Принципи лояльності та відкритості державної і муніципальної служби

Лояльність (від фр. Loyal - вірний) - вірність чинним законам, постановам органів влади (іноді тільки формальна, зовнішня; коректне, благонадійне ставлення до кого-небудь або чого-небудь.

Визначаючи основні принципи адміністративної етики, ми називали в якості одного з них добровільне свідоме обмеження службовцями апарату державної і муніципальної влади деяких своїх громадянських прав і свобод. Прикладом такого самообмеження служить, зокрема, обов'язок слідувати "принципом лояльності". Більшість фахівців вважають вимогу лояльності, що розуміється як вірність даними зобов'язаннями і безпосередньо пов'язане зі службовою відповідальністю, найважливішим моральним вимогою, яку має пред'являтися до поведінки та діяльності державних і муніципальних чиновників. Ряд учених виділяє його як самостійного принципу державної і муніципальної служби. Про значення цього принципу говорить і те, що він зафіксований в кодексах та законодавстві з адміністративної етики більшості сучасних держав.

У той же час принцип лояльності є найбільш складним поняттям в системі управління, породжує ряд непростих проблем морального плану та етичних колізій. Це може бути і лояльність по відношенню до начальника і, ширше, до держави та її інститутів, політичному режиму.

З погляду вірності режиму, державному і муніципальному службовцю в законодавчому порядку забороняється вчиняти дії, що підривають цілісність і суверенітет держави. Законодавчо передбачено і заборони на висловлювання, компрометуючі авторитет державної влади. При розгляді справ відповідної категорії судові установи повинні брати до уваги безліч чинників: суть висловлювання, його форму, повторюваність, у тому числі було воно зроблено в громадському місці чи ні, його вплив на громадську думку, на адміністративний персонал та ін.

З метою дотримання принципу лояльності державним і муніципальним чиновникам рекомендується уникати контактів з особами, що вступили в конфлікт з державною владою. У зв'язку з цим же знаходиться вимога, згідно якої державний і муніципальний службовець не повинен виступати в засобах масової інформації із заявами чи інтерв'ю, що виражають думки, принципово відмінні від політики державного або муніципального органу, інтереси якого він представляє як посадова особа. З погляду адміністративної етики, ці обмеження і заборони необхідні насамперед для захисту авторитету державної і муніципальної служби, тому що мова в даному випадку йде не про благо того чи іншого керівника, а про повагу тих, хто втілює в даний момент державний суверенітет. Дотримуватися цього принципу не так просто, оскільки в реальному житті державному і муніципальному службовцю дуже часто доводиться діяти лояльно по відношенню до різних структур, що мають різні, у тому числі протилежні інтереси.

Конфіденційність (від англ. Confidence - довіра) - необхідність запобігання витоку (розголошення) будь-якої інформації.

Принцип лояльності реалізується через дотримання службовцями низки відповідних етичних норм і правил. Однією з таких норм є вимога дотримуватися режиму секретності (конфіденційності), сенс якого полягає в тому, що чиновник повинен проявляти професійну обачність при роботі з документами та інформацією, не поширювати небажану інформацію. Складність дотримання цієї норми полягає в тому, що в більшості випадків законодавство надає адміністративним властям широку свободу дій у визначенні меж конфіденційності. Така невизначеність змушує самих службовців і керівників установ вирішувати, що оприлюднювати, а що - ні. Найчастіше ж, службовці, побоюючись покарання за несанкціоноване поширення інформації, приховують ті відомості, які не є конфіденційними і через деякий час все одно будуть поширені.

Показово, що у світовій практиці прийнято розрізняти два основних види конфіденційності: добровільну (privacy), пов'язану з прерогативами особистості, і примусову (secrecy), що відноситься до інформації для службового користування, доступної обмеженому колу офіційних осіб фірм, корпорацій, державних органів, громадських або політичних організацій. Необхідність розрізнення цих двох видів конфіденційності пояснюється тим, що при всій зовнішній схожості в реальному житті вони зазвичай суперечать один одному: посилення secrecy веде до порушення і зменшенню privacy. На думку вчених, в тоталітарних і авторитарних державах під конфіденційністю, як правило, мається на увазі тільки secrecy.

Інша норма, яка випливає з принципу лояльності, пов'язана з тим, що чиновники не мають права здійснювати політичну кар'єру за своїм вибором. Мова тут насамперед йде про несумісність депутатського крісла та державної посади. Ця норма необхідна для того, щоб захистити державну і муніципальну службу від політичного тиску, зберегти її нейтральність (неупередженість) і в той же час захистити депутатів від впливу їх начальників. У Конституції РФ ця норма знайшла своє втілення у ст. 97, яка забороняє депутатам Державної Думи перебувати на державній службі.

Ще Макс Вебер (1864-1920), німецький соціолог, історик, економіст, творець "розуміє соціології" і теорії соціальних дій, у своїй моделі раціональної бюрократії вказав на небезпеку з'єднання політики та державної служби, що ставить діяльність чиновників в залежність від політичної кон'юнктури. До чого може призвести ігнорування цієї реальної небезпеки, наочно продемонстрував досвід радянського будівництва, коли в результаті з'єднання політики з бюрократичною партійно-державною системою в СРСР було створено "партійна держава", підпорядкувавши державне управління і державний апарат волі партійно-політичної еліти, сформувалася командно адміністративна система.

Мало що змінилося в цьому плані і в сучасній Росії. За даними ряду соціологічних опитувань, кожен четвертий російський державний службовець і сьогодні виявляється у скруті при оцінці взаємин між політиками та чиновництвом. На думку дослідників, такий стан у визначальній мірі пояснюється панівним і сьогодні серед представників найвищих посад переконанням, що домогтися успіху в своїх політичних домаганнях можна тільки, спираючись на підтримку бюрократичного апарату, на партію влади, а не на народ. Про це ж свідчать стали вже звичними перетрушування кадрів адміністративного апарату, які, як правило, слідують за тими чи іншими змінами в правлячій політичній еліті.

Говорячи про все це, не слід, звичайно, представляти справу таким чином, ніби вимога позапартійності державної і муніципальної служби, на якому наполягав М. Вебер, означає, що службовці у своїй діяльності відокремлені непрохідною стіною від політики. Функціонування державного апарату відбувається не автономно, а в рамках тієї конкретної політики, яку проводять в даний момент держава, її інститути (президент, парламент, уряд), політичні партії і лояльність по відношенню до якої повинні дотримуватися, як ми зазначали вище, державні службовці. У цьому сенсі політична орієнтація чиновника не тільки важлива, але й несе певну морально-етичну навантаження, будучи одночасно оцінкою його професійної придатності.

Що стосується безпосередньої політичної діяльності чиновників, їх участі в політичних партіях і рухах, то тут у різних країнах використовуються різні норми і правила - від м'яких до найжорсткіших. Найбільш жорсткі обмеження політичної діяльності державних службовців передбачені в США. Ще в 1939 р тут був прийнятий "закон Хетча", згідно з яким державним службовцям заборонялося активну участь у політиці. Цей закон був спрямований проти практикувалася в той час у сфері державної служби США так званої "системи видобутку", згідно з якою представники прийшла до влади партії отримували основні державні посади. У зв'язку з цим загальноприйнятими стали призначення на посади за політичні послуги, періодична змінюваність державних службовців, а також залежність терміну їх служби від часу перебування при владі тієї партії і тих політичних діячів, прихильниками яких вони були. Закон про цивільну службу 1983 поклав край цій практиці, протиставивши "системі видобутку" новий підхід до державної служби, що отримав назву "системи заслуг". Вперше державні службовці законодавчо захищалися від спроб змусити їх здійснювати політичну діяльність в інтересах окремих партій і груп. Була створена Рада із захисту системи заслуг, покликаний захищати цю систему і окремих службовців від зловживань і невиправданих кадрових дій і наділений широкими правами. Рада заслуховує і приймає рішення щодо заяв службовців, а при необхідності дає накази про коригування та дисциплінарних діях щодо установ чи службовців.

Сьогодні політична діяльність державних службовців у США строго регламентована. Службовець має право: реєструватися і голосувати на будь-яких виборах; висловлювати свою думку як приватної особи з усіх політичних питань до тих пір, поки він не бере активної участі в політичному управлінні чи політичної кампанії як прихильника одного з кандидатів; обіймати посади в громадських організаціях, надавати їм допомогу, якщо це не суперечить і не перешкоджає виконанню службових обов'язків; бути членом політичної партії чи іншої політичної організації, бути присутнім на її зборах і голосувати з окремих питань, але не брати активної участі в управлінні цієї організації; підписувати петиції, у тому числі передвиборні, але не бути їх ініціатором і не збирати підписи під передвиборними петиціями.

У той же час державному службовцю забороняється: брати участь у організації політичної партії або політичного клубу; працювати в апараті політичної партії і бути її кандидатом під час виборів; отримувати, збирати, передавати вклади у фонди політичних партій; бути делегатом (або кандидатом) на з'їзді політичної партії; брати активну участь у передвиборній кампанії кандидата від партії на державний чи партійний пост. За порушення цих положень закону службовець може бути відсторонений від служби на 30 днів (без оплати), а за активну участь у політиці до нього можуть бути застосовані більш жорсткі санкції, аж до звільнення з посади.

По відношенню до громадян принцип лояльності виражається в таких поняттях, як "нейтральність" і "професійна конфіденційність". Про перший з них ми вже говорили в попередніх параграфах. Що ж стосується "професійної конфіденційності", то вона трактується як частина відповідальності, яку державні та муніципальні службовці несуть по відношенню до громадян і приватним особам. Ця норма вимагає, щоб громадянин у своїх відносинах з державними і муніципальними чиновниками був захищений від поширення інформації, пов'язаної з його приватним життям або професійними інтересами. Закон 1978 про реформу цивільної служби в США настійно рекомендує державним чиновникам "ніколи не використовувати ніякої інформації, отриманої конфіденційно під час виконання службових обов'язків, як засіб отримання особистої вигоди".

Особливий інтерес, з урахуванням появи і розвитку в Росії приватної сфери діяльності, представляють ті норми та вимоги, які регулюють перехід державних і муніципальних службовців в приватний сектор. Досвід західних країн показує, що тут необхідний тверезий підхід. З одного боку, доводиться рахуватися з тим, що перехід державного або муніципального службовця в те чи інше приватна установа може породити зловживання. Найчастіше це виражається у використанні службовцями своїх колишніх зв'язків з цією установою. Тому в ряді країн приймаються заходи проти такої діяльності аж до її заборони. Так, у Франції, де довгий час перехід у приватний сектор був суворо заборонений, у відповідності з новими правилами, затвердженими Державною радою, чиновник протягом п'яти років не може бути призначений в приватне підприємство, якщо він за своєю попередньою роботою був відповідальний за це підприємство або контролював його діяльність. Там же існує спеціальний закон про відхід у приватний сектор (1994). Він закріплює, що перехід державних службовців у приватні підприємства не суперечить державному інтересу, оскільки дозволяє приватним компаніям використовувати досвід і навички державних службовців, які натомість отримують більш високу винагороду.

З принципом лояльності безпосередньо пов'язаний інший важливий принцип адміністративної етики - принцип відкритості, гласності в діяльності державної і муніципальної служби, що включає, крім іншого, право громадян на отримання інформації.

Будь-яка організація вважає за краще дотримуватися принципу таємності інформації. Бюрократія, завжди прагне до концентрації влади і контролю над суспільством, також мало зацікавлена у відкритості своєї діяльності. Однак для державної служби такий підхід особливо шкідливий, тому що схильність до таємничості і відходу від критичних оцінок безпосередньо впливають на ефективність і якість роботи державного апарату. Принцип відкритості прямо пов'язаний з проблемою корупції. Його ігнорування веде до посилення корпоративного духу в середовищі державних службовців, підміні державних і громадських інтересів корпоративними, відомчими, а нерідко і особистими, коли чиновники прагнуть використовувати знаходяться в їх розпорядженні кошти в корисливих цілях. Тим самим наноситься шкоди авторитету державної влади, руйнується зв'язок між державної і муніципальної службою та громадянами що, у свою чергу, веде до деформації самої мети державної і муніципальної служби - служіння суспільним інтересам.

У зв'язку з цим сучасною наукою активно досліджується і вже введено в теорію і практику державного та муніципального управління Росії поняття "публічності" державної і муніципальної служби, яке визначає завдання державної і муніципальної служби, як служби для суспільства, сприяє відкритості та гласності її діяльності. Не менш важливим, на наш погляд, є також те, що принцип відкритості, "прозорості" робить публічними норми поведінки в публічній сфері. А це особливо важливо, якщо не забувати, що в сфері моралі на відміну від правової сфери, свідомий раціональний фактор відіграє визначальну роль.

Нереалізованість потенціалу взаємодії між державою і суспільством породжує проблеми не тільки для громадян, але й для самої влади. Багато в чому саме з цим пов'язані низький ступінь довіри суспільства інститутів держави, труднощі в реалізації необхідних соціально-економічних перетворень і пов'язана з ними підвищена конфліктність, низька якість і недостатня доступність публічних послуг.

Доступ до інформації в сучасних умовах відіграє істотну роль для громадян будь-якої держави. За останні роки інтерес суспільства до її відкритості істотно зріс. Інформаційну відкритість держави можна розцінювати як одна з найважливіших умов підвищення його ефективності, запобігання зловживань і зниження корупції.

Більшість сучасних країн проводить активну політику щодо лібералізації доступу громадян до інформації. Болес 40 країн прийняли закони по доступу до державних інформаційних ресурсів, ще 30 знаходяться в процесі розробки такого законодавства.

Вперше закон про свободу доступу до інформації з'явився в Швеції (Закон свободи преси) в 1776 р Само по собі наявність законодавства, що встановлює прозорість діяльності органів державної влади, не завжди реально гарантує громадянам доступ до інформації про їх діяльність. У багатьох країнах механізми і процедури щодо надання інформації дуже слабкі, а отже, нежиттєздатні. Уряди деяких країн протистоять наданню інформації. Держава може затримувати відповідь на запит про надання інформації або вимагати непомірну плату за здійснення запиту. Судові органи, як правило, в таких ситуаціях стають на бік держави. До всього іншого, незалежні об'єднання, на які була покладена функція надання інформації, можуть піддаватися політичному впливу і ставати абсолютно безпорадними через мізерне фінансування.

Прийняття постанови Уряду РФ від 12.02.2003 № 98 "Про забезпечення доступу до інформації про діяльність Уряду Російської Федерації і федеральних органів виконавчої влади" сприяло розвитку інформаційних ресурсів федеральних органів виконавчої влади і значно розширило перелік інформації про діяльність відомств, відкритий для доступу громадян.

У розвиток зазначеної постанови був прийнятий Федеральний закон від 09.02.2009 № 8-ФЗ "Про забезпечення доступу до інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування", що закріплює механізм розкриття органами виконавчої влади відкритої інформації в системах загального користування та надання інформації за запитами громадян , виходячи з принципу доступності будь-якої інформації, крім закритою, а також перелік обов'язкової до публікації інформації, що містить в собі основні рішення і дії державного органу. Реалізація зазначеного закону вимагає створення відкритих і доступних інформаційних ресурсів органів виконавчої влади, зміни принципів роботи державних органів з інформацією.

На жаль, російська державна і муніципальна служба досі характеризується закритістю, бюрократичним стилем роботи. За даними соціологічних досліджень, більшість представників сучасного російського чиновництва не є прихильниками відкритої демократичної моделі державної і муніципальної служби і не сприймають цю службу як соціальний інститут публічно-правового регулювання. Державних і муніципальних чиновників влаштовує конфіденційність, закритість владних структур перед громадянами, суспільством, засобами масової інформації. Все це підсилює політичне відчуження, викликає недовіру громадян до влади, робить їх соціально незахищеними.

З точки зору виконання завдань державної і муніципальної служби проблема відкритості, "прозорості" у діяльності публічної влади безпосередньо пов'язана з проблемою подолання конфлікту інтересів, що є основною в адміністративній етиці. Більше того, можна говорити про існування прямої залежності ступеня урегульованості конфлікту інтересів на державній службі від рівня забезпечення інформаційної відкритості державної влади. Цілком очевидно, що державні та муніципальні службовці повинні бути відкритими у відношенні особистих, приватних інтересів в такій мірі, в якій ці інтереси впливають на громадське життя. Що стосується сучасної Росії, то цілком очевидно, що саме підвищення відкритості державної служби дозволить не тільки домогтися своєчасного інформування громадян і організацій про діяльність державних органів, а й забезпечить постійний контроль за діяльністю влади, тоді як закритість процесів державного управління та його інформаційна ізольованість від суспільства є серйозною перешкодою на шляху подальших реформ в Російській Федерації. Можна стверджувати, що слабке регулювання конфлікту інтересів на державній службі в Росії є прямим наслідком закритості російської державної служби.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >