Навігація
Головна
 
Головна arrow Право arrow Державна служба в Російській Федерації
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Основні риси інституту відповідальності державних службовців

Однією з істотних умов забезпечення правопорядку (а для юриста головним) є інститут юридичної відповідальності. Вона настає в разі вчинення протиправних, суспільно небезпечних винних діянь, що посягають на встановлений правовою нормою порядок. Відповідальність державних службовців виконує правоохоронну, правовосстановительную та профілактичну функції в діяльності державного апарату.

Без відповідальності немає і права. Це основою ознака реальної дії правових приписів. Інститут відповідальності є одним із різновидів заходів адміністративного примусу поряд з адміністративно-попереджувальними заходами, заходами адміністративного припинення і деякими іншими. Відповідальність - це покарання за правопорушення.

Закон № 79-ФЗ містить відсилочну формулювання стосовно відповідальності державних цивільних службовців. Згідно ст. 78 Закону особи, винні в порушенні законодавства РФ про державну цивільну службу РФ, притягуються до відповідальності в порядку, встановленому цим Законом та іншими федеральними законами. При узаконеної конкуренції ТК РФ і законодавства про державну службу в даному питанні таке визначення в спеціалізованому законі є недостатнім. Неприйнятність даної формулювання стає особливо очевидною, якщо згадати норму ч. 7 ст. 24 Закону № 79-ФЗ, яка говорить: "У службовому контракті передбачається відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання взятих на себе обов'язків і зобов'язань відповідно до законодавства Російської Федерації. Забороняється вимагати від цивільного службовця виконання посадових обов'язків, не встановлених службовим контрактом і посадовим регламентом ". Насправді правова відповідальність в публічному праві не носить договірний характер і службовим контрактом встановлюватися не може.

Іноді висловлюються судження, ніби фахівець у певній галузі знань (лікар при вчиненні правопорушень, пов'язаних з використанням його професійних знань; юрист, який використовує свої знання для створення штучних умов обходу закону, і т.д.) повинен нести підвищену відповідальність у порівнянні з громадянами, чия діяльність не пов'язана з використанням професійних знань. Передбачається, що такі обставини можуть служити обтяжуючими при вирішенні питань відповідальності '. Подібні судження не засновані на законі, хоч і викликають співчуття і заслуговують на увагу.

Розберемо специфіку юридичної відповідальності державних службовців.

Застосування примусу до порушників законодавства - обов'язкова ознака правової держави. Правова норма на відміну від норми моралі має сенс і діє тільки тоді, коли до її виконання можливо примусити. Якщо правило не забезпечено державним примусом - немає сенсу говорити про право взагалі, бо в такому випадку правило поведінки може бути віднесено до норм моралі. Таким чином, найбільш характерною ознакою правового регулювання є можливість застосувати примус для реалізації свого права, а застосування відповідальності до державних службовців є абсолютно нормальним і рутинним фактором функціонування держави.

"Відповідно до положень загальної теорії держави і права примус є одним з універсальних методів державного управління. Причому в сучасній правовій державі, визнається і гарантується дотримання прав і свобод, а також законних інтересів людини і громадянина, примус виступає в якості ефективного інструменту їх захисту" , - пише А. І. Горяїнов. "Адміністративні покарання як міра адміністративної відповідальності є одним з ключових інститутів в адміністративно-деліктному праві", - підтримує цю ідею А. С. Дугенец.

Незважаючи на те, що відповідальність є, можливо, головним проявом самого існування права, щодо цього корінного інституту правознавства вчені не мають єдиної думки.

Одні автори стверджують, що відповідальність - це застосування санкції правової норми. Такий підхід визнається не всіма, особливо якщо санкція як елемент правової норми носить позитивний характер, (наприклад, присудження премії). Інші вважають, що відповідальність передбачає всяка дія по відношенню до правопорушника, в тому числі застосування сили при затриманні. Треті впевнені, що відповідальність повинна наставати лише за наявності несприятливих наслідків протиправної поведінки. Уявлення, ніби відповідальністю є також приватне психічне ставлення до здійснюваного діянню, не відносяться до категорій правового порядку, в кращому випадку воно складає суб'єктивну сторону складу правопорушення.

Велика частина радянських і російських учених (наприклад, О. С. Іоффе і М. Д. Шаргородський) відносять відповідальність до виду примусу, а примус співвідносить безпосередньо з відповідальністю. Подібну позицію займає і І. С. Самощенко: "Юридична відповідальність є ... державний примус до виконання вимог закону. У цьому суть і сенс юридичної відповідальності".

Така позиція не цілком вірна саме щодо адміністративного права. Бо розкочування "їжака" через дорогу перед мчить на неприпустимою швидкості автомобілем - це примус до зупинки лихача, і з неприємними для нього наслідками, але це ще не відповідальність, оскільки відповідальність настане після затримання. Примус у формі припинення протиправного діяння передує примусу у вигляді покарання за його вчинення, тобто настанню відповідальності.

Найбільш коротким і точним видається визначення професора А. П. Альохіна: "Адміністративна відповідальність - вид юридичної відповідальності, яка виражається в застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою адміністративного стягнення до особи, яка вчинила адміністративне правопорушення". Такий формальний підхід до визначення адміністративної відповідальності є майже невразливим, хоча і тільки в галузі адміністративного права. Але оскільки адміністративне право - це єдина галузь права, в межах якої застосовуються два види відповідальності, адміністративна та дисциплінарна, то ряд вчених визначає відповідальність, у тому числі в застосуванні до інституту державної служби, інакше. Наприклад, А. В. Сергєєв стверджує:

"Під відповідальністю державного цивільного службовця з адміністративного права розуміється застосування до нього дисциплінарних стягнень або адміністративних покарань, на підставі встановленого відповідно до процесуальних норм факту вчинення ним дисциплінарного чи адміністративного правопорушення, що складаються в невиконанні чи неналежному виконанні цивільним службовцям службових обов'язків".

За службові дії посадовець повинен нести насамперед дисциплінарну відповідальність, а не адміністративну. Даремно законодавець ставить посадова особа на рівень звичайного громадянина, це пережиток соціалістичної системи права.

Усталеним в адміністративно-правовій науці думкою є відміну відповідальності адміністративної та дисциплінарної, які при ідентичності суб'єктів розрізняються характером підпорядкованості: при адміністративної відповідальності порушник не підпорядкований органу адміністративної юрисдикції, а при дисциплінарної вони знаходяться в службовому підпорядкуванні.

Цікавою в науковому відношенні є дискусія на тему, чи є відповідальність формою обмеження прав або просто покаранням. М. С. Студеникина, наприклад, вважає, що встановлення адміністративної відповідальності - це реакція держави на вчинення правопорушення, вона не може розглядатися як обмеження прав і свобод громадян. А професор А. П. Шергін вважає, що "зміст будь-якого виду покарання (адміністративного, дисциплінарного, кримінального) є не чим іншим, як правообмежень. Більше того, покарання відрізняються один від одного характером і розміром правообмежень". І ця дискусія не носить відстороненого характеру, вона відображається в сучасному законодавстві РФ в тому, що А. П. Шергін визначає як неконституційність сучасного дворівневого адміністративно-деліктного законодавства. Він звертає увагу на нелегітимність повноважень суб'єктів РФ по прийняттю законів про адміністративні правопорушення, на невідповідність такого нормативного рішення ст. 55 Конституції РФ. "При виданні КоАП РФ порушений основний конституційний імператив - обмеження прав і свобод людини і громадянина можливе тільки на підставі федерального закону. На жаль, розробники проекту КоАП РФ проігнорували це конституційне положення", - підсумовує він.

Свобода не є історичною цінністю людства, основними характеристиками якого є взаємодія і взаємозалежність. Поширення гурткового масонського гасла ("свобода, рівність, братерство") на все суспільство в цілому перетворює ідею в свою протилежність, влада меншості над більшістю.

Важливою характеристикою відповідальності є принцип однократності її застосування за одне правопорушення, встановлений у ст. 50 Конституції РФ. Цей же принцип закріплений і в ч. 2 ст. 57 Закону № 79-ФЗ: "За кожний дисциплінарний проступок може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення".

Виникає питання: чи можлива персональна відповідальність, коли рішення приймалося колегіально, наприклад урядом? Відповідь може бути двояким. 18 травня 2011 в прес-конференції Д. А. Медведєва було поставлено питання, чому він звільняє губернаторів, але не міністрів. Він відповідав, що відповідальність в уряді колективна. Але ж ясно, що рішення з питань його компетенції вживає міністр, а не уряд, це два різних суб'єкта права. І у них повинна бути, отже, самостійна відповідальність з питань власної компетенції. У російському законодавстві передбачена тільки колективна відповідальність уряду в цілому, але не його окремих міністрів, що деякі депутати Державної Думи кваліфікували як колективну безвідповідальність.

У п. 3 Інструкції з організації роботи щодо застосування заохочень та дисциплінарних стягнень в органах з контролю за обігом наркотичних засобів і психотропних речовин, затв. наказом ФСКН Росії від 28 листопада 2008 року № 424, суворе дотримання співробітниками ФСКН Росії всього комплексу законодавства і підзаконних актів, наказів і розпоряджень при здійсненні наявних у них повноважень трактується як дотримання службової дисципліни. Тим самим не робиться відмінності між дотриманням законодавства та службової дисципліною.

Підставою настання відповідальності є дисциплінарний (посадовий) проступок.

Всі види відповідальності, в принципі, мають спільні об'єктивні і суб'єктивні підстави: протиправність діяння, причинний зв'язок між ним і наступившим шкідливим результатом, вина порушника. Сукупність ознак юридичного факту, що дає підставу говорити про наявність протиправного діяння, називається складом. До складу адміністративного та дисциплінарного проступків, за які застосовується відповідальність державного службовця, повинні бути включені наступні елементи: суб'єкт, суб'єктивна сторона, об'єкт, об'єктивна сторона, а також наявність закону чи іншого нормативного акта, який визнає відповідну поведінку державного службовця караним.

Об'єкт. Характеристику складу правопорушення державних посадовців необхідно починати з об'єкта. Об'єкт правопорушення є важливим і самостійним предметом дослідження і кваліфікації поведінки державного службовця як особи, що підпадає під режим відповідальності. Бо насамперед треба знати, що саме законодавець вважає злочинною поведінкою, що відноситься до захищуваних державою областям діяльності державного службовця, і за які відступи від державних приписів призначаються міри відповідальності. Іншими словами, чому покарання призначається саме за дану поведінку як державної посадової особи, так і громадянина.

Не всі права і обов'язки державного службовця, відображені у відповідних розділах законодавства про державну службу, забезпечені санкціями, відповідальністю, що говорить про недостатню збалансованості самого законодавства. Д. Н. Бахрах і Е. Н. Ренова серед ознак підстави притягнення до відповідальності називають не суспільну небезпеку правопорушення, а "суспільну шкідливість правопорушення".

Кваліфікація і проступку, і злочину має соціально обумовлений характер, оскільки історично поняття злочину, проступку змінюються. Зокрема, в Індії "поняття" злочин "і" гріх "часто не диференційовані". А у Франції адміністративні правопорушення, аналогічні включающимся в КоАП РФ, відносяться до різних рівнів кримінального злочину: crimes, délits, misdemeanour або в англійському варіанті: crime, felony, contraventions.

Об'єктом правовідносини при застосуванні відповідальності до державного службовця є практично весь коло суспільних відносин, передбачений законодавством про адміністративні правопорушення, в тому числі в галузі посягання на інститути державної влади, порядок управління, громадський порядок.

Досліджуючи об'єкт посадових адміністративних правопорушень, скоєних цивільними службовцями, А. В. Сергєєв приходить до висновку, що "незважаючи на різноманітність суспільних відносин, які можуть постраждати в результаті вчинення цивільним службовцям посадової адміністративного правопорушення, в цілому вони посягають на один родовий об'єкт - інтереси державної цивільної служби ". Але в КоАП РФ цей об'єкт не представлений взагалі.

Інші галузі законодавства в питанні про об'єкт правовідносин (а правопорушення є одним із різновидів правовідносин) також не відрізняються єдністю і послідовністю.

Так, ГК РФ в ст. 128 закріплює, що до об'єктів цивільних прав належать речі, включаючи гроші та цінні папери, інше майно, в тому числі майнові права; роботи і послуги; охоронювані результати інтелектуальної діяльності і прирівняні до них засоби індивідуалізації (інтелектуальна власність); нематеріальні блага. Земельний кодекс РФ від 25 жовтня 2001 № 136-ФЗ у ст. 6 об'єктами правовідносин називає: 1) землю як природний об'єкт і природний ресурс; 2) земельні ділянки; 3) частини земельних ділянок. Повітряний кодекс РФ від 19 березня 1997 № 60-ФЗ у ст. 42 слід за ГК РФ і говорить: "Об'єктами єдиної системи організації повітряного руху є комплекси будівель, споруд, комунікацій, а також наземні об'єкти засобів і систем обслуговування повітряного руху, навігації, посадки і зв'язку, призначені для організації повітряного руху".

Видається, що об'єктом є суспільні відносини з приводу, наприклад, речей, землі, системи обслуговування повітряного руху, але не самі речі. Незважаючи на те, що сучасні кодекси найчастіше іменують об'єктом різні конкретні одиниці матеріального світу, в юридичному обороті такі конкретні об'єкти правового регулювання називаються предметами. Об'єкт ж являє собою коло суспільних відносин, на який спрямована правове регулювання.

В даний час КоАП РФ закріплює 17 формалізованих об'єктів адміністративних правопорушень, по відношенню до яких здійснюється діяльність суб'єктів адміністративної юрисдикції щодо профілактики, виявлення правопорушення, оформлення документації та застосуванню відповідальності. Це наступні об'єкти, що представлені в Особливої частини Кодексу:

  • - Права громадян (гл. 5 КоАП РФ);
  • - Здоров'я, санітарно-епідеміологічне благополуччя населення і громадська моральність (гл. 6);
  • - Власність (гл. 7);
  • - Навколишнє природне середовище та природокористування (гл.8);
  • - Промисловість, будівництво та енергетика (гл. 9);
  • - Сільське господарство, ветеринарія і меліорація земель (гл. 10);
  • - Транспорт (гл. 11);
  • - Дорожній рух (гл. 12);
  • - Зв'язок і інформація (гл. 13);
  • - Підприємницька діяльність (гл. 14);
  • - Фінанси, податки і збори, ринок цінних паперів (гл. 15);
  • - Митна справа (митні правила) (гл. 16);
  • - Інститути державної влади (гл. 17);
  • - Державний кордон РФ і забезпечення режиму перебування іноземних громадян або осіб без громадянства на території РФ (гл. 18);
  • - Порядок управління (гл. 19);
  • - Громадський порядок та громадська безпека (гл. 20);
  • - Військовий облік (гл. 21).

Розглядаючи питання, чи підлягають притягненню до адміністративної відповідальності відповідно до ст. 17.7 КоАП РФ посадові особи, які не подали повідомлення про заходи, вжиті за поданням слідчого, винесеною в порядку ч. 2 ст. 158 КПК РФ, і відповідаючи на нього ствердно, Верховний Суд РФ об'єктом даного адміністративного правопорушення визначив "інститут державної влади у вигляді реалізації повноважень прокурора, слідчого, дізнавача чи посадової особи, що здійснюють провадження по справі про адміністративне правопорушення, що діє від імені держави і представляє його інтереси, що випливають з норм закону ".

Державні службовці зобов'язані грамотно складати документи і правильно формулювати об'єкт правопорушення у відповідних випадках.

Об'єктивна сторона. Об'єктивна сторона правопорушення відображає реальний фактичне поведінка державного службовця. Це як дія, так і бездіяльність. Застосування відповідальності вимагає попереднього ретельного дослідження, чи є фактичний стан проблеми результатом дії або бездіяльності державного службовця. Необхідно знайти причинний зв'язок між станом справ і поведінкою посадової особи.

Потрібно відзначити, що концепція, запропонована норматівісти Г. Кельзеном, стверджує, що в чистому вченні про право немає місця причиною зв'язку. Для кваліфікації правопорушення досить фактичного стану речей, визначення, суперечить це стан правової нормі чи ні. Протиріччя досить для кваліфікації поведінки посадової особи як правопорушення. Чиновник відповідає за все, що відбувається на ввіреному йому фронті робіт. Така позиція зручна в бюрократичному державі, але вона знижує роль провини у складі правопорушення.

Розглянемо судовий казус, в якому проводиться відмінність між об'єктом, предметом та об'єктивної стороною правопорушення.

Є. була визнана винною в контрабанді валюти, укладеної з приховуванням від митного контролю та поєднаної з недостовірним декларуванням. У наглядової скарзі Є., що не оскаржуючи правильність кваліфікації її дій, просить повернути їй 12800 дол. США, звернених у дохід держави. На думку автора скарги, грошові кошти, які вона не внесла в митну декларацію, не є предметом злочину, тому не підлягають конфіскації відповідно до п. 4 ч. 3 ст. 81 КПК РФ.

Верховний Суд РФ зазначає, що об'єктом злочину, передбаченого ст. 188 КК РФ, виступає порядок переміщення товарів чи інших предметів через митний кордон РФ, а об'єктивна сторона даного злочину виражається у вчиненні дій з незаконного з порушенням встановленого порядку переміщення товарів чи інших предметів через митний кордон РФ.

З урахуванням того, що умисел засудженої спрямований не на незаконне заволодіння грошовими коштами (валюти), а на порушення порядку їх переміщення через митний кордон, грошові кошти (валюта) не є предметом злочину, а тому не підлягають конфіскації відповідно до п. 1 ст . 86 КПК РРФСР, на яку послався суд.

Судова колегія у кримінальних справах Верховного Суду РФ в наглядовому визначенні від 12 листопада 2007 № 5-Д07-122 визначила: вирок Головінського районного суду міста Москви відносно Є. змінити, виключити конфісковані в дохід держави 12 517 дол. США, повернувши їх засудженої.

Таким чином, з даного визначення Верховного Суду РФ можна зробити висновок про те, що кожне діяння підлягає додатковій оцінці на збіг з об'єктом злочину, а не автоматично складає об'єктивну сторону, в даному випадку злочину.

Суб'єкт. Одна з найважливіших характеристик інституту відповідальності в адміністративному праві - її індивідуальний характер. Тому визначення суб'єкта правопорушення - необхідну дію правоохоронних органів та суб'єктів адміністративного управління. Персональний характер відповідальності - основна якість покарання як реакції держави на поведінку вольових суб'єктів. Кругова порука неприпустима. У нашому ж законодавстві тривають порушення прав людини шляхом введення різних форм колегіальної відповідальності, зокрема відповідальності юридичних осіб.

Відповідальність органів державної влади сформульована, наприклад, у ст. 3.1 Федерального закону від 6 жовтня 1999 № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації". Вона, зокрема, говорить: "У разі прийняття органами державної влади суб'єктів РФ нормативних правових актів, що суперечать Конституції РФ, федеральним конституційним законам і федеральним законам і спричинили масові і грубі порушення прав і свобод людини і громадянина, загрозу єдності і територіальної цілісності Російської Федерації, національної безпеки Російської Федерації і її обороноздатності, єдності правового та економічного простору Російської Федерації, органи державної влади суб'єктів РФ несуть відповідальність відповідно до Конституції РФ і справжнім Федеральним законом ".

Співвідношення держави, державного органу, посадової особи цього органу, коли вони стають суб'єктами відповідальності, тлумачиться неоднозначно, у тому числі судами. Наприклад, в одному з судових казусів Верховний Суд РФ порахував, що при визначенні відповідальності держава (Російська Федерація) має правоздатність, а його орган (казначейство) - дієздатністю і, отже, позов повинен пред'являти не до держави, а до його органу (казначейству) . Однак в іншому казус ця позиція проводиться непослідовно. Так, визначення Верховного Суду РФ від 2 квітня 2007 р № 35-В06-33 полягає в наступному. Прокурор Калязінського району Тверської області звернувся до суду з позовом про стягнення з держави вартості його дачі і знаходився в ній майна, яка була спалена злочинцями у зв'язку з його службовою діяльністю. Кімрскій міський суд Тверській області постановив стягнути компенсацію понесеного прокурором шкоди з Мінфіну Росії. Міністерство фінансів зі свого боку в наглядовій скарзі просило відмовити в задоволенні позовних вимог "без передачі справи на новий розгляд". Однак Верховний Суд РФ визначив: "Задовольняючи позовні вимоги, суд, з урахуванням того, що порядок відшкодування шкоди, заподіяної майну прокурорів у зв'язку з їх службовою діяльністю, що є різновидом федеральної державної служби, аналогічний порядку відшкодування шкоди, встановленому ст. 1069- 1071 ГК РФ, зробив правильний висновок про покладання обов'язки з виплати компенсації позивачеві на Міністерство фінансів Російської Федерації за рахунок коштів скарбниці Російської Федерації ". Проте сам казус, опублікований в Бюлетені Верховного Суду РФ, називається: "Прокурор в разі пошкодження або знищення його майна у зв'язку з його службовою діяльністю забезпечується правом на матеріальну компенсацію за рахунок держави, а не за рахунок коштів, що виділяються на утримання органів прокуратури ". Тут прокурорська робота, по-перше, названа різновидом державної служби, по-друге, застосована аналогія закону, причому цивільного, і по-третє, проведено різницю відповідальності держави та її органу.

Оцінка винності держави та її органів трактується вченими по-різному. Ось, наприклад, думка М. В. Погрібного: "Говорити про винних діях органів, на нашу думку, зайве, оскільки, по-перше, вони можуть і не бути самостійними суб'єктами цивільного права, тобто не мати статусом юридичної особи ( він не потрібен для відправлення владних функцій). У цьому випадку доведеться говорити про вино якоїсь організації, котра є суб'єктом цивільного права, тобто не володіє право- і дієздатністю і, отже, волею. Раз немає волі, немає і провини. Під -других, будь-який орган завжди складають посадові особи, які й приймають рішення про вчинення незаконної дії, що приводить до заподіяння шкоди. Виходить, що, тлумачачи про вини органу, ми все одно приходимо до безпосередніх винуватців шкоди - конкретним державним службовцям. Якщо незаконне рішення, спричинило шкоду, приймалося від імені органу однією посадовою особою, в розрахунок повинна прийматися його вина. Якщо ж рішення було прийнято колегіально, то брали участь у його прийнятті посадові особи так чи інакше повинні були висловити своє ставлення до нього. Тому видається справедливим при визначенні провини враховувати факт виступу (голосування) проти прийняття рішення або правомірну спробу перешкодити його прийняттю, тобто при розгляді питання про вино, слід, на наш погляд, мати на увазі провину саме тих посадових осіб, голосами яких рішення було прийнято, а не тих, хто виступав проти нього ".

Аналізуючи положення Особливої частини КоАП РФ, А. В. Сергєєв робить парадоксальний висновок про те, що цивільні службовці в якості самостійних спеціальних суб'єктів адміністративних правопорушень Кодексом практично не розглядаються. У переважній більшості складів адміністративних правопорушень, які можуть бути вчинені цивільними службовцями у зв'язку з їх спеціальним правовим статусом, як суб'єктів правопорушень КоАП РФ називає посадових осіб. У відповідності зі ст. 2.4 КоАП РФ адміністративної відповідальності підлягає посадова особа в разі вчинення ним адміністративного правопорушення у зв'язку з невиконанням або неналежним виконанням своїх службових обов'язків.

Важливою характеристикою відповідальності державних посадових осіб є їх коло, тобто коло тих осіб, які підпадають під звичайні види відповідальності, і тих, які, перш ніж бути притягнуті до ординарної галузевої відповідальності, повинні понести спочатку відповідальність конституційну. Ось як описує дивні "державні" посади офіційна "Российская газета":

"Верховний Суд Росії зробив важливе роз'яснення, яке стосується високопоставлених хабарників. Будь начальник втрачає імунітет відразу після відставки ... Поки чиновник був при посаді, порушити проти нього справу було скрутно: депутатський імунітет не дозволяв. Але як тільки міський голова склав повноваження, його одразу притягли. Захист мера стала наполягати, мовляв, раз він творив справи, будучи "недоторканним", то і тепер порушувати справу треба за особливою процедурою. Однак Верховний Суд прирівняв його до простих смертних. Це рішення - сигнал усім, хто сьогодні вважає себе непотоплюваним. Після відставки колишнього громадянина начальника цілком можуть залучити за старі гріхи ".

Відмінність адміністративної та дисциплінарної відповідальності від конституційної. При дисциплінарної відповідальності, зокрема при відсторонення від посади, акт відсторонення здійснюється вищим посадовцем у порядку підлеглості, а при конституційної відповідальності зміщення проводиться виборцями, в порядок відкликання або інших процедур, які російське законодавство свідомо не поспішає впроваджувати.

Держава як суб'єкт адміністративної відповідальності (та й відповідальності взагалі), вимоги до якого могли б пред'явити як громадяни, так і державні службовці, є об'єктом дискусії. Так, постанова Пленуму Верховного Суду РФ і Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ від 1 липня 1996 № 6/8 "Про деякі питання, пов'язані із застосуванням частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації" говорить: "У разі пред'явлення громадянином або юридичною особою вимоги про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, необхідно мати на увазі, що відповідачем у такій справі повинні визнаватися Російська Федерація, відповідний суб'єкт Російської Федерації чи муніципальне освіту (ст. 161) в особі відповідного фінансового чи іншого уповноваженої органу ".

Важливою якістю сучасного російського законодавства про державну службу та адміністративного законодавства є закріплення в законі зв'язку відповідальності посадової особи з відповідальністю юридичної особи, в якому це посадова особа перебуває. Так, важко встановити підстави для відповідальності службовців в такому має великі правові наслідки випадку, як відгук ліцензії. Прикладом може служити наступний судовий казус.

Розпорядженням ФКЦБ від 30 листопада 1998 № 1265-р зважаючи протиправної практики Центрального банку РФ було призупинено дію виданої Банку Росії генеральної ліцензії від 11 червня 1997 № 90-000-2-000012. Це рішення державного органу, ФКЦБ, застосоване до корпоративній структурі невизначеного правового статусу, було оскаржене Банком Росії, установою, не включених в систему федеральних органів виконавчої влади. Підставою для видання розпорядження ФКЦБ послужили допущені Банком Росії порушення: обмеження щодо професійних учасників ринку цінних паперів у вигляді заборони мати у складі своїх органів управління і виконавчих органів осіб, які є державними службовцями, а також службовцями Центрального банку РФ; відсутність належного контролю ліцензує органу за діяльністю професійних учасників ринку цінних паперів, яким їм були видані ліцензії, та невжиття в їх відношенні заходів при виявленні порушень законодавства РФ про цінні папери та нормативних актів ФКЦБ.

Одним з основних ознак, що відрізняють службову і трудову концепції державної служби, є положення про те, що при державно-службових відносинах відповідальність за свого службовця несе державний орган. Однак незавершеність доктринального визначення, відмежування служби від трудових відносин тягне і різноманітну судову практику. Непослідовність у розумінні місця державного службовця у порівнянні з простим найманим працівником в суспільстві приводить до рівняння їх відповідальності, в той час як державний службовець - працівник владних структур держави, і володіти рівною з звичайним найманим працівником відповідальністю він не може.

Прикладом неналежного суб'єкта відповідальності з'явився також і випадок з Михайлом Піотровський, який став директором державного музею "Ермітаж" після смерті свого батька. Коли в серпні 2006 р розкрилася крадіжка з цього музею 221 предмета, про що вже говорилося, міністр культури РФ М. Є. Швидкой оголосив М. Б. Піотровському догану. Виникає правове питання: який характер відносин між міністром культури та директором державного музею-чи є ці відносини дисциплінарними? І чи відноситься посаду директора музею до посад державної служби РФ? Ймовірно, в даному випадку належної мірою відповідальності було б кримінальне переслідування за халатність, якщо не умисел, що заподіяли істотну шкоду державі. Але такого не послідувало.

Суб'єктивна сторона. Суб'єктивна сторона правопорушення, за вчинення якого застосовується відповідна форма юридичної відповідальності, є ставлення суб'єкта правопорушення до об'єктивної сторони, своєму вольової поведінки, дії чи бездіяльності.

Суб'єктивна сторона посадових адміністративних правопорушень у якості обов'язкової ознаки включає провину цивільного службовця. Залучення до адміністративної відповідальності без вини (тобто об'єктивне зобов'язання) не допускається. Саме це за аналогією закріплено в ст. 5 КК РФ: "Особа підлягає кримінальній відповідальності лише за ті суспільно небезпечні дії (бездіяльність) і суспільно небезпечні наслідки, щодо яких встановлено її. Об'єктивне зобов'язання, тобто кримінальна відповідальність за невинне заподіяння шкоди, не допускається".

Цивільне законодавство містить поняття різних форм і ступеня вини - умисел, груба необережність, недбалість (легка недбалість), що мають значення для визначення обсягу відповідальності.

Ці загальні принципи права мають специфіку при реальному їх застосуванні: до посадової особи, до юридичної особи, до державного органу, до держави в цілому.

Відповідальність за заподіяння шкоди припускає наявність свідомої волі особи, яка заподіяла шкоду '. Тому особистий характер провини в нашому праві не підлягає сумніву. Разом з тим знайти належне особа для притягнення до відповідальності не завжди легко.

Адміністративна відповідальність юридичних осіб, на думку Ю. Б. Анікеєнко, - це простий і економічний і в той же час ефективний спосіб реально впливати на їхні економічні інтереси з метою забезпечення належного виконання ними своїх публічно-правових обов'язків. Але ж це кругова порука, засуджена вже давно. Характерний приклад - фірми-одноденки, які спеціально створюються, щоб відповідальності не поніс ніхто, навіть це юридична особа.

Питання про кваліфікацію провини держави в тих випадках, коли воно стає суб'єктом відповідальності, при пред'явленні до нього таких вимог належить до складних, оскільки держава в принципі відповідає за все, що відбувається на її території та в зоні його правової відповідальності, правового контролю, т .е. наявності обставини об'єктивного зобов'язання. Ряд вчених, що займаються вивченням цього питання, відносить відносини між державою як заподіювача шкоди та суб'єктами вимог до цивільно-правових відносин і застосовують положення ЦК РФ, що очевидно суперечить публічно-правого характером правовідносин за участю держави в якості однієї зі сторін правовідносин. Наприклад, М. В. Погрібний, стверджуючи, що держава є суб'єктом цивільних правовідносин, вважає, що воно виступає у відносинах з третіми особами в особі своїх органів і посадових осіб. Тому, вважає він, провина держави повинна виражатися у вині відповідних посадових осіб, незаконними діями, бездіяльністю яких і було заподіяно шкоду. Однак неможливо поставити знак рівності при визначенні суб'єкта права між державою та її посадовими особами. Це, очевидно, все ж таки різні суб'єкти права, суб'єкти права різних галузей права.

Відповідно до ч. 4 ст. 58 Закону № 79-ФЗ дисциплінарне стягнення застосовується безпосередньо після виявлення дисциплінарного проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення. Цей термін пов'язаний із загальною давністю застосування дисциплінарного стягнення, яка ст. 193 ТК РФ встановлена в один місяць з дня виявлення проступку.

У зв'язку з цим можна визнати не цілком відповідає законодавству розпорядження голови Уряду РФ М. Касьянова від 10 грудня 2002 № тисячі сімсот сорок-один-р .: "У зв'язку з невиконанням доручень Голови Уряду РФ від 26 вересня 2002 № МК-П5-13997 та від 12 листопада 2002 № МК-П5-15985 відсторонити першого заступника міністра РФ з податків і зборів Смирнова А. В. від виконання посадових обов'язків до вирішення питання про його дисциплінарну відповідальність ", що змусило наступного Голови Уряду РФ видати розпорядження від 10 лютого 2003 № 159-р для скасування попереднього розпорядження.

Порядок застосування та оскарження дисциплінарних стягнень встановлюється ст. 58, 59 Закону № 79-ФЗ.

Перед застосуванням дисциплінарного стягнення проводиться службова перевірка (ч. 2 ст. 58). Вона полягає в тому, щоб повністю, об'єктивно і всебічно встановити: факт вчинення цивільним службовцям дисциплінарного проступку; провину цивільного службовця; причини та умови, що сприяли вчиненню цивільним службовцям дисциплінарного проступку; характер і розмір шкоди, заподіяної цивільним службовцям в результаті дисциплінарного проступку; обставини, що послужили підставою для письмової заяви цивільного службовця про проведення службової перевірки (ч. 2 ст. 59). Ініціатива проведення службової перевірки належить як представнику наймача, так і цивільному службовцю (ч. 1 ст. 59). Далі представник наймача доручає підрозділу державного органу з питань державної служби і кадрів за участю юридичного (правового) підрозділу і виборного профспілкового органу даного державного органу провести службову перевірку (ч. 4 ст. 59). Така перевірка повинна бути завершена не пізніше ніж через один місяць з дня прийняття рішення про її проведення (ч. 6 ст. 59). Результати службової перевірки повідомляються представнику наймача, який призначив її, у формі письмового висновку. Письмовий висновок за результатами службової перевірки підписується керівником підрозділу державного органу з питань державної служби і кадрів та іншими учасниками службової перевірки та додається до особової справи цивільного службовця (ч. 10 ст. 59). У письмовому висновку за результатами службової перевірки зазначаються як факти та обставини, встановлені за її результатами, так і пропозиція про застосування або незастосування до цивільному службовцю дисциплінарного стягнення (ч. 9 ст. 59).

Цивільний службовець щодо якого проводиться службова перевірка, може бути тимчасово відсторонений від замещаемой посади цивільної служби на час проведення даної перевірки із збереженням на цей період грошового утримання за замещаемой посади цивільної служби (ч. 7 ст. 59). При проведенні службової перевірки цивільний службовець щодо якого вона проводиться, має право давати пояснення, знайомитися з матеріалами службової перевірки та оскаржити рішення і дії (бездіяльність) цивільних службовців, які проводять перевірку, представнику наймача, який призначив службову перевірку (ч. 8 ст. 59 ).

На думку Є. Зотової, норма ч. 2 ст. 58 Закону № 79-ФЗ імперативно встановлює необхідність проведення службової перевірки перед застосуванням дисциплінарного стягнення.

Судові казуси з терміном "службова перевірка" пов'язують будь-які перевірки, у тому числі техногенних аварій тощо Наприклад, в ухвалі Вищого Арбітражного Суду РФ від 8 лютого 2007 р № 303/07 "Про відмову в передачі справи до Президії Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації" цей термін використовується наступним чином: "Що стосується незаконного складу суддів, які підписали постанову касаційної інстанції, то службова перевірка цей довід не підтвердила ". Це означає, що під службовою перевіркою розуміється будь-яка перевірка юридичного факту, тобто в правовому своєму звучанні термін "службова перевірка" по відношенню до діяльності саме державного службовця практикою ще затребуваний мало.

Викликає закиди і якість службових перевірок. Наведемо в приклад Постанова Європейського Суду з прав людини від 9 березня 2006 р Делу Менешевой проти Російської Федерації (Скарга № 59261/00) '. Заявниця скаржилася на жорстоке поводження з боку співробітників міліції під час її затримання і тримання під вартою у відділі внутрішніх справ. Суд констатував, що "службова перевірка, яка була проведена управлінням власної безпеки, хоча і закінчилася накладенням деяких дисциплінарних санкцій, не розголошується імена осіб, підданих дисциплінарному покаранню, і підстав для такого покарання. З цієї причини сама по собі така перевірка не може розглядатися в якості ефективного розслідування, і влади Російської Федерації обгрунтовано не посилалися на неї як на таке розслідування ".

Порядок застосування і зняття дисциплінарного стягнення регулюється ст. 58 Закону № 79-ФЗ. Ця процедура є наступною після службової перевірки. Вона передбачає ряд послідовних матеріально-правових дій, проведених представником наймача. Застосування дисциплінарного стягнення включає в себе наступні послідовні стадії: до застосування дисциплінарного стягнення представник наймача повинен зажадати від цивільного службовця пояснення у письмовій формі (ч. 1 ст. 58); далі йде прийняття рішення та видання акта застосування дисциплінарного стягнення; копія акта про застосування до цивільному службовцю дисциплінарного стягнення вручається цивільному службовцю під розписку протягом п'яти днів з дня його видання (ч. 6 ст. 58); цивільний службовець має право оскаржити дисциплінарне стягнення у письмовій формі в комісію державного органу у службових спорах або до суду (ч. 7 ст. 58); при звільненні цивільного службовця від замещаемой посади цивільної служби у зв'язку з дисциплінарним стягненням він включається в кадровий резерв для заміщення іншої посади цивільної служби на конкурсній основі (ч. 10 ст. 58).

Дисциплінарне стягнення застосовується безпосередньо після виявлення дисциплінарного проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення (ч. 4 ст. 58), і в будь-якому винятковому випадку воно не може бути застосоване пізніше шести місяців з дня вчинення дисциплінарного проступку, а за результатами перевірки фінансово-господарської діяльності або аудиторської перевірки - пізніше двох років з дня вчинення дисциплінарного проступку (ч. 5 ст. 58). Термін рецидиву встановлений в один рік з дня застосування дисциплінарного стягнення (ч. 8 ст. 58).

Важливою гарантією прав державного службовця є його право дати пояснення по справі. Однак таке право не є його обов'язком. Як приклад наведемо Ухвала Верховного Суду РФ № 47-Г04-29.

"Судова колегія у цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації залишила без зміни рішення обласного суду, яким визнано незаконним наказ про застосування до позивачки дисциплінарного стягнення у вигляді догани, вказавши таке.

Згідно з ч. 1 ст. 193 ТК РФ обов'язок по витребуванню пояснення у письмовій формі з приводу дій, вчинених працівником, до застосування до нього дисциплінарного стягнення лежить на роботодавця. У разі відмови працівника дати пояснення складається відповідний акт. Оскільки обов'язки по дачі пояснення працівником названа норма не містить, відповідач не вправі був розцінювати відмову позивачки в дачі пояснень як порушення службової дисципліни. Доказів вчинення позивачкою інших порушень службової дисципліни (наприклад, порушення субординації або невиконання законних вимог безпосередніх і прямих начальників) відповідачем (роботодавцем) не представлено ".

Мабуть, найбільш чітко і детально застосування відповідальності державного службовця врегульовано в ФСКН Росії, яка видала спеціальну Інструкцію про організацію роботи по звільненню співробітників зі служби в органах з контролю за обігом наркотичних засобів і психотропних речовин, затв. наказом ФСКН Росії від 12 квітня 2005 № 115. У цій відомчої інструкції зведені вимоги і трудового, та службового законодавства, детально регламентована вся процедура застосування покарання, наводяться зразки супутньої документації. Але і в цій Інструкції, як і в подібних інструкціях інших відомств, що не деталізується порядок обліку дисциплінарних стягнень, який необхідний для контролю рецидиву, повторності або систематичності правопорушень.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук