Передмова

Пропонований увазі читачів підручник - перший досвід систематичного викладу основ адміністративної етики (етики в системі публічної влади та управління) та професійної культури державної та муніципальної служби, побудованого з урахуванням світової практики і національних особливостей державного будівництва та управління.

У багатьох західних країнах етичному вихованню державних і муніципальних службовців, так само як і моральним аспектам державної політики в цілому приділяється сьогодні найпильнішу увагу: створюються кодекси поведінки державних і муніципальних службовців, розробляються етичні стандарти публічної політики. У багатьох університетах світу (Гарвардському, Сіракузькому та ін.), Не кажучи про "профільних" навчальних закладах, що спеціалізуються на підготовці державних і муніципальних службовців, викладання адміністративної етики (і ширше - етики публічної політики), основ управлінської культури є обов'язковим. Читаються спеціальні курси "Цінності в державному управлінні", "Цінності в державній політиці", "Етика суспільних проблем", "Конституція і демократичні цінності" та ін.

На жаль, російські вузи цей досвід ще не перейняли. У нас не тільки досі немає повноцінного етичного кодексу державної служби (як немає кодексу парламентської етики), але і аж до останнього часу панувало спрощене розуміння місця і значення етики та культури управління в практиці державного та муніципального управління, у підготовці фахівців з управління. Тільки цим можна пояснити відсутність у державному освітньому стандарті (ГОС) спеціальної навчальної дисципліни з етики державної і муніципальної служби і поява її тільки у Федеральному державному освітньому стандарті вищої професійної освіти (ФГОС ВПО) нового (третього) покоління.

Навчальний курс "Етика державної і муніципальної служби" відноситься до базової частини професійного циклу Основний освітньої програми (ООП) бакалаврату (Б.З) ФГОС за напрямом підготовки 081100 - "Державне і муніципальне управління" і орієнтований на розширення гуманістичної складової підготовки бакалаврів. Основна мета навчального курсу - сформувати у студентів цілісне уявлення про етичні аспекти управлінської діяльності, основних принципах і нормах адміністративної етики як науки і професійної етичної системи державної і муніципальної служби.

У результаті освоєння навчального курсу студент повинен:

знати

  • • правові та морально-етичні норми державної і муніципальної служби, професійної діяльності;
  • • принципи і цінності сучасної адміністративної етики;
  • • сучасні вимоги політичної етики;
  • • правила попередження конфлікту інтересів на державній і муніципальної службі;
  • • принципи і правила службових відносин і службової поведінки;
  • • зміст і елементи культури управління;

вміти

  • • творчо використовувати знання вітчизняного та світового досвіду у вирішенні етичних проблем у сфері державної та муніципальної служби;
  • • використовувати отримані знання в конкретних ситуаціях, пов'язаних з прийняттям морального вибору в управлінській (службової) практиці;
  • • діагностувати етичні проблеми і застосовувати основні моделі прийняття етичних управлінських рішень;

володіти

  • • навичками роботи з етичним законодавством в системі державної і муніципальної служби;
  • • навичками аналізу, попередження та вирішення ситуацій, які можуть призвести до конфлікту інтересів на державній та муніципальній службі;
  • • навичками вирішення конфліктів інтересів з позицій соціальної відповідальності;
  • • навичками аналізу та ефективного застосування передового вітчизняного та зарубіжного досвіду у сфері регулювання конфліктів інтересів;
  • • культурою поведінки і ділового етикету;

бути компетентним

• в професійному аналізі, застосуванні сучасних технологій та вирішенні практичних завдань у сфері державного та муніципального управління, взаємодії держави і громадянського суспільства, професійної та адміністративної етики.

У контексті намітилося останнім часом повороту в суспільній свідомості у бік нового, більш об'єктивного ставлення до проблем етичного регулювання державної і муніципальної служби, дуже важливо зробити кілька методологічних зауважень до пропонованого навчального курсу. З нашого особистого, більш ніж 10-річного досвіду викладання навчальної дисципліни "Етика і культура управління" в Державному університеті управління, знайомства зі спеціальною літературою ми винесли переконання, що у більшості наших співвітчизників склалося спотворене або не зовсім точне уявлення про те, що означає і чим повинна займатися адміністративна етика. Дуже часто, в тому числі в навчальних виданнях, під терміном "адміністративна етика" розуміється етикетна сторона діяльності державних і муніципальних службовців, правила ділового етикету. Такий підхід не просто помилковий. Він невірний з методологічної точки зору. Адміністративна етика як нормативна основа діяльності державних і муніципальних службовців регулює відносини між державою, суспільством і громадянами і вже тому не може бути зведена до простого етикету. Вона включає в себе цілий комплекс моральних проблем, пов'язаних з використанням державної влади, взаєминами з громадянським суспільством, різними суспільними верствами і групами.

Саме тому однією з центральних проблем адміністративної та соціальної етики в усьому світі прийнято вважати проблему конфлікту інтересів в системі державної і муніципальної влади, під якою розуміється ситуація, коли державні і муніципальні службовці або посадові особи мають особисту зацікавленість, яка впливає або здатну вплинути на об'єктивне і неупереджене виконання ними своїх службових обов'язків. З урахуванням тієї ролі, яку відіграє державна і муніципальна служба в житті будь-якої держави як соціальний інститут, покликаний забезпечити державні (громадські) інтереси, захист прав і законних інтересів громадян, проблема регулювання конфліктів інтересів у системі влади та управління набуває особливого змісту і значення.

Виходячи з цього в більшості країн в законодавстві з етики, кодексах поведінки державних і муніципальних службовців, в етичних стандартах публічної політики основна увага приділяється заходам щодо запобігання конфліктів інтересів і створенню такої обстановки, в якій державні чиновники і політики у своїх діях керувалися б громадськими, а НЕ приватними інтересами. Етичні правила і норми права регулюють насамперед ті дії чиновників і законодавців, які хоч і не є незаконними, але з боку можуть здатися корупційними. Так, державним і муніципальним службовцям, так само як і законодавцям забороняється одержувати яку-небудь матеріальну вигоду від своєї служби. Для того щоб обмежити можливість підкупу посадових осіб при виконанні ними своїх службових обов'язків, у багатьох країнах введені обмеження права на отримання подарунків незалежно від джерела дарування. У цих же цілях забороняється здійснення різного роду дій, не пов'язаних з виконанням службових обов'язків, але які можуть призвести до конфлікту інтересів, встановлюються правила публікації фінансової інформації службовців і державних діячів про стан їх фінансів, обмежується участь державних і муніципальних службовців у політичній діяльності.

Пропонований підручник складається з двох розділів, які об'єднують 10 тісно пов'язаних між собою тем. Перший розділ "Етика як регулятор суспільного життя. Проблеми сучасної соціальної етики" займає особливе місце в структурі пропонованого підручника. У ньому представлені основні теоретичні положення і наукові підходи до осмислення основних проблем теорії моралі (особливість і сутність моральної регуляції, дилеми морального поведінки і поняття моральної цінності, види етичної теорії і поняття індивідуальної та соціальної етики, зміст і специфіка професійної етики), без чого неможливо , на нашу думку, успішне освоєння всього навчального курсу. У розділі розглядаються також предмет, специфіка і основні проблеми сучасної політичної етики, вивчаються етичні аспекти економічної діяльності (економічної етики).

Другий розділ підручника "Етика державної і муніципальної служби: цінності і норми адміністративної етики" присвячений вивченню основних проблем сучасної адміністративної етики як специфічної галузі професійної етики державної і муніципальної служби. У розділі розкривається специфіка етико-моральних вимог до апарату державного та муніципального управління та його працівникам, вивчаються проблеми практичного здійснення цих вимог, місце і роль моральних характеристик в професіограмі державного та муніципального службовця, розглянуті проблеми впровадження етичних цінностей в діяльність державного апарату. Особливе місце в розділі відведено проблемі виявлення і регулювання конфліктів інтересів у системі влади та управління, розробки етичних кодексів державної і муніципальної служби. Нарешті, важливе місце в підручнику займають питання, пов'язані з сучасними вимогами етики та культури службових відносин, службової етики керівника.

Автор підручника не ставить за мету висвітлення всього кола питань, пов'язаних з науковим осмисленням проблем професійної етики та професійної культури у сфері політико-адміністративного управління, оскільки зробити це в рамках даного видання не представляється можливим. У підручнику у формі лекцій викладаються основи адміністративної етики, дано аналіз сучасних вимог політичної етики, норм і вимог, що пред'являються до культури управлінської діяльності, а також тих правил загального і ділового етикету, які вже сьогодні стають загальноприйнятими і обов'язковими нормами поведінки в середовищі державних і муніципальних службовців, підприємців та бізнесменів, політичних і громадських діячів.

Підручник містить питання і завдання для самоконтролю, переліки наукової та спеціальної літератури, додатки, в яких наводяться вітчизняні та зарубіжні нормативні документи та правові акти, пов'язані з етичним регулюванням державної і муніципальної служби, глосарій, а також фонд тестових завдань з навчального курсу.

Автор висловлює щиру подяку рецензентам і колегам за моральну підтримку і допомогу в підготовці до видання навчального посібника, а також сподівається, що дана робота сприятиме залученню уваги фахівців і вчених, викладачів вузів до тих проблем, які піднімаються в пропонованому підручнику.

Підручник буде також корисний службовцям державного апарату, фахівцям і практикам державного та муніципального управління.

Введення в навчальний курс: наукові основи, методологія, цілі та завдання вивчення етики державної і муніципальної служби

Значення етики як науки про мораль у всіх сферах життя і діяльності людей, у їхніх взаєминах з іншими людьми, у ставленні людини до обов'язку, до цінностей держави, складно перебільшити.

При цьому мораль і моральні відносини, що становлять предмет етики, являють собою найбільш складну область людських знань і суспільної практики. Фахівці відзначають, що практично кожен автор, який займається дослідженням питань моралі, створює своє бачення цього універсального явища, свою концепцію моралі. У цьому немає нічого дивного, бо практика моральних відносин завжди була пов'язана зі складними проблемами людського буття. Яким чином, наприклад, чеснота, орієнтація на абсолютні цінності можуть поєднуватися зі щастям, з необхідністю задоволення відносних (природних) благ, досягненням життєвого успіху? Як пояснити той який парадоксальним факт, що мораль, що є вираженням вільної волі особистості, набуває в той же час загальнозначимих характер, служить основою людського співжиття?

З моменту свого виникнення етика ставила перед людиною складні питання морального порядку, які не випадково отримали назву "вічних питань": що слід вважати добром і що злом, справедливим і несправедливим, які люди мають право керувати, а які ні, як узгодити суспільні інтереси з особистими і т.д.

Вирішення цих питань може бути різним у тій чи іншій сфері суспільного життя - в особистих, внутрішньогрупових, міжгрупових відносинах, у професійній діяльності, політиці та державному управлінні. Так, багато вимог моралі, які стосуються поведінці людей у приватному житті, не завжди можуть бути застосовані до тих чи інших специфічних видів професійної діяльності, до області інституційних відносин.

Хоча мораль тісно пов'язана з цінностями, не всі цінності в житті людей мають етичну забарвлення. У зв'язку з цим виникає непросте питання: як відрізнити етику від цінностей (у широкому їх тлумаченні)? Деякі автори пропонують використовувати для цього розходження в поняттях "правильно" і "добре". З цієї точки зору, справедливість і чесність - етичні категорії, так як по суті своїй пов'язані з тим, що правильно.

Неоднозначним є й саме поняття "етичної поведінки" в державному апараті, що обумовлено давнім суперечкою про те, чи можуть моральність суспільства і окремої людини базуватися на одних і тих же підставах. У політичній філософії відома висхідна до Платону традиція виправдання брехні на благо суспільства. Багато політиків вважають, що заради інтересів країни необхідна певна "частка обману" для подолання можливих труднощів. Така позиція "приховування правди" може бути виправдана і використовується в ситуаціях майбутньої інфляції, в міжнародних економічних відносинах, у випадках якщо це стосується військових дій та ін.

Все це зайвий раз підтверджує, наскільки складними і неоднозначними можуть виявитися на перший погляд зрозумілі і прості норми і вимоги моралі у практичній діяльності людей взагалі, в питаннях, пов'язаних з політикою і державним управлінням, особливо.

Вивчення будь-якої наукової дисципліни слід починати з наукового аналізу понять, безпосередньо пов'язаних з досліджуваним явищем, які розкривають сутність і відрізняють його від інших. Оволодіння понятійним апаратом важливо вже тому, що дозволяє не тільки визначити межі досліджуваного об'єкта і уникнути різночитань при використанні одних і тих же термінів і понять, але і більш предметно описати область досліджуваного. Це тим більше необхідно, коли мова йде про нової наукової області, якою є етика і професійна культура державної і муніципальної служби.

До основних понять досліджуваної нами навчальної дисципліни, як видно з її назви, слід віднести такі поняття, як "мораль", "етика", "адміністративна етика" і "професійна культура державної і муніципальної служби". Постараємося з'ясувати, в чому полягає специфіка і зміст кожного з цих понять, і уточнимо їх співвідношення.

Мораль - форма суспільної свідомості, суспільний інститут, який виконує функцію регулювання поведінки людини.

У науковій літературі, в першу чергу в соціальній філософії, мораль розглядається як один з видів регуляції суспільного життя. Вона включає в себе систему норм, принципів і цінностей, якими керуються люди у своєму реальному поведінці незалежно від доставленої ними користі чи задоволення. Вона не може бути особистим кодексом однієї людини або професії, точно так само як не може створюватися окремою особистістю. Її головною особливістю є безособовий характер морального закону і універсальність моральних вимог. Це означає, що норми моралі мають загальне значення і поширюються на всіх людей, оскільки містять в собі весь моральний досвід багатовікової історії людства. Перед мораллю всі люди рівні.

Мораль говорить не про те, що є, а про те, що повинно бути (або що має робити) і в цьому сенсі завжди служить орієнтиром поведінки і свідомості, навіть якщо врахувати той факт, що в практичному житті людей моральні ідеали (добро, справедливість , любов) ніколи повною мірою не здійснюються. Ні, і не може бути суспільства, в якому всі вчинки людей відповідали б вищим моральним вимогам, але в ньому завжди знайдеться місце найкращим спонуканням тих небагатьох, хто не буде красти, коли всі крадуть, і одне це вже робить суспільство моральним. Хоча саме по собі прагнення до чесноти, - писав Аристотель, - не їсти ще чеснота, воно робить людину кращою.

Що ж у такому випадку означає термін "етика"? Який сенс ми вкладаємо в це поняття і як воно пов'язане з мораллю?

Етика (теорія моралі) - наукова галузь і філософська наука, що вивчає мораль (моральність), її природу, сутність, функції і розвиток.

Під терміном "етика" (теорія моралі) з часів античності розуміється наукова галузь і теоретична дисципліна, що вивчає мораль (моральність), її природу, сутність, функції, походження і розвиток. У той же час традиційно етика вважалася практичною філософією, в ній бачили основний канал виходу філософії в практику, за допомогою якого знання про світ трансформуються в ідеальні моделі і норми поведінки, виражені у формі ідей про належне. З цієї точки зору етика являє собою нормативну основу поведінки і діяльності людей, задающую орієнтири і перспективу міжособистісних відносин (нормативна етика). Її мета не знання, а вчинки. Вона не просто вивчає мораль, а вчить застосовувати її норми і вимоги в реальному житті і практичної діяльності людини.

Говорячи про це, слід відразу застерегти від небезпеки, яка підстерігає кожного, хто намагається абстрактно міркувати про етику та пов'язаних з нею питаннях і видавати бажане за дійсне. Особливо це властиво носіям нашої російської ментальності. Основна причина наших бід в глибоко вкоріненою схильності до простих і, як помітив ще М. А. Бердяєв, прямолінійним рішень, до догматизму, вірі в диво, у всякого роду символи, за допомогою яких можна вирішити відразу всі проблеми. Не будемо ходити далеко за прикладами. Чого, наприклад, коштує тільки довгий час пануюче (і багато в чому зберігається сьогодні) щире переконання в тому, що досить змінити форму власності, зруйнувати тоталітарну систему влади, відкрити простір ринкових відносин і в країні утвердиться новий демократичний порядок. Однак, як з'ясувалося, для демократії необхідно не тільки бажання, але і традиції, не тільки демократичний настрій, але і відповідний образ думок. Точно так само і в міркуваннях про етику ми часто схильні спрощувати і абсолютизувати це поняття, надаючи йому якийсь містичний зміст.

Не вдаючись в етичні дискусії (це не наше завдання), зазначимо тільки, що в питаннях етики, як ні в якій іншій області особливо небезпечні прості рішення, бо життя завжди складніше і багатше наших умоглядних побудов і ідеальних устремлінь. У ній поняття добра і зла не розведені абсолютно, як в теорії. У реальному житті те, що є добром по відношенню до однієї людини, може виявитися злом по відношенню до іншого. Так, наприклад, ліберальний політик може захищати свободу особистості, політик-соціаліст - ідею соціальної рівності. При цьому обидва можуть порушувати інтереси одних верств суспільства в інтересах інших, що може розцінюватися як зло. Реальна поведінка реального людини завжди є компромісом між безумовно позитивним і безумовно негативним. Той, хто не враховує цього і вважає, що життя складається тільки з абсолютного добра і протистоїть йому абсолютного зла, приречений на бездіяльність і моралізаторство. Як зауважив один із сучасних філософів, людина, що бажає бути одночасно моральним і практично діяльним, дуже часто виявляється в моральному тупику: бажаючи залишатися вірним ідеальним приписам моралі, він змушений цуратися активної боротьби, прагнучи же бути діяльним, домагатися життєвого успіху, він часто повинен переступати моральні заборони. Так, якщо політик буде займатися тільки моралізаторством, а не рішенням практично важливих питань, то він тим самим поставить під загрозу інтереси тих, кого має захищати.

Як видно з наведених прикладів, питання про зв'язок етичних знань і поведінки, моральних норм і практичних дій далеко непростий. Можна сказати, що він є одним з найважчих для етики питань. Цим пояснюється існування різних шкіл і напрямів в етиці, по-різному визначають дію як моральне. Так, прихильники теорії утилітаризму основним принципом, що визначає етичність вчинку, вважають принцип користі, а прихильники етичної школи Їм. Канта основна увага зосереджують на внутрішніх мотивах (етика боргу), а не на наслідки дій. Якщо в утилітаризмі правомірним вважається ту дію або та акція, що не призводить до більшого погіршення становища когось, ніж могло б бути при будь-якому іншому варіанті поведінки, то для Канта, постулював у своєму категоричному імперативі в якості апріорного принципу моральність як обов'язкове підпорядкування моральному закону, принципово неприйнятний підхід з позиції меншого зла. З його точки зору, вчинок повинен бути вище ситуації: "Роби завжди так, щоб твій вчинок був прикладом для інших".

При всій привабливості (з позиції високої моралі) точки зору Канта, її штучність очевидна. По-перше, тому що підпорядковує реальної людини абстрактного, в реальному житті не існуючого. Сам Кант не міг переконливо обґрунтувати (за що критикував його Г. Гегель) міру відповідності якогось вчинку категоричного імперативу. І тут немає нічого дивного. У реальному житті людина завжди більш схильний "до моральної софістиці, ніж до неупередженого моральному аналізу своїх вчинків", схильний вважати себе краще, ніж він є насправді, і видавати творене їм зло за добро. По-друге, що не менш важливо, сліпе слідування моральному закону багато в чому не раціонально, так як порушення його не тільки можливо, але і часто необхідно, якщо допущення "зла" дозволяє уникнути більшого зла. Про це, наприклад, свідчать теорія і практика легітимного обмеження прав у системі політико-державних відносин.

Категоричність і ірреальність нормативної моралі піддавалися критиці багатьма філософами протягом XIX-XX ст. Витоки етичного антінорматівізма ми знаходимо у творчості С. К'єркегора і Ф. Ніцше, що критикували мораль як відчужену від індивідів форму свідомості. У більш м'якій формі критика нормативної моралі знайшла відображення в позитивізмі і, особливо, в екзистенціальній філософії, які обгрунтовували неможливість виведення цінностей з фактів і не без підстави вбачати в цьому небезпека перетворення моралі в штучну ідеологічну конструкцію, позбавляють етику об'єктивного змісту. Оригінальна переломлення ці ідеї отримали в етичному індивідуалізмі А. Швейцера, який запропонував своє власне розуміння етики, яку філософ виводив з волі людини до жізнеутвержденію, з благоговіння перед життям як основи моральності людських вчинків.

На підставі наведених точок зору можна зробити висновок про те, що в питаннях моралі зайвий абсолютизм вимог (ригоризм) часто не тільки недоречний, але й малоефективний. Мораль за своєю природою НЕІНСТИТУЦІОНАЛЬНА, вона не тільки заснована на добрій волі людини, його свободи вибору, але і не може інакше реалізуватися, ніж тільки через самого людини. Ніщо не може змусити людину надходити морально, окрім як його особиста совість, його внутрішні установки та переконання і його відповідальність за своє особисте існування, за долю свого роду, своєї країни. Людина не ангел, але він в змозі (і саме це робить його поведінку етичним, моральним) взяти на себе відповідальність за свої вчинки. Для цього він повинен, як писав Швейцер, мати, з одного боку, достатньо розуму і тверезості, щоб не ставити перед собою нереальною завдання повністю уникнути зла, а з іншого - досить чесності і мужності, щоб не видавати творене їм зло за добро.

Сказане зовсім не означає, що мораль може обійтися без норм і приписів. Моральні заборони ("не убий", "не вкради», «не лжесвідчи" та ін.), Засновані на рівності всіх людей перед моральним законом і розпорядчі, чого не слід робити ні за яких умов, складають ту основу моральних відносин, без якої мораль залишалася б простим побажанням людині бути хорошим.

Крім того, в житті людей є безліч специфічних областей діяльності, де універсальні моральні норми виявляються недостатніми для адекватного відображення і обгрунтування моральності дій, де необхідні додаткові моральні вимоги, що мають характер обов'язкових норм.

Адміністративна етика - вид професійної етики (професійної моралі), пов'язаний з проблемами державного та муніципального управління, специфікою бюрократичних організацій.

Принципи нормативної етики використовуються практично у всіх видах професійної діяльності (етика лікаря, етика банківського працівника, етика бізнесу), так чи інакше пов'язаних з конфліктами інтересів, і в цьому своєму значенні забезпечують, як вважають фахівці, корисний вплив на дозвіл етично спірних питань, що виникають в процесі здійснення людьми різних професійних ролей (рольова або професійна етика).

Особливо важливий нормативний підхід для тих видів професійної діяльності, які безпосередньо пов'язані із здійсненням державної влади і управління, з прийняттям важливих, часто доленосних для людей рішень. Одним з таких видів професійної етики є адміністративна етика, що виникає в якості нормативної основи управлінської діяльності, регулюючої поведінку і взаємовідносини у сфері державного та муніципального управління. У той же час, як теоретична дисципліна, що займається вивченням професійної моралі державних і муніципальних службовців, адміністративна етика не може дистанціюватися від загальної теорії моралі, предметом якої є універсальні загальнолюдські норми моралі, що регулюють поведінку і діяльність людей у всіх без винятку областях їх суспільного життя.

Адміністративна етика, так само як і парламентська етика (вона буде розглянута в підручнику в рамках глави про етику політичної діяльності), безпосередньо пов'язана з етикою влади як такої, що займається вивченням ролі і місця моралі в системі владних відносин, у діяльності інститутів та органів влади і покликаної теоретично обгрунтувати необхідність і важливість моральної поведінки представників влади, їх прихильність нормам моралі та права.

У російській культурній традиції та політичної думки питання про етику влади завжди відводилося особливе місце. Більшість видатних представників російської суспільно-політичної думки були переконані, що державна влада і право повинні в першу чергу базуватися на духовному авторитеті, а не на страху і примусі. На думку відомого російського мислителя І. А. Ільїна, справжня основа влади - моральна, духовна, бо влада по суті своїй повинна мати здатність розуміти людей, умінням їх виховувати, ними керувати, а не тільки керувати.

Ми зупинилися настільки докладно на характеристиці понять "мораль", "етика" і "адміністративна етика" у зв'язку зі складністю і неоднозначністю їх трактування в науковій літературі.

Розглянемо тепер зміст поняття "професійна культура державної і муніципальної служби" в його відношенні з адміністративною етикою.

У науковій та спеціальній літературі, що досліджує сучасні проблеми державного і муніципального управління, часто не робиться відмінності між поняттями "професійна культура" і "професійна (адміністративна) етика". Ці поняття ще не "устоялися" у вітчизняній управлінській науці, є для ніс новими, нерідко вживаються довільно. Слід погодитися з точкою зору тих дослідників, які виступають за надання самостійного значення терміну "професійна культура управління" і розглядають її як більш широке поняття, як базисну складову всієї системи державно-адміністративного керування, що має свою специфіку і цілком певну структуру і багато в чому визначальну цілісність , організованість і зрілість цієї системи.

Як складова системи державного та муніципального управління професійна культура управління повинна вивчатися на всіх рівнях державної муніципальної служби (рис. 1). На загальнонаціональному рівні (макрорівень культури управління) вивчається специфіка корпоративної культури та корпоративної етики державної служби. На рівні окремого державного та муніципального установи (мікрорівень професійної культури управління) досліджуються зміст, механізм реалізації управлінської культури, її структура, принципи і норми професійної етики. На рівні особистості державного та муніципального службовця основна увага приділяється вивченню особистих і професійних якостей державного та муніципального службовця, його ціннісних орієнтацій, прийомів і способів управління.

Рівні професійної культури державної та муніципальної служби

Рис. 1. Рівні професійної культури державної та муніципальної служби

У структуру професійної культури державних і муніципальних службовців в якості її основних компонентів крім власне управлінської культури (професіоналізм) входять також політична культура, правова культура і, як зазначалося вище, моральна культура державних і муніципальних службовців, вивченням якої, по суті, і займається адміністративна етика як наука. З цієї точки зору професійна етика державної і муніципальної служби (адміністративна етика) - тільки одна, хоча і дуже важлива складова у професійній культурі працівників апарату державних і муніципальних органів влади поряд з іншими її компонентами.

Сказане лише уточнює співвідношення понять "адміністративна етика" (як етика в державному та муніципальному управлінні) і "професійна культура управління", не заперечуючи при цьому самого значення адміністративної етики для державної і муніципальної служби. Хоча діяльність державної і муніципальної служби як соціально-правового інституту, що реалізує функції і повноваження державних і муніципальних органів, і регулюється за допомогою конкретних нормативно-правових актів, вона далеко ними не вичерпується. За їхніми рамками завжди залишатиметься багатство взаємовідносин державних і муніципальних службовців з державою, суспільством, громадянами, що не піддаються правовому регулюванню. Величезну роль тут грають морально-психологічні чинники, моральні якості і духовна культура державних і муніципальних службовців, їхня особиста ініціатива і творчість.

Поняття "адміністративна етика" слід відрізняти від іншого вельми близького до нього поняття - "управлінська етика". Ці поняття не тотожні, хоча і базуються на багатьох спільних для управлінських відносин цінностях і нормах. На відміну від більш широкого поняття "управлінська етика", пов'язаного з виробленої в менеджменті системою етичних стандартів і рекомендацій, орієнтованих на управлінську діяльність взагалі, етика державної і муніципальної служби (адміністративна етика) регулює, як уже зазначалося, відносини в системі "держава - суспільство - особистість ". Її специфіка визначається тим, що на відміну від поняття "менеджмент" поняття "державне і муніципальне управління" і "державна і муніципальна служба" пов'язані з вирішенням цілої низки проблем (соціальна справедливість, витрачання державних коштів, управління державним і муніципальним майном, здійснення функцій соціальної комунікації та контролю, забезпечення прав і свобод громадян), яких немає і не може бути в приватному секторі.

Як справедливо зазначають автори першого в Росії навчального посібника з адміністративної етики, випущеного в 1999 р Російською академією державної служби при Президенті РФ, на відміну від інших видів професійної етики адміністративна етика має свої специфічні ознаки, пріоритети, моральний ідеал. Вона повинна "увібрати в себе ті моральні норми і принципи, які абсолютно необхідні (а не" факультативні ") для людини, що займається державним управлінням на будь-якому рівні". І саме в адміністративній етиці "повинен бути визначений рейтинг важливості цих норм і принципів".

Зазначені особливості визначають об'єкт і суб'єкт адміністративної етики. Об'єктом адміністративної етики є персонал державної та муніципальної служби та державна і муніципальна служба в цілому як окрема сфера професійної діяльності в органах державної влади та місцевого самоврядування. Це означає, що вимоги адміністративної етики ставляться як до внутрішньо відносинах, так і до відносин, які складаються між державою та інститутами громадянського суспільства та окремими громадянами. Дослідники вже звертали увагу на непросту проблему, пов'язану з визначенням того, хто є матеріальним носієм моральності в системі державної і муніципальної служби і хто несе моральну відповідальність за реалізацію прийнятих рішень. На думку вчених, це має бути державний апарат, система влади в цілому, а не тільки окремі службовці, як "підневільні" виконавці.

Той же підхід, як вважають дослідники, повинен бути прийнятий і при визначенні суб'єкта адміністративної етики. Вважається, що відповідь на питання, хто є суб'єктом етичних оцінок дій і поведінки державних службовців і державних структур, повинен визначатися тим, що службовці в процесі виконання своїх посадових обов'язків реалізують не тільки свої власні моральні уявлення, але насамперед моральні принципи і норми, освітлені громадською думкою, законами та політичними установками легітимної влади. Відповідно цьому дії і вчинки службовців державного апарату, на думку ряду дослідників, повинні оцінюватися держслужбовцями особисто і навіть не окремими начальниками, а суспільством, законодавством, виборцями та платниками податків. На наш погляд, така постановка питання потребує серйозного обговорення, і ми до неї повернемося у відповідних розділах нашого підручника.

Етикет (від фр. Etiquette - ярлик, етикетка) - складова частина зовнішньої культури людини і суспільства. Являє собою сукупність правил, що стосуються зовнішнього прояву ставлення до людей (поводження з оточуючими, форми звертання і вітань, поведінка в громадських місцях, манери і одяг та ін.).

Іншим значущим поняттям в системі адміністративної етики та професійної культури управління є поняття "службова етика", яке часто невиправдано ототожнюють з поняттям "службовий етикет". Термін "службова етика", якщо виходити з етимології слова, означає не що інше, як етику службових відносин всередині установи або організації (формальних і неформальних, горизонтальних і вертикальних). Основними тут є службова етика керівника, його моральні принципи і моральні якості, етичні боку виконавчої дисципліни. Службовий ж етикет - це щось інше. Як і етикет в приватному житті він містить в собі насамперед сукупність правил поведінки, що регулюють взаємовідносини людей в процесі їх спілкування. Це зовнішні форми вияву культури людини, правил і норм пристойності, різних форм ввічливості, коректності, трансформуються у сфері службових відносин в дотримання службових норм, норм і правил ділового етикету (таких як етикет ділових зустрічей і переговорів, культура ділового спору, адміністративний мовний етикет, етикет телефонних переговорів і т.д.). На відміну від етики (в її власному значенні), що представляє собою систему мотивації поведінки і створює внутрішні підстави для вчинку, вимоги етикету, хоча і висловлюють в кінцевому рахунку зміст тих або інших принципів моральності, мають характер більш-менш строго регламентованого церемоніалу, ритуалу.

Наведений нижче малюнок відбиває основні поняття, використовувані в нашому підручнику (рис. 2).

Основні поняття, використовувані в підручнику

Рис. 2. Основні поняття, використовувані в підручнику

Перш ніж перейти до викладу основного матеріалу підручника необхідно позначити світоглядну позицію, якої автор має намір дотримуватися при розгляді тих чи інших проблем, що становлять предмет адміністративної етики як наукової дисципліни.

Вчені, які займаються вивченням проблем етики, вже звертали увагу на існування в історії етики двох основних підходів і відповідно двох позицій у сенсі етики як специфічної галузі наукових знань.

Одна з цих позицій, представлена описаним вище етичним вченням Їм. Канта і в цілому притаманна релігійній етиці, виходить з автономності та абсолютного характеру моралі, вимоги якої повинні виконуватися незалежно від конкретних обставин. З цієї точки зору, етика як наукова дисципліна не залежить від інших наук, які вивчають людину, - антропології та психології.

Інший підхід, найбільш послідовно обгрунтований вже у XX ст. у творах німецького соціального психолога Е. Фромма, зокрема, в його роботі "Людина для себе. Дослідження психологічних проблем етики" засноване на твердженні про необхідність вивчення самої природи людини, без чого неможливо виробити справжню мораль і справжню етику. Така позиція, названа самим її автором "гуманістичної етикою", виходить з уявлення про мораль як найважливішому елементі людського саморозвитку, розгортання людських можливостей. З цієї позиції моральність неминуче повинна бути тісно пов'язана з психологією, із законами комунікації, сприйняття, самореалізації, а сама етика, вивчає мораль, - з науками психологією і антропологією.

На наш погляд, саме така позиція гуманістичної етики не тільки за своїм характером, але і за змістом найбільш прийнятна для викладу нашого навчального курсу. Вона дозволяє включити в сферу вивчення як вищі моральні цінності, що мають загальнолюдський характер, так і конкретно-історичні норми і цінності, притаманні тому чи іншому періоду історії, реальні звичаї людей, їх специфіку, діалектику моральної свідомості і поведінки особистості, взаємодія індивідуальної і "соціальної моралі ", тобто всі тс боку морального виміру особистості і суспільства, які мають принципове значення для адміністративної та соціальної етики.

Слід також звернути увагу ще на одну обставину. Адміністративна етика і професійна культура управління являють собою суб'єктивний фактор державного та муніципального управління. Як і матеріальні (об'єктивні) стимули, це складна ієрархічна система ідей, установок, цінностей (наприклад, таких, як сумлінне ставлення до праці, турбота про інтереси громадян, суспільства в цілому), складових внутрішні підстави людської активності і прив'язують дії і вчинки працівника до реалізації його життєвого сенсу. Поза соціокультурного контексту, ціннісної самоідентифікації працівника неможливо скільки-небудь сумлінне та ефективне виконання ним своїх службових і громадських обов'язків. Однак, як відзначають фахівці, моральні стимули володіють і деякими вельми невигідними для управлінської діяльності властивостями. Їх створення - справа складна і багатотрудна, пов'язане з копіткою виховним процесом. Тому використання моральних стимулів, у тому числі у сфері державного та муніципального управління слід віднести до завдань стратегічного характеру, не упускаючи в той же час з виду повсякденні моральні проблеми, з якими стикаються державні та муніципальні службовці.

На закінчення відзначимо, що проблеми формування повноцінної етики державної і муніципальної служби не можуть розглядатися поза зв'язку зі станом реальних звичаїв, які склалися і існують у суспільстві. В умовах сучасної Росії це виражається в необхідності підвищення загальної моральної культури різних верств населення, суспільства в цілому. Тільки так можна вирішити проблеми державної і муніципальної служби, змінити свідомість і етос політичних еліт, службовців державного апарату. У свою чергу формування етики державних і муніципальних службовців може стати істотним чинником морального піднесення суспільства в цілому.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >