Розвиток доктрини адміністративного процесу в Росії

Розвиток адміністративно-процесуального регулювання знайшло відповідне відображення в науці адміністративного права. На різних етапах розвитку російської державності ідеї, що обгрунтовують необхідність розвитку адміністративного процесу і складових його елементів, або ігнорувалися або визнавалися об'єктивно існуючою реальністю (що характерно для радянського періоду), або отримували стимули для розвитку, як нині в умовах конституційного закріплення принципів правової держави і пріоритету прав і свобод людини і громадянина.

Дореволюційні російські вчені-адміністратівісти (Η. М. Коркунов, Π. Н. Гуссаковскій, Н. І. Лазаревський, Ф. М. Дерюжінскій, С. А. Корф та ін.), Що вивчали проблеми адміністративного процесу, приділяли основну увагу проблемам адміністративного судочинства в Росії, аналізували розвиток адміністративної юстиції в європейських країнах і її форми [1].[1]

Адміністративна юстиція визначалася багатьма російськими вченими кінця XIX-початку XX ст. як діяльність суду, що дозволяє конфлікт громадянина та адміністрації з приводу адміністративних актів, що порушують права і свободи громадянина. Так, С. А. Корф бачив у адміністративної юстиції спосіб судового оскарження актів управління, а в адміністративному позові - засіб захисту суб'єктивних публічних прав приватної особи. При цьому він вважав, що істота інституту адміністративної юстиції не залежить від того, яким органам - загальним судам або спеціальним - довіряється відправлення його функцій [2].[2]

На початку XX ст. російські вчені також виявляли певний інтерес до адміністративного процесу, вказуючи на необхідність розвитку його як самостійної частини юридичного процесу, що сприйняла основні принципи і позиції, які об'єднують адміністративний процес з цивільних і кримінальних процесами.

У цьому відношенні пошлемося на погляди професора Іркутського університету В. А. Рязановського, відображені в його статті "Єдність процесу", написаної в 1920 р і нині опублікованій в цілях ознайомлення з нею юридичної громадськості [3]. У даній статті докладно розглянуті проблеми адміністративного судочинства, публічних (адміністративних) позовів як особливої форми захисту прав приватних осіб, обґрунтовується висновок про існування трьох основних видів процесу - цивільного, кримінального та адміністративного. Ці процеси, на думку В. А. Рязановського, по відношенню до матеріальних галузей права повинні представляти самостійні наукові дисципліни. У той же час автор підкреслює, що всі ці три процесу переслідують інтереси правопорядку, інтереси публічні, мають схожу юридичну природу, грунтуються на загальних принципах, в тому числі на принципі досягнення матеріальної істини.[3]

У радянський період питання адміністративного процесу, в тому числі судового контролю за діяльністю адміністрації, політичними концепціями не підтримувалися. Інститут адміністративної юстиції характеризувався як прояв буржуазної концепції права. Проте в роботах деяких учених-адміністративістів проблеми адміністративної юстиції та адміністративного процесу в інших видах зачіпалися як з теоретичних позицій, так і з позицій впровадження адміністративно-процесуальних відносин в практику радянського будівництва [4].[4]

Треба віддати данину вченим-Адміністративісти, наукові погляди яких з питань адміністративного процесу відображені в монографіях і підручниках, виданих у радянський період: С. С. Студенкіним, І. І. Евтіхіева, А. Е. Луньову, І. Н. Анановим, Ц. А. Ямпільської, П. І. Петрову, Ю. М. Козлову, А. П. Коренєву, І. А. Галагану, Б. М. Лазарєву, В. М. Манохіну, О. М. Якуба, В. І. Попової, Н. Г. Саліщевой, В. Д. Сорокіну, Є. В. Шоріною, В. І. Ремневі, В. А. Власову. Їхні праці і склали основу для сучасних досліджень адміністратівнопроцессуальних норм і відносин, становлення інституту адміністративного процесу в цілому.

У радянський період сформувалися різні підходи до визначення адміністративного процесу: широкий і вузький, судовий і управлінський.

Так, професор Г. І. Петров писав: "Адміністративний процес в широкому сенсі - це процес виконавчої і розпорядчої діяльності органів державного управління. Адміністративний процес у вузькому сенсі - це процес діяльності органів державного управління з розгляду індивідуальних справ, що відносяться до їх компетенції" [ [5]5].

Вчені обгрунтовували першочергову необхідність адміністративно-процесуального оформлення діяльності державних органів щодо застосування заходів адміністративного примусу, а також по судовому розгляду спорів між владними та невладних учасниками адміністративних правовідносин.

Н. Г. Салищева зазначала: "Коли йдеться про сторону спору чи про особу, піддаються адміністративному примусу, не підпорядкованих органу, що здійснює адміністративну юрисдикцію, для вирішення таких справ необхідний спеціально встановлений порядок і адміністративний процес як особлива діяльність державного органу, врегульована правовими нормами .

Особливе значення має чітка регламентація адміністративного процесу там, де вирішується спір між органом державного управління та громадянином або між органом державного управління та громадською організацією. Компетентний орган повинен винести на підставі та на виконання закону чи іншого нормативного акта рішення, дотримуючись права і законні інтереси учасників адміністративної справи. Важливо, щоб були дотримані всі гарантії правильного і об'єктивного вирішення справи, а сторонам надані необхідні процесуальні права "[6]. У зв'язку з цим автор визначала адміністративний процес" як регламентовану законом діяльність з вирішення спорів, що виникають між сторонами адміністративного правовідносини, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також щодо застосування заходів адміністративного примусу "[7].[7]

Підвищенню інтересу до адміністративного процесу сприяли розробка і прийняття Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення та відповідних кодексів союзних республік.

Серед результатів наукових досліджень кінця XX в. особливо слід відзначити монографії та наукові статті професора В. Д. Сорокіна, в тому числі його останню прижиттєву монографію [8]. Вчений відстоював управлінську концепцію адміністративного процесу.[8]

В. Д. Сорокін стверджував, що адміністративний процес:

  • • має яскраво виражену управлінсько-правову природу;
  • • є юридичною формою здійснення виконавчої гілки державної влади;
  • • здійснюється головним чином органами виконавчої влади;
  • • вважається юридичною діяльністю, оскільки забезпечує реалізацію матеріальних норм російського права;
  • • включає у свою систему спеціальні адміністративно-процесуальні норми;
  • • створює адміністративно-процесуальні відносини, що виникають в ході здійснення певних процедур виконавчої влади по правовому вирішенню численних індивідуально-конкретних справ у сфері публічного управління [9].[9]

На початку XXI ст. позиції вчених-административистов з проблем адміністративного процесу знайшли відображення в ряді монографій [10], у численних статтях у наукових журналах [11], у збірниках наукових доповідей та матеріалів конференцій з вказаних питань [12]. З'явилися глави та розділи в підручниках з адміністративного права для юридичних вузів [13]. Були захищені кандидатські та докторські дисертації з проблем адміністративної відповідальності, адміністративних процедур та адміністративної юстиції, опубліковані збірники авторських статей [14]. Проводяться науково-практичні конференції, круглі столи, де вчені виробляють загальні позиції з основних питань адміністративно-процесуальної діяльності органів публічної влади. Обговорюється, зокрема, проблема становлення адміністративно-процесуального права як самостійної галузі російського права.[12][13][14]

Сучасні наукові погляди на поняття, зміст та види адміністративного процесу відрізняються різноманіттям. Разом з тим в якості загального визначення адміністративного процесу виділяється наступне: адміністративний процес - сукупність послідовно здійснюваних юридичних дій з реалізації адміністративно-правових норм і норм інших галузей права Росії, захищаються адміністративно-правовими методами [15][15].

Усі дослідники відзначають, що однією з головних особливостей адміністративного процесу є неоднорідність його норм, обумовлена конкретними цілями і завданнями правозастосовчої діяльності, здійснюваної органами публічної влади щодо застосування норм адміністративного, екологічного, фінансового, бюджетного, податкового та деяких інших галузей публічного права. У зв'язку з цим більшість вчених-административистов виділяють три основних види адміністративного процесу.

По-перше, адміністративні процедури, головною метою яких є встановлення порядку взаємодії органів (посадових осіб) публічної влади один з одним, з підлеглими організаціями, з громадянами та юридичними особами (комерційними та некомерційними організаціями), що не володіють публічно-владними повноваженнями.

По-друге, адміністративно-юрисдикційний процес. При цьому виділяються два його підвиди: адміністративний (позасудовий) порядок вирішення спорів (конфліктів), що виникають при застосуванні матеріальних норм адміністративного та деяких інших галузей права, а також порядок застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі порядок вирішення справ про адміністративні правопорушення.

По-третє, адміністративне судочинство, яке має на меті судовий захист громадян і організацій як суб'єктів публічно-правових відносин від неправомірних дій органів публічної адміністрації (державних і муніципальних органів) та їх посадових осіб, які здійснюють владні повноваження.

Однак, як уже зазначалося, досі в науці адміністративного права не вироблено єдиної думки з приводу видів адміністративного процесу. Обговорюється здебільшого дві його концепції - управлінська та юрисдикційна.

Особливий погляд з цього приводу висловив професор Ю. Н. Старілов, що запропонував розділити управлінську та судову концепції [16]. Суть запропонованої професором концепції адміністративного процесу можна охарактеризувати наступним чином.[16]

По-перше, адміністративний процес з позицій його праворозуміння вимагає розумного звуження і поділу на спеціальні види діяльності. У зв'язку з цим адміністративний процес не можна ототожнювати з управлінською діяльністю в цілому, зводити все публічне адміністрування до адміністративного процесу. Необхідно виключити "механізацію" адміністративного процесу. З цією позицією згодні всі вчені. Багато управлінські дії не вимагають процесуального оформлення. Така позиція, на наш погляд, заслуговує підтримки.

По-друге, адміністративний процес - це адміністративне правосуддя, тобто судовий порядок розгляду справ, що виникають з адміністративних та інших публічних правових відносин.

По-третє, не можна ставити знак рівності між адміністративними процедурами та адміністративним процесом, хоча процесуальні ознаки характерні і для процесу, і для процедур. По-четверте, адміністративне право, враховуючи особливу захисну роль судової системи, нині має розглядатися крізь призму судової влади та судового термоконтроля. У зв'язку з цим головним завданням у сфері адміністративного правосуддя є створення повноцінного Кодексу адміністративного судочинства.

На наш погляд, Ю. Н. Старілов, пропонуючи зосередити увагу тільки на адміністративному правосудді, не враховує важливу роль адміністративних процедур та адміністративно-юрисдикційного процесу у забезпеченні законності, захисту прав і свобод громадян, законних інтересів колективних суб'єктів у сфері публічних правовідносин. Тому важливо, щоб всі види адміністративного процесу діяли комплексно і мали належне правове регулювання.

У зв'язку з цим варто було б підтримати змістовну критику позицій професора Ю. Н. Старілова, дану на сторінках журналу "Держава і право" професором Д. Н. Бахраху [17], який обгрунтував необхідність розглядати адміністративний процес як комплексу його видів.

На нашу думку, не можна не враховувати, що застосування норм матеріального адміністративного права в багатьох випадках вимагає встановлення порядку їх застосування шляхом правового регулювання відповідних дій і встановлення гарантій прав суб'єктів адміністративних процесуальних відносин. У зв'язку з цим велике значення має визначення змісту і видів адміністративних процесуальних відносин з урахуванням принципів адміністративного процесу.

  • [1] Див .: Коркунов Η. М. Нарис теорії адміністративної юстиції // Журнал цивільного і кримінального права 1885. № 8; Його ж. Російське державне право. Т. II. Частина Особлива. СПб., 1903; Гуссаковскій Π. Н. Адміністративна юстиція // Журнал Міністерства юстиції, 1906; Лазаревський Н. І. Адміністративна юстиція. Політична енциклопедія. Вип. 1. СПб., 1906; Дерюжінскій В. Ф. Адміністративні суди в державах Західної Європи. СПб., 1906; Його ж. Поліцейське право. Пг., 1917; Корф С. А. Адміністративна юстиція в Росії. Книги друга і третя. СПб., 1910 і 1916; Гаген В. А. Адміністративна юстиція: конспект лекцій. Ростов н / Д, 1916.

    Докладніше про це див .: Зеленцов А. Б., Радченко В. І. Адміністративна юстиція в Росії. М., 2001; Старілов Ю. Н. Від адміністративної юстиції до адміністративного судочинства. М., 2003.

  • [2] Корф С. А. Указ. соч.
  • [3] Див .: Треушников М. К. Вступна стаття // Рязановский В. А. Єдність процесу. Воронеж; М., 2005.
  • [4] Див .: Єлістратов А. Про затвердження законності в радянському будівництві // Радянське право. 1923. № 1; Носов Є. К. До питання про теорію радянської адміністративної юстиції // Право життя. 1925. № 6; Ковалевський В. Л. Адміністративна відповідальність у позитивному Радянському праві // Вісник Радянської юстиції. 1923. № 7; Загряцков М. Д. Адміністративна юстиція і право скарги (в теорії і законодавстві). М., 1924.

    У 1960-1970-і рр. з'явилися монографії, присвячені питанням розвитку адміністративного процесу в Росії (Салищева Н. Г. Адміністративний процес у СРСР. М., 1964; Сорокін В. Д. Проблеми адміністративного процесу. М., 1968; Салищева Н. Г. Громадянин і адміністративна юрисдикція СРСР. М., 1970; Чечот Д. М. Адміністративна юстиція. Питання теорії. Л., 1973), а також статті у наукових журналах (див .: Бахрах Д. Н., Боннер А. Т. Адміністративна юстиція: розвиток і проблеми вдосконалення // Радянська держава і право. 1975).

  • [5] Петров Г. І. Про кодифікації радянського адміністративного права // Радянська держава і право. 1962. № 5. С. 30.
  • [6] Салищева Н. Г. Адміністративний процес у СРСР. М., 1964 // Салищева Н. Г. Вибране. М., 2011. С. 20-21.
  • [7] Там же. С. 21-22.
  • [8] Сорокін В. Д. Адміністративний процес та адміністративно-процесуальне право. СПб., 2 002.
  • [9] Див .: Сорокін В. Д. Проблеми адміністративного процесу. М.: Юрид, літ., 1968; Його ж. Адміністративний процес та адміністративно-процесуальне право. Указ. соч. С. 24-38.
  • [10] Див .: Панова І. В. Адміністративно-процесуальне право Росії. Саратов, 2003; Кононов П. І. Адміністративний процес в Росії: проблеми теорії та законодавчого регулювання, Кіров, 2001; Миколаєва Л. А., Соловйова А. К. Адміністративна юстиція і адміністративне судочинство. СПб., 2004.
  • [11] Див .: Хазанов С. Д. Адміністративні процедури: визначення та систематизація // Російський юридичний журнал. 2003. № 1; Масленников М. Я. Адміністративно-юрисдикційний процес: поняття і співвідношення з іншими видами процесуально-правової діяльності // Держава і право. 2001. № 2; Салищева Н. Г., Абросимова Є. Б. Адміністративна реформа та адміністративний процес в Росії // Конституційне право: Східноєвропейський огляд. 2005. № 3.
  • [12] Див .: Адміністративне та адміністративно-процесуальне право: актуальні проблеми. Матеріали Всеросійської науково-практичної конференції. М., 2006; Теоретичні та практичні проблеми адміністративного правосуддя. Матеріали науково-практичної конференції 8-9 грудня 2005 Верховний Суд РФ, Російська академія правосуддя. М., 2006; Роль адміністративної юстиції у захисті прав громадян. Міжнародний експертний семінар 1-15 грудня 2009 М., 2010; Актуальні проблеми адміністративного та адміністративно-процесуального права. Матеріали Всеросійської науково-практичної конференції. Частини 1 і 2. СПб., 2010; Проблеми адміністративного та адміністративно-процесуального права М .: МГЮА, 2005.
  • [13] Див., Наприклад: Адміністративне право / під ред. Л. Л. Попова і М. С. Студенкіним. Ч. III. Адміністративно-процесуальне право. М., 2 008.
  • [14] Див., Наприклад: Сєрков Π. П. Провадження у справах про адміністративні правопорушення як вид адміністративного провадження. М., 2 010; Масленников М. Я. Адміністративний процес: теорія і практика. М., 2 008.
  • [15] Див .: Енциклопедичний словник "Процесуальне право". М., 2003. С. 23; Адміністративне право Росії / під ред. А. П. Коренева. М., 2002. С. 237; Адміністративне право: підручник для вузів / під ред. П. І. Кононова. М., 2005. С. 324-325.
  • [16] Ґрунтовний аналіз наукових поглядів про концепціях адміністративного процесу див. В статті проф. Ю. Н Старілова "Управлінська і судова концепції адміністративного процесу: розвиток, сучасне значення і взаємодія // Вісник Воронезького державного університету. 2006. № 1. Серія" Право ". С. 110-141.
  • [17] Бахрах Д. Н. Адміністративне судочинство, адміністративна юстиція та адміністративний процес // Держава і право. 2005. № 2.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >