Адміністративно-контрольний механізм управління природокористуванням

Адміністративне регулювання охоплює ряд методів управління, серед яких на основі вітчизняного та зарубіжного досвіду слід виділити:

  • - Стандарти якості навколишнього середовища;
  • - Стандарти впливу на навколишнє середовище;
  • - Прямі заборони та обмеження;
  • - Технологічні стандарти;
  • - Стандарти якості продукції;
  • - Екологічні сертифікати, дозволи та ліцензії. Найбільш представницькою міжнародною організацією

по стандартизації, що нараховує більше 100 членів і більше 400 міжнародних організацій, які співпрацюють з нею, є Міжнародна організація по стандартизації

(International organization for standartization - ISO), яка має статус спеціалізованої установи ООН.

Система екологічних стандартів увазі встановлення єдиних і обов'язкових для всіх об'єктів даного рівня системи управління норм і вимог. В основі стандартів лежить концепція екологічного нормування.

Під нормативами якості навколишнього середовища розуміються нормативи, які встановлені відповідно з фізичними, хімічними, біологічними та іншими показниками для оцінки стану навколишнього середовища, при дотриманні яких забезпечується сприятливе навколишнє середовище.

Сукупність екологічних норм, що визначають стандарти якості навколишнього середовища1, спирається на гігієнічні норми і використовує поняття гранично допустимої концентрації (ГДК) або гранично допустимої дози (ПДД) вмісту шкідливих речовин.

ГДК - це та найбільша концентрація речовини в навколишньому середовищі (повітрі, воді, ґрунті, їжі), яка при достатньо тривалій дії не робить впливу на здоров'я і не викликає залишених ефектів (не позначається на потомстві і т.п.). Оскільки можливий ефект залежить від часу дії (від отриманої дози), виділяють нормативи ГДК середньодобові (встановлюють середню концентрацію шкідливих речовин) і максимально разові (фіксують максимальне значення концентрації забруднювача протягом доби). ГДК встановлюють в результаті спеціальних експериментів, при цьому передбачається багаторазовий запас міцності рекомендованих значень ГДК.

До нормативам якості навколишнього середовища відносяться:

  • - Нормативи, встановлені відповідно до хімічними показниками стану навколишнього середовища, в тому числі нормативи гранично допустимих концентрацій хімічних речовин, включаючи радіоактивні речовини;
  • - Нормативи, встановлені відповідно до фізичними показниками стану навколишнього середовища, в тому числі з показниками рівнів радіоактивності і тепла;
  • - Нормативи, встановлені відповідно до біологічних показниками стану навколишнього середовища, в тому числі видів і груп рослин, тварин та інших організмів.

використовуваних як індикатори якості навколишнього середовища, а також нормативи гранично допустимих концентрацій мікроорганізмів.

Нормативи допустимого впливу на навколишнє середовище, на відміну від нормативів якості навколишнього середовища, встановлені не для компонентів довкілля, а для суб'єктів господарської діяльності - забруднювачів. Види нормативів (стандартів) впливу:

  • - Нормативи допустимих викидів та скидів речовин і мікроорганізмів;
  • - Нормативи утворення відходів виробництва та споживання і ліміти на їх розміщення;
  • - Нормативи допустимих фізичних впливів (кількість тепла, рівні шуму, вібрації, іонізуючого випромінювання, напруженості електромагнітних полів та інших фізичних впливів);
  • - Нормативи допустимого вилучення компонентів природного середовища;
  • - Нормативи припустимого антропогенного навантаження на навколишнє середовище.

Стандарти впливу на навколишнє середовище визначаються на основі ГДК. Вони встановлюють гранично допустимі емісії (ПДВ - гранично допустимий викид, ПДС - гранично допустимий скид) конкретних шкідливих речовин з конкретного точкового джерела. При цьому враховується і умова неперевищення ГДК цих речовин на конкретній території (в контрольних точках) при підсумовуванні скидів (викидів) усіх джерел.

У деяких випадках встановлюються додаткові нормативи впливу - тимчасово узгоджені викиди (ВСВ) і тимчасово узгоджені скиди (ВСР). Ці нормативи встановлюються в якості компромісу (з соціально-економічних міркувань) для окремих підприємств, чиї викиди вище ПДВ (ПДС). Зазвичай вони встановлюються убутними в часі з розрахунком досягнення рівня ПДВ (ПДС) в результаті реалізації відповідної програми.

Якщо ПДВ та ПДС безпосередньо регламентують інтенсивність і якість технологічних процесів, що є джерелами забруднення (тобто мають властивість екологічного нормативу), то ВСВ і ВСС фактично встановлюються без урахування нормування.

Інші екологічні нормативи - нормативи санітарно-захисних та охоронних зон.

Технологічні стандарти встановлюють певні вимоги до технологій як основного виробничого процесу, так і до очисних (природоохоронне обладнання).

Стандарти якості продукції встановлюються у вигляді вимог до якості готової продукції. Наприклад, стандарт вмісту шкідливих речовин у продуктах харчування, домішок у питній воді тощо Екологічна чистота (якість і безпека) харчових продуктів забезпечується за рахунок системи контролю продукції та системи її сертифікації.

Прямі заборони чи обмеження тієї чи іншої діяльності не регламентуються нормами і стандартами. Вони являють собою міру адміністративного впливу на винуватця забруднення. Застосовуються в крайніх випадках, коли виробництво (або випускається продукція) завдає непоправної шкоди природному середовищу своїми викидами (скидами), які неможливо знизити до безпечного рівня технологічно або економічно. У цьому випадку ефективним стає тільки повна заборона виробництва. Наприклад, в даний час заборонено виробництво і застосування ДДТ, хлорфторвуглеродна сполук, фреонів, що руйнують озоновий шар. Повної заборони може передувати обмеження впливу: введення лімітів та квот на форму впливу (ліміт випуску кінцевої продукції, квота на споживання окремих видів первинних ресурсів, використання пестицидів, токсичних матеріалів і т.п.).

Екологічне ліцензування. Відповідно до Закону про охорону навколишнього середовища окремі види діяльності в галузі екології підлягають ліцензуванню. Їх перелік встановлюється федеральними законами. Під ліцензією розуміється спеціальне дозвіл на здійснення конкретного виду діяльності при обов'язковому дотриманні ліцензійних вимог і умов, видане ліцензіюючим органом. Ліцензованим видами діяльності в галузі охорони навколишнього середовища є:

  • - Діяльність по збору, використання, знешкодження, транспортування, розміщення небезпечних відходів;
  • - Діяльність із заготівлі, переробки та реалізації брухту кольорових металів.

Ліцензування діяльності, пов'язаної з користуванням природними об'єктами і ресурсами, передбачено природоресурсних законодавством. Наприклад, Федеральним законом від 24 квітня 1995 № 52-ФЗ "Про тваринний світ" встановлені три види ліцензій: короткострокова, довгострокова і розпорядча. Тенденцією розвитку законодавства є поступова відмова від ліцензування в багатьох сферах діяльності. Ліцензії можуть носити тимчасовий або разовий характер. Вони надаються у сферах діяльності, які передбачають їх отримання, а також у випадках відсутності нормативів і стандартів у відношенні якоїсь діяльності (наприклад, ліцензування експорту ресурсів тваринного і рослинного світу).

Екологічна сертифікація проводиться з метою забезпечення екологічно безпечного здійснення господарської діяльності. Під сертифікацією розуміється форма здійснюваного органом сертифікації підтвердження відповідності об'єктів вимогам технічних регламентів, положенням стандартів та умовам договоров1.

Добровільна сертифікація здійснюється за ініціативою заявника для встановлення відповідності національним стандартам, стандартам організацій, системам добровільної сертифікації, умовам договорів. Об'єктами підтвердження відповідності є продукція, процеси виробництва, експлуатації, зберігання, перевезення, реалізації та утилізації, роботи і послуги, щодо яких стандартами, системами добровільної сертифікації і договорами встановлюються вимоги.

Обов'язкова сертифікація проводиться тільки у випадках, установлених технічним регламентом і виключно на відповідність вимогам технічного регламенту, що підтверджується сертифікатом відповідності.

Фактично та екологічні сертифікати, і ліцензії являють собою документи на право здійснення екологічно безпечної діяльності.

В основі сучасної системи адміністративного регулювання природокористування в Росії лежить екологічне нормування. У СРСР з 1976 р встановлена "Система стандартів у галузі охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів", що включає державні (ГОСТи) і галузеві (ОСТи) стандарти. Відповідно до законодавства РФ екологічні нормативи, правила і стандарти, встановлені органами державного управління колишнього СРСР, діють на території РФ аж до прийняття відповідних нормативних актів РФ.

Екологічне нормування не обмежується регламентацією господарської діяльності. У нього входить система державних екологічних кадастрів і стандартів територій, у тому числі кадастр особливо охоронюваних природних територій1.

Перспектива розвитку екологічного нормування пов'язана з твердженням фундаментальних екологічних нормативів, таких як екологічна техноємним території або гранично допустима техногенне навантаження. Практика показує, що необхідна випереджальна регламентація кількісного виробництва. При перевищенні певного рівня пріродоемкості на даній території на підставі встановлених величин її екологічної техноємним і гранично допустимої техногенного навантаження слід забороняти розміщення нових підприємств.

Відзначимо, що встановлені державою стандарти якості навколишнього середовища повинні розглядатися як соціально гарантований (в законодавчому, організаційному, фінансовому відносинах) мінімум екологічної безпеки.

Адміністративно-контрольні методи управління включають:

  • • державну екологічну експертизу;
  • • державний інспекційний контроль. Екологічна експертиза - це встановлення відповідності господарської діяльності екологічним вимогам і визначення допустимості реалізації об'єкта експертизи з метою попередження можливих несприятливих впливів цієї діяльності на навколишнє середовище та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків.

Теоретично екологічна експертиза грунтується на концепції прийнятного екологічного ризику. Ця концепція набула широкого поширення в індустріально розвинених країнах як засіб пошуку балансу між стратегіями економічного та екологічного розвитку. Прийнятний рівень екологічного ризику (нульовим він бути не може) залежить від того, які вигоди отримує населення при збільшенні ризику за рахунок підвищення рівня соціально-економічного благополуччя і які витрати необхідні для того, щоб рівень екологічного ризику не перевищував рівень соціально прийнятного ризику.

Екологічна експертиза реалізує другу частину розглянутої концепції - управління ризиком, що має на увазі перенесення пріоритетів благополуччя людей на пріоритети державної політики. Це процес прийняття рішень, в яких оцінюється екологічний ризик і можливості його попередження.

Правовою основою екологічної експертизи є Конституція РФ, Закон про охорону навколишнього середовища і Федеральний закон від 23 листопада 1995 № 174-ФЗ "Про екологічну експертизу".

Екологічна експертиза може бути державною чи громадською.

Державна екологічна експертиза знаходиться в компетенції спеціально уповноваженого державного органу - Міністерства природних ресурсів і екології РФ і проводиться освіченими їм експертними комісіями. Об'єктами державної експертизи є матеріали, що носять проектний характер (проекти інвестиційних програм, комплексних схем охорони природи та природокористування, схем розвитку галузей господарства та ін.).

Результатом проведення експертизи є висновок державної екологічної експертизи - документ, що містить обґрунтовані висновки про допустимість впливу на навколишнє природне середовище господарської та іншої діяльності та про можливості реалізації досліджуваного проекту. Тільки за наявності позитивного висновку відкривається фінансування реалізації об'єкта.

Громадська екологічна експертиза проводиться за ініціативою громадян та громадських організацій. Її проводить експертний колектив, який здійснює екологічну оцінку як будуються, так і функціонуючих об'єктів, а також будь-яких дій, пов'язаних з впливом на навколишнє середовище і виникненням конфліктних ситуацій.

З об'єктів громадської експертизи виключаються ті, відомості про які становлять державну, комерційну або іншу таємницю.

Висновок громадської експертизи набуває чинності закону після затвердження його Мінприроди Росії.

Фінансування державної екологічної експертизи здійснюється за рахунок коштів замовника документації. Суспільна ж експертиза зазвичай проводиться на кошти громадських організацій, добровільні грошові внески громадян тощо

Екологічний контроль - це система заходів щодо нагляду за станом навколишнього природного середовища.

Основні завдання екологічного контролю:

  • • спостереження за станом навколишнього природного середовища та її зміною під азіяніем господарської діяльності;
  • • перевірка виконання планів та заходів з охорони навколишнього середовища, раціонального використання природних ресурсів, дотримання вимог природоохоронного законодавства і нормативів якості навколишнього середовища.

Система екологічного контролю підрозділяється на чотири рівні:

  • 1) державна служба спостереження за станом навколишнього середовища здійснює моніторинг навколишнього середовища;
  • 2) державний інспекційний контроль;
  • 3) виробничий контроль;
  • 4) громадський контроль.

Мета моніторингу - контроль над процесами, що відбуваються в повітрі, воді, ґрунті, рівнем їх забруднення, впливом цих процесів на рослинний і тваринний світ, а також забезпечення населення поточної та екстреної інформацією, прогнозування стану довкілля. Моніторинг здійснюють органи виконавчої влади.

Державний інспекційний контроль здійснює нагляд за наступними об'єктами та напрямками:

  • • відтворенням і оздоровленням природного середовища, охороною та раціональним використанням природних ресурсів;
  • • дотриманням законодавчо встановленого режиму особливо охоронюваних територій;
  • • виникненням, використанням, переробкою та захороненням токсичних відходів;
  • • виконанням підприємствами екологічних програм і планів
  • • дотриманням підприємствами незалежно від відомчої належності законодавства РФ і рішень місцевих адміністрацій та виконавчих органів у галузі охорони природи:
  • • дотриманням екологічних нормативів.

Виробничий контроль здійснюється екологічними службами підприємств, установ, організацій. Його завдання - повірка виконання планів і заходів за наступними напрямками:

  • - охорона навколишнього середовища;
  • - Раціональне використання природних ресурсів;
  • - Дотримання нормативів якості ОПС;
  • - Виконання вимог природоохоронного законодавства.

Громадський контроль здійснюється громадськими організаціями, об'єднаннями, громадянами з метою перевірки виконання вимог законодавства про охорону навколишнього середовища міністерствами, підприємствами та іншими організаціями незалежно від їх форм власності та підпорядкованості.

З метою зміцнення державної системи управління природоохоронною діяльністю з 1994 р в Росії почала формуватися Єдина державна система екологічного моніторингу (ЕГСЕМ). В її завдання входить контроль над станом відтворення та оздоровлення природного середовища та природних ресурсів; дотриманням екологічних нормативів джерелами забруднення; виконанням вимог з охорони навколишнього середовища та природокористування при різних видах господарської діяльності; дотриманням природоохоронного законодавства та ін.

З діяльністю даної системи пов'язана Міжвідомча комісія Ради безпеки РФ але екологічної безпеки. Складовою частиною робіт ЕГСЕМ стало створення моніторингу джерел антропогенного впливу на навколишнє природне середовище.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >