Історичний аспект теорії державного управління

Теоретичний і емпіричний матеріал, що стосується досліджень сфери державного управління, можна згрупувати в декілька хронологічних блоків, поклавши в основу градації еволюцію поглядів на державу як політичний інститут і його роль в житті суспільства.

Перший блок включає в себе досить тривалий період часу - з давніх часів до початку XVII ст., Коли державної адміністрації як врегульованого правом інституту влади не існувало. Другий блок охоплює період з XVII до середини XIX ст. І пов'язаний з формуванням інституту державної адміністрації та поліцейського (адміністративного) права. Третій блок представлений тимчасовим періодом з другої половини XIX ст. до перших десятиліть XX ст. і характеризується диференціацією гуманітарних і соціальних наук, розвитком власне теорії державного управління. Четвертий блок - 20-50-і рр. XX ст., Коли розвиток концептів теорії державного управління було пов'язано з розвитком теорії організації. П'ятий блок - друга половина XX - початок XXI ст .; для нього характерне переконання, що державне управління має стати самостійною науковою дисципліною, що має комплексний характер. Характеристика основних напрямків досліджень проблем державного управління та основних наукових шкіл представлена нижче.

Таблиця 1. Основні вектори розвитку науки державного управління

Хронологічний етап, наукові школи

Основні концепти і напрямки досліджень

Перший блок - з давніх часів до початку XVII ст.

  • 1. Древнекитайские філософи - Мен-цзи (бл. 372-289дон. Е.), Конфуцій (бл. 551 - 479 до н.е.)
  • 2. Староіндійські філософи
  • 3. Давньогрецькі мислителі - Аристотель (384-322 до н. Е.), Платон (бл. 428-348 до н. Е.), Полібій (бл. 200 -

ок. 120 до н. е.)

Державна адміністрація як врегульований правом інститут відсутня. Суб'єкт-об'єктні відносини в системі державного управління шикуються на основі звичаїв, традицій і ритуалів. Власне державно-управлінська діяльність зводиться до збору податків, підтримання правопорядку, благоустрою міст, нівелюванню конфліктів між соціальними групами і т.п. Активно розвивається ідея про загальну користь і ролі в ній державно-управлінської діяльності.

  • 4. Раннє Середньовіччя - Св. Августин (354-430), філософ і теолог Ф. Аквінський (1225-1274), італійський мислитель М. Падуанський (між одна тисяча двісті сімдесят п'ять і 1280-ок. 1343)
  • 5. Давня Русь - ігумен Йосип Волоцький (1439-1515), митрополит Іларіон (XI ст.)
  • 6. Пізніше Середньовіччя - італійський мислитель

Н. Макіавеллі (1469-1527), французький мислитель, теоретик природного права Ж. Боден (1530-1596), англійський філософ Т. Гоббс (1588-1679)

Формується уявлення про державу як про юридичному інституті, який здійснює управлінські та регулятивно-охоронні функції

Другий блок -XVII -

середина XIX ст. I. Полеціістіка

  • - Франція: письменник Н.де Ламар (1639-1728)
  • - Німеччина: професор Г. Юсти (1720-1771), письменник, юрист І. Зоннен-Фелье (1732-1817)

Відбувається безпосереднє формування інституту державної адміністрації та поліцейського (адміністративного) права.

Державна влада концентрується на вирішенні питань внутрішньої безпеки. У багатьох європейських країнах, в Росії практикуються склепіння правил поведінки, що призводить до формування поліцейського законодавства. В основу державного будівництва закладається принцип патерналізму (від лат. Pater - отсі) - світогляд і політика абсолютизації ролі державної влади в житті суспільства, виправдання її тотального контролю над суспільством, поглинання державою суспільства й особистості. Управління суспільством називалося благочинністю і благоустроєм.

- Росія: вчений-енциклопедист Ю. Крижанич (бл. 1618-1683), економіст і публіцист І. Т. Посошков (1652 1726), юрист П. Н. Гуляєв, автор найбільшої роботи по поліцейському праву "Права та обов'язки градской і земської поліції "(1824), професор, філософ Н. Ф. Різдвяний (1802-1872), юрист, професор І. В. Платонов (1805-1890), найпізніший представник полеціістікі, юрист, професор І. Є. Андріївський (1831 -1891)

У Росії практика адміністративного управління не знайшла теоретичного узагальнення. В університетах створювалися кафедри законів благоустрою та благочиння, де викладалися закони про народонаселення, народному продовольстві, благоустрій у містах і поселеннях та ін.

  • 2. камералістика - цикл адміністративних і економічних дисциплін, що викладалися в європейських університетах в XVII-XVIII ст., З другої половини XIX ст. - в Росії. Назва пов'язана з камеральними установами, создававшимися в середньовічній Європі князями, королями, мали велике власне господарство, в цілях підготовки компетентних керуючих.
  • - Росія: державний діяч М.М. Сперанський (1772-1839)

Камералістика обмежувалася описом явища адміністративного управління. У се руслі були сформульовані нові підходи до здійснення державно-адміністративного управління. Принцип камерализма припускав: функціональність в управлінні установ; спеціалізацію установ державної адміністрації та канцелярського праці в якій-небудь одній певній сфері державного управління; регламентацію обов'язків чиновників; уніфікацію штатів і платні чиновників.

Ідеї Сперанського відносно побудови системи державного управління в Росії відображені у "Запровадження до укладенню державних законів" (1809); ці принципи - елементарна законність, виборність частини чиновників і їх відповідальність, нові виборні початку організації суду і контролю,

- Франція: вчений, автор "Принципів державного управління" (1812) Ч.-Ж. Боннен, вчений, автор "Нарисів про адміністрацію" А. Ф. Вів'єн

поділ законодавчої, виконавчої та судової влади при допущенні виборних представників від народу до законосовещательной діяльності.

"Нариси про адміністрацію" Ф. Вівьена (1845) - перша серйозна робота в галузі науки державного управління. В розвиток його ідей у Франції були створені спеціалізовані міністерства, розроблені закони про державних службовців та процедури їх набору.

Формування конституційно-демократичного типу держави, поява відповідальності держави перед суспільством і особистістю в XVIII- XIX вв. ініціювало постановку нових управлінських проблем, вирішення яких полеціістіка і камералістика запропонувати не могли

Третій блок - друга половина XIX - початок XX в.

1. Австрійська школа-Лоренц фон Штайн (1815-1890)

Період характеризується диференціацією гуманітарних і соціальних наук, розвитком власне теорії державного управління, основоположником якої вважають австрійського вченого Лоренца фон Штейна, що опублікував в період з 1866 по 1884 р восьмітомною праця "Теорія державного управління". В основу покладена ідея внутрішнього управління, виділено п'ять сфер державного управління або державної політики - зовнішні відносини, війська, державне господарство, правосуддя, внутрішні справи. Провідна роль по реалізації цілей державного управління відведена виконавчої гілки влади при чіткому визначенні питань її ведення. Поліція - механізм примусу, частина виконавчої влади.

2. Німецька школа - соціолог, історик, економіст Макс Вебер (1864-1920)

Держава розглядається як відношення панування одних людей над іншими, що спирається на легітимне насильство як засіб. Розроблено теорії влади і бюрократії, в основу ідеального державного управління покладені принципи бюрократичній ієрархії. Чітко розділені політичне керівництво і адміністративне управління.

  • 3. Англійська школа - історик, економіст, соціолог Дж. Коул (1889-1959), Е. Баркер,
  • 4. Маннінг, Г. Файнер

Вивчення системи державного управління у Великобританії почалося в кінці XIX ст. в Лондонській школі економіки II політичних павук і продовжилося в Оксфордському, Кембриджському, Манчестерському та ін. університетах. Основні напрямки - вивчення політичних інститутів, інституту державної служби, англійського конституційного та адміністративного права.

4. Французька школа - історик прав і державознавець, професор А. Есмен, юрист, ідеолог "синдикалістського" держави Леон Дюгі (1859-1928), А. Мішель, М. Оріу

Виявлено та проаналізовано основні принципи державного управління у Франції. Закладено основи конституційного підходу до проблем державного управління. Система державного управління вивчалася не як самостійне явище, а як засіб виявлення принципів і форм організації діяльності державно-політичних інститутів.

5. Американська школа - доктор політичних наук, основоположник американської державно-адміністративної науки, 28-й Президент США В. Вільсон (1856-1924), американський дослідник Ф. Дж. Гуднью

Розроблено модель адміністративної ефективності, розмежовані функції політичної влади і адміністративного упраа1енія, запропоновано використовувати в державному управлінні методи менеджменту. Значне фінансування науки дозволило США створити в провідних університетах школи державного управління, якими вирішувалися завдання підготовки державних службовців; підвищення кваліфікації державних службовців; проведення наукових досліджень у сфері державного управління.

6. Російська школа - історик, академік С. М. Соловйов (1820-1879), історик, учасник підготовки селянської реформи 1861 р К. Д. Кавелін (1818-1885), історик, філософ Б. Н. Чичерін (1828- 1904), історик, академік В. О. Ключевський (1841-1911), історик, політичний діяч П. Н. Мілюков (1859-1943), економіст, філософ А. А. Богданов (1873-1928)

У Росії в цей період розвивається державна школа, основною проблемою дослідження виступає співвідношення суспільства і держави в російській історії на різних її етапах. Наука розвивається в руслі юридичної науки та історії. Обґрунтовано концепцію закріпачення і розкріпачення станів державою, тобто в умовах панування натурального господарства, слабкого розвитку обміну і товарно-грошових відносин забезпечення мобілізації матеріальних і людських ресурсів могло здійснюватися тільки за рахунок розкладки державою повинностей по станам

Четвертий блок -

  • 20-50-і рр. XX ст.
  • 1. Класична школа - основоположник організаційної науки А. Файоль (1841 -1925), Л. Урвік, Л. Уайт,

Д. Муні

  • 2. Школа наукового менеджменту
  • 3. Школа "людських відносин", або неокласична школа - американський психолог А. Маслоу (1908-1970), М. Фоллет, американський соціолог Е. Мейо (1880-1949), У. Мерфі

Подальший розвиток концептів теорії державного управління пов'язано з розвитком теорії організації. Склалося уявлення, що система державного управління - це регламентована ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функцій кожної посадової категорії. Ідеї наукового менеджменту застосовувалися при аналізі трудових процесів у системі державного управління, класифікації посад державної служби. Широкого розповсюдження і значущих результатів не отримав.

Виникла як реакція на недоліки класичного підходу. Людський фактор розглядається як основний елемент ефективної організації системи управління. Важливий фактор оптимізації системи державного управління, підвищення продуктивності праці працівників цієї системи - поліпшення психологічного клімату в колективі і посилення мотивації до максимізації трудових зусиль.

4. Радянська школа - вчений, автор праць з раціональної організації праці А. К. Гаст (1882-1938), історик, державний діяч П. М. Керженцев (1881-1940), HA Витку, Є. Ф. Разміровіч, вчений, автор робіт з наукової організації праці І. М. Бурлянекій

Радянський період характеризується перебудовою державного апарату, виходячи з теорії наукової організації праці та управління (НОТ). Створено ряд науково-дослідних центрів - інститути праці, наукової організації праці, техніки управління, лабораторії з вивчення праці та ін. У 1920-х рр. для координації роботи з НОТ створена Рада наукової організації праці (СОВНОТ). Дослідження були перервані в середині 1930-х п.

П'ятий блок - друга половина XX - початок XXI ст.

В рамках структурно-функціонального, системного і бихевиористского підходу провідні позиції зайняли американська, англійська, французька і німецька національні школи

Цей період характеризується розробкою бихевиористского, системного та структурно-функціонального аналізу та перекладення їх на галузі соціального та гуманітарного знання, в тому числі теорію державного управління. В рамках структурно-функціонального підходу державне управління - єдина складно структурована система, кожен елемент якої виконуємо певні функції. Бихевиористский підхід у сфері державного управління спрямований на дослідження і пояснення поведінкового аспекту державно-управлінських відносин (поведінка керуючих і керованих, їх мотивація).

Системний підхід спрямований на синтез знань, наявних у різних галузях науки. Мета підходу бачиться у виявленні всього комплексу окремо взятих взаємозв'язків елементів державно-адміністративної системи з суспільством

1. Американська школа - соціолог-теоретик Т. Парсонс (1902-1979), соціолог П. Лазарсфельд (1901-1976), В. Томпсон, Д. Істон, А. Лаффер та ін.

Акцентували увагу на факторах, які сприяли або перешкоджали стабільності системи державного управління.

  • 2. Англійська школа - Дж. Гарретт, Р. Шелдон, М. Оукшотт
  • 3. Німецька школа - філософ, професор X. Кун, Е. Форстхоффа, Е. Хиппель, філософ А. Гелен (1904-1976)

В основі лежать ідеї, характерні для гуманітарного підходу. Вважали, що процес прийняття політичних рішень має стати гласним і відкритим і законодавчо слід встановити принципи роз'яснювальної роботи з населенням, встановивши санкції за їх невиконання.

Система державного управління - "вічна" цінність, теорія державного управління будується з урахуванням людського фактора, повинна носити філософський характер. На думку А. Гелена, державне управління - фундаментальний антропологічний інститут, основна діяльність якої має бути спрямована на підтримку стабільності суспільної системи.

4. Російська школа - сучасні вчені-соціологи, що займаються розробкою загальної теорії соціального управління В. Г. Афанасьєв і Ю. П. Аверін, вчені-юристи, фахівці з теорії держави і права, конституційного та адміністративного права Д. Н. Бахрах, І . Л. Бачило, Г В. Атаманчук, Б. М. Лазарєв та ін.

Державно-управлінська думка в Росії відродилася в 1960-х рр. і розвивалася в руслі адміністративного права. Сформувалося уявлення, що наука державного управління повинна бути комплексною, що охоплює як державно-правові, так і соціально-економічні, психологічні, багато інших управлінські аспекти. З 1970-х рр. державне управління стало розвиватися як відносно самостійний науковий напрям, тісно стикаючись з теорією соціального управління, управлінням виробництвом, адміністративним правом, теорією держави.

5. Японський менеджмент

Японська система управління базується на моделі людських відносин, в яких індивід повинен підпорядковувати свої інтереси інтересам групи. Основний принцип - активне партнерство технічних фахівців, бізнес-структур, урядових структур у формуванні концепції економічного зростання і се забезпеченні

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >