Розвиток адміністративно-процесуального законодавства в Росії

Історія адміністративного права нерозривно пов'язана з розвитком як матеріальних, так і процесуальних адміністративно-правових норм та інститутів.

У Російській імперії адміністративно-процесуальне регулювання діяльності органів публічної влади розвивалося в міру розвитку матеріальних норм поліцейського права. Однак адміністративно-процесуальні норми в той час не піддавалися систематизації [1].[1]

Об'єктивні потреби державного управління та суспільного розвитку обумовлювали необхідність встановлення правил діяльності поліції щодо забезпечення громадського порядку, з нагляду за діяльністю торговельних підприємств, комунальних служб, забезпеченню санітарної безпеки, а також щодо застосування заходів примусу до фізичних осіб і організаціям у разі порушення ними відповідних правил поведінки .

Адміністративно-процесуальні норми містилися, наприклад, в Статуті благочиння, у Тимчасових правилах про устрій поліції в містах і повітах (1862).

Порядок здійснення ряду функцій управління на регіональному та місцевому рівнях регулювався Положенням про земських, губернських і повітових установах (1864), Положенням про земських начальників (1889) і рядом інших актів.

Судову реформу 1864 р встановила можливість судового вирішення спорів у справах управління між громадянами (підданими) і чиновниками, що представляють інтереси державної влади, і тим самим поклала початок розвитку в Росії окремих елементів інституту адміністративної юстиції.

У кінці XIX ст. формуються адміністративно-процесуальні норми, впорядковують діяльність поліції по застосуванню адміністративних стягнень, а також інших заходів адміністративного примусу, в тому числі й особистого затримання. Так, в 1881 було прийнято Положення про заходи щодо охорони державного порядку і громадського спокою.

На початку XX ст. робилися спроби розширити сферу адміністративно-процесуального регулювання, заснувавши інститут адміністративного судочинства. Адміністративна реформа Столипіна 1909 передбачала організацію адміністративних судів, але ці плани не вдалося втілити в життя. У 1916 р в результаті реформування російського уряду Сенат був перетворений у вищий орган адміністративної юстиції, а його Перший департамент був покликаний розглядати скарги приватних осіб на рішення органів влади. У 1917 р Тимчасовий уряд прийняв Положення про судах по адміністративних справах, відповідно до якого в повітах мали працювати адміністративні судді, а в губерніях при окружних судах засновувалися адміністративні відділення. Але і цей акт через революційних подій так і не був реалізований.

Після Жовтневої революції адміністративно-процесуальному законодавству не приділялося належної уваги. Окремі норми такого роду стосувалися діяльності Народного комісаріату державного контролю, Народного комісаріату юстиції та інших контрольно-наглядових органів, а також роботи міліції та паспортизації.

Прийняття Конституції СРСР 1936 р дало певний імпульс для розвитку адміністративно-процесуального законодавства.

Так, постановою ЦВК і Ради Народних Комісарів СРСР від 11.04.1937 "Про скасування адміністративного порядку й встановленні судового порядку вилучення майна в покриття недоїмок по державних і місцевих податках, обов'язковому окладному страхуванню, обов'язковим натуральним поставках і штрафам з колгоспів, кустарно-промислових артілей і окремих громадян "встановлювався судовий контроль за законністю діяльності органів управління по вилученню майна у колгоспів, кустарів, промислових артілей і у громадян в покриття недоїмок по державних і місцевих податках, обов'язковому окладному страхуванню, обов'язковим натуральним поставках і штрафам.

Однак розвитку адміністративно-процесуального законодавства перешкоджала практика здійснення державної влади в умовах сталінського режиму. Лише з 1960-х рр. радянське законодавство стало поповнюватися значним масивом адміністративно-процесуальних норм, спрямованих на забезпечення конституційних гарантій прав і свобод громадян.

Указ Президії Верховної Ради СРСР від 21.06.1961 "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку" надав право особам, підданим штрафу, оскаржити постанову про накладення штрафу в суд. Пізніше аналогічні права громадян та порядок їх здійснення були закріплені в Основах цивільно-процесуального законодавства СРСР і цивільно-процесуальних кодексах (ЦПК) союзних республік, що входили до складу СРСР.

У першій редакції ЦПК РРФСР 1964 р з'явився розділ "Провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин". Був визначений порядок розгляду справ по скаргах на неправильності в списках виборців; справ, пов'язаних з перевіркою законності накладення на громадян адміністративних стягнень за правопорушення; справ про стягнення до державного бюджету з громадян і колгоспів недоїмок за податковими, страховим та іншим платежам.

У 1968 був прийнятий Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян", що врегулював питання розгляду звернень громадян.

Конституція СРСР 1977 р в ст. 58 і Конституція РРФСР 1978 р в ст. 62 передбачили можливість судового оскарження дій посадових осіб, вчинених з порушенням закону, з перевищенням повноважень, що ущемляють права громадян. Однак реалізація цих конституційних положень почалася тільки після прийняття Закону СРСР "Про порядок оскарження в суд неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що ущемляють права громадян" (1989).

Адміністративно-процесуальне законодавство отримало значний імпульс розвитку в зв'язку з розробкою та прийняттям в 1980 р Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, а в 1984-1985 рр. - Кодексу України про адміністративні правопорушення та аналогічних кодексів в інших союзних республіках. Прийняття цих актів дозволило кодифікувати значний масив адміністративно-процесуальних норм у сфері застосування адміністративної відповідальності.

Корінні перетворення економічної і політичної системи в Росії на початку 1990-х рр. зумовили завдання розвитку адміністративно-процесуального законодавства.

У Російській Федерації адміністративно-правове регулювання у всіх сферах життя суспільства стало здійснюватися на основі демократичних принципів розвитку нашої держави як правової соціальної держави, на основі принципів поділу державної влади, забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина.

Зростає значення адміністративно-правового регулювання форм і методів взаємодії влади і громадянського суспільства. Законодавчими актами регламентуються права та обов'язки органів публічної влади в їх взаємовідносинах з громадянами та недержавними комерційними та некомерційними організаціями. Приймаються законодавчі акти, регулюючі діяльність правоохоронних органів та їх обов'язки перед громадянами: Закони РФ від 18.04.1991 № 1026-1 "Про міліцію", від 25.06.1993 № 5242-1 "Про право громадян Російської Федерації на свободу пересування, вибір місця перебування і проживання в межах Російської Федерації ", Федеральні закони від 03.04.1995 № 40-ФЗ" Про Федеральну службу безпеки ", від 12.08.1995 № 144-ФЗ" Про оперативно-розшукову діяльність ".

На початку 1990-х рр. були прийняті закони, відповідно до яких на суди покладалося дозвіл справ у спорах між громадянином і органом виконавчої влади у сфері податкових, житлових, земельних та інших правовідносин. Велику роль у справі охорони прав громадян зіграв Закон РФ від 27.04.1993 № 4866-1 "Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян", який визначив єдиний механізм судового захисту для всіх громадян Росії, ввів принцип загальності оскарження, що означає принципову можливість судового оскарження будь-якого індивідуального адміністративного акта.

Закон встановив, що кожному громадянину гарантується судовий захист його прав і свобод, якщо вони були порушені.

Громадянин може оскаржити до суду колегіальні і одноосібні дії і рішення державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств та їх об'єднань, громадських об'єднань і посадових осіб, в результаті яких:

  • - Порушені права і свободи громадянина;
  • - Створено перешкоди здійсненню громадянином його прав і свобод;
  • - На громадянина незаконно покладено яка-небудь обов'язок або його незаконно притягнуто до будь-якої відповідальності (ст. 2).

Конституція РФ підтвердила право кожного на судовий захист від незаконних рішень і дій (чи бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб (ст. 46), віднесла адміністративно-процесуальне законодавство до спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів ( п. "до" ч. 1 ст. 72), закріпила адміністративне судочинство поряд з конституційним, цивільним і кримінальним (ст. 118).

З 1995 р стало можливим оскаржити до суду дії та рішення державних службовців, які порушують права і свободи громадян.

Отримав нормативне закріплення порядок здійснення нормотворчих повноважень органами виконавчої влади. Постановою Уряду РФ від 13.08.1997 № 1009 було затверджено Правила підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації.

У ЦПК РФ (гл. 23-26.1) і в АПК РФ (гл. 22-24) з'являються спеціальні розділи, що містять по своїй суті адміністративно-процесуальні норми, що визначають порядок оскарження нормативних і ненормативних актів органів публічної влади та їх посадових осіб.

З 2003 р у зв'язку з розробкою заходів з проведення адміністративної реформи значний розвиток отримало правове регулювання адміністративних процедур, тобто порядку взаємодії органів публічної влади один з одним, з громадянами та недержавними організаціями з метою забезпечення законності, оперативності у вирішенні питань управління в усіх сферах життя суспільства.

У 2005 р постановою Уряду РФ від 19.01.2005 № 30 були затверджені Типові правила взаємодії федеральних органів виконавчої влади; постановою від 28.06.2005 № 452 - Типовий регламент внутрішньої організації федеральних органів виконавчої влади; постановою від 11.11.2005 № 679 - Порядок розробки та затвердження адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг.

Треба також згадати і ряд інших актів, що стосуються адміністративних процедур, зокрема, процедури проведення експертизи проектів нормативних правових актів та інших документів з метою виявлення в них положень, що сприяють створенню умов для корупційних проявів [2].[2]

Одночасно регламентуються процедури проведення публічних заходів; розгляду органами публічної влади пропозицій та заяв громадян та організацій; реєстраційні процедури (реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації нотаріусів, адвокатів, юридичних осіб і індивідуальних підприємців, громадських об'єднань, політичних партій, релігійних організацій та деяких інших суб'єктів); ліцензування окремих видів діяльності, а також дозвільні процедури (оборот зброї, правила виїзду і в'їзду в країну і т.д.).

У Росії поки відсутня рамковий федеральний закон, який визначав би загальні принципи та вимоги здійснення адміністративних процедур. Кожен з перерахованих їх видів регламентований або федеральним законом, або нормативним правовим актом Уряду РФ.

Крім того, кожен федеральний орган виконавчої влади на основі типових регламентів, затверджених Урядом РФ, прийняв свої внутрішні процедурні акти - адміністративні регламенти. У регламентах (вони підлягають

державної реєстрації в Мін'юсті Росії) визначено порядок використання покладених на конкретний орган функцій, порядок надання державних послуг, порядок прийому, розгляду і вирішення звернень громадян, порядок подання в інформаційних мережах відомостей про свою діяльність і т.д. (докладніше див. гл. 2 цього підручника).

Новий етап розвитку адміністративно-процесуального законодавства у сфері адміністративної відповідальності пов'язаний з введенням в дію з 1 липня 2002 р Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення (КоАП РФ). За наступні роки, особливо починаючи з 2008 р, в КоАП РФ були внесені численні зміни та доповнення.

Одночасно значний розвиток отримало законодавство суб'єктів РФ про адміністративні правопорушення, оскільки ст. 72 Конституції РФ відносить адміністративне законодавство до спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.

Однак найбільш важливі питання адміністративної відповідальності регулюються тільки федеральним законом. Згідно з ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ до предметів ведення Російської Федерації в області законодавства про адміністративні правопорушення належить порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Адміністративне судочинство є предметом ведення Російської Федерації, що випливає з системного аналізу норм п. "О" ст. 71 і ст. 118 Конституції РФ. Поки адміністративне судочинство не забезпечено самостійним кодифікованим процесуальним федеральним законом. Проект Кодексу Російської Федерації про адміністративне судочинство був внесений Верховним Судом Російської Федерації в Державну Думу Федеральних Зборів РФ ще в 2006 р, але подальше його просування було відкладено до прийняття політичного рішення про перспективи судової реформи в країні, зокрема, до вирішення питання про створення адміністративних судів.

В Указі Президента РФ від 07.05.2012 № 601 "Про основні напрями вдосконалення системи державного управління" і в Посланні Президента РФ Федеральним Зборам Російської Федерації від 12.12.2012 була підкреслена необхідність вдосконалення адміністративного судочинства з метою посилення захисту прав і свобод громадян від незаконних дій посадових осіб державних і муніципальних органів. Пропозиції Президента РФ підтримав VIII Всеросійський з'їзд суддів, включивши в свою резолюцію звернення до законодавчих органів про необхідність прийняття Кодексу Російської Федерації про адміністративне судочинство [3].[3]

У 2013 р Президент РФ вніс до Державної Думи РФ проект Кодексу адміністративного судочинства. В даний час проект включений до Примірної програму законопроектної роботи Державної Думи на березень 2014

Таким чином, становлення і розвиток адміністративно-процесуальних відносин в Росії як механізму застосування норм адміністративного права та деяких норм інших галузей російської правової системи нерозривно пов'язане з розвитком форм і методів управління державними справами.

  • [1] Див. про це докладніше: Бєльський К. С. Адміністративне право та адміністративно-правова наука в Росії в XX ст. // Адміністративне право Росії: курс лекцій / під ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2007. С. 15-87.
  • [2] Див .: Федеральний закон від 17.07.2009 № 172-ФЗ "Про антикорупційної експертизи нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів"; постанова Уряду РФ від 26.02.2010 № 96 "Про антикорупційної експертизи нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів".
  • [3] Див .: Офіційний сайт Верховного Суду РФ - vsrf.ru.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >