби , дисциплінарну відповідальність державного службовця, недотримання гарантій правового і соціального захисту державного службовця, звільнення з державної служби. Для реалізації даного положення Закону потрібний спеціальний дисциплінарний суд - один з різновидів судів адміністративної юстиції. В даний час ці функції у відповідності зі ст. 70 Закону № 79-ФЗ зобов'язані виконувати комісії державного органу у службових спорах і суд загальної юрисдикції.

Пропозиція скоротити число спеціальних органів, уповноважених вирішувати питання про застосування адміністративної відповідальності посадових осіб, висуває М. В. Єрмоленко. Автор вважає, що при такому розмаїтті уповноважених органів адміністративна практика не може бути однакової, а це підриває режим законності, оскільки застосування правової норми в різних ситуаціях залежить від розсуду конкретного відомства та його посадових осіб. Різна правозастосовна практика веде до заперечення права як єдиних вимог, звернених до різних осіб.

В цілому судова практика у справах, пов'язаних із зверненнями державних службовців для захисту своїх прав, невелика. Наприклад, у м Рязані суд розглядає в середньому одне-два таких справи протягом року.

Основним документом для захисту прав громадянина при їх порушенні адміністративними властями досі вважається мало затребуваний громадянами Закон РФ від 27 квітня 1993 № 4866-1 "Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян". Згідно ст. 6 цього Закону на державні органи, органи місцевого самоврядування, установи, підприємства та їх об'єднання, громадські об'єднання, на посадових осіб, державних службовців, дії (рішення) яких оскаржуються громадянином, покладається процесуальна обов'язок документально довести законність оскаржуваних дій (рішень).

Цікава пропозиція про створення своєрідного органу адміністративної юстиції вносить Я. І. Кузьмінов: "Процедура вигнання з державної служби і позбавлення чину (звання) має бути вилучена з рук начальства і передана спеціальним судам честі, що складається з відставних чиновників, що призначаються довічно. Виконавча влада по своїй сваволі може не використовувати неугодного чиновника, але не звільнити його з держслужби ". Схожими державними органами, з діяльністю яких пов'язана відповідальність державних службовців, є кваліфікаційні колегії суддів, Положення про які затверджено Вищої кваліфікаційної колегією суддів РФ 15 липня 2002 на підставі ст. 14 Федерального закону від 14 березня 2002 № 30-ФЗ "Про органи суддівського співтовариства в Російській Федерації". Воно поширюється на діяльність всіх кваліфікаційних колегій суддів.

Громадський контроль. Деякі вчені пропонують поряд з державною формою організації контролю застосовувати і суспільну (наприклад, партійний контроль). У комуністичній системі мислення така участь громадськості символізує перехід людства від державної до комуністичної, недержавній формі організації громадських зв'язків. Інші прихильники впровадження цього способу організації контролю за діяльністю адміністрації бачать у ньому торжество "громадянського суспільства" як якогось конкурента держави в галузі контролю за законністю діяльності державного апарату. Насправді це рецидив комуністичного мислення, подарований варіант заміни держави якимись іншими формами, аж до мафіозних угруповань.

Федеральна програма "Реформування державної служби РФ (2003-2005 роки)" очікувала від її виконання "створення умов для відкритості та підконтрольності діяльності апаратів державних органів і державних службовців громадянському суспільству". Забезпечення відкритості державної служби та її доступності громадському контролю проголошено одним із завдань Федеральної програми "Реформування та розвиток системи державної служби РФ (2009-2013 роки)", затв. Указом Президента РФ від 10 березня 2009 року № 261. Така позиція не може бути прийнята юристами. Реальний суб'єкт права, перед яким державний службовець відповідає, підміняється невизначеним суб'єктом - громадянським суспільством. Насправді єдиним суб'єктом вимог до державного службовця з боку горезвісного громадянського суспільства є громадянин. Саме він і ніхто інший має право пред'явити в суді позов до державній посадовій особі за його дії або бездіяльність. Безвідповідальна і лобіює свій вузький інтерес угруповання під узурпувати назвою "громадськість" здатністю якісно оцінити рівень службової поведінки державного службовця володіти не може. Це призводить до розмивання влади. Тільки компетентний, а тому і кваліфікований начальник повинен контролювати своїх службовців. Пропаговане А. А. Гришковцом залучення інституту громадянського суспільства до контролю за діяльністю державного службовця, по суті, є маскуванням відсутності належного службового, дійсного державного контролю.

Сама численність контролюючих організацій говорить про їх неефективності, а може бути - і про умисел на дезорганізацію державного апарату.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук