Особливості правового регулювання адміністративних процедур в зарубіжних країнах

Інститут адміністративних процедур сформувався в зарубіжних країнах Західної Європи та Північної Америки. У Російській Федерації він став розвиватися в чому з урахуванням зарубіжного досвіду. У зв'язку з цим розглянемо докладніше зміст та особливості правового регулювання адміністративних процедур в зарубіжних країнах.

Сфера дії та предмет правового регулювання законів про адміністративні процедури в різних країнах можуть істотно різнитися. В одних державах (Швейцарія, Німеччина) адміністративні процедури стосуються тільки індивідуальних адміністративних актів, в інших (США, Франція) вони регламентують також порядок підготовки та прийняття нормативних правових актів.

У США Закон про адміністративну процедуру 1946 р а також аналогічні закони штатів передбачають:

  • • процедуру нормотворчої діяльності (rulemaking);
  • • процедури індивідуального регулювання (adjudication) - розгляд індивідуальної справи позитивного характеру щодо прийняття індивідуального акту, а також розгляд справ про оскарження.

Деякі питання адміністрування можуть бути виключені з загального законодавства про адміністративні процедури. У багатьох країнах, як у Німеччині, інститут адміністративних процедур не поширюється на внутрішньоорганізаційні процедури, оскільки його завдання - насамперед закріплення участі громадян у процесі прийняття управлінських рішень. У тих випадках, коли це або неможливо, або недоцільно, законодавче регулювання порядку адміністративної діяльності вважається зайвим.

Так, у Фінляндії Акт про адміністративні процедури 2003 не застосовується щодо внутрішніх розпоряджень адміністрації, виконання якого-небудь завдання, військових наказів, а також судочинства, досудового розслідування, поліцейського слідства і примусових заходів.

Окремі галузі управління, безпосередньо пов'язані з політикою держави, звичайно виводяться з-під дії норм загальної адміністративної процедури.

В Угорщині норми законів про адміністративні процедури не поширюються на дії, пов'язані з національною обороною, зовнішньою торгівлею, оподаткуванням.

Однак у всіх країнах адміністративні процедури стосуються вироблення рішень, які зачіпають права і законні інтереси громадян.

В епоху глобалізації сформувався не тільки сам інститут адміністративних процедур, а й різні підходи до визначення обсягу, змісту і методів його правового регулювання.

Багато країн Західної Європи, що мають стійкі традиції бюрократичного регулювання (зокрема, Австрія, Німеччина, Іспанія), вдаються до методу деталізованого регламентування і проводять систематизацію та кодифікацію адміністративних процедур.

Залежно від предмета і сфери дії адміністративних процедур багато держав передбачають їх різні види: щодо прийняття нормативних правових актів; по прийняттю індивідуальних правових актів; щодо надання публічних послуг і т.д. У деяких державах адміністративні процедури класифікуються за сферами діяльності адміністративних органів: адміністративні процедури у сфері економіки, виконавчого провадження і т.д.

Закон Республіки Казахстан "Про адміністративні процедури" 2000 виділяє процедури:

  • • прийняття та виконання рішень при здійсненні державними органами і посадовими особами державних функцій і посадових повноважень;
  • • організації роботи державного апарату;
  • • розгляду звернень громадян щодо реалізації їх прав;
  • • процедури захисту прав і законних інтересів громадян;
  • • прийняття рішень в області економіки.

Англосаксонські країни, навпаки, визначають лише загальні принципи адміністративних процедур і пред'являють до державного апарату вимога діяти справедливо (to act fairly), закріплюючи тим самим принципи природної справедливості і доповнюючи їх спеціальними гарантіями.

У Новій Зеландії до гарантіям, забезпечує справедливий адміністративний процес, віднесені:

  • • забезпечення зацікавленій особі можливості надати відповідну інформацію;
  • • надання можливості особі давати свої пояснення і коментарі до того як рішення було прийнято;
  • • запобігання або вирішення конфлікту інтересів;
  • • незалежність у розгляді справи та прийнятті рішення;
  • • обов'язок діяти без зволікань [1].[1]

На сучасному етапі більшу ефективність продемонстрували не деталізоване регламентування, а закріплення загальних принципів адміністративних процедур. Зайве деталізована регламентація, особливо в тих випадках, коли вона здійснюється на відомчому, підзаконному рівні, порушує цілісність і єдність правового регулювання, стає недоступною і незрозумілою громадянам, може призвести до відторгнення демократичних принципів державного управління.

Як не парадоксально, але Франція, будучи однією з найяскравіших представниць країн кодифікованого права, від кодифікації адміністративних процедур відмовилася "в ім'я принципу юридичної безпеки, кращого захисту прав громадян, спрощення роботи службовців і полегшення контролю законності" [2].[2]

Державна Рада Франції визначив загальні правові принципи адміністративних процедур:

  • • неупередженість;
  • • відсутність зворотної сили у адміністративних актів;
  • • можливість оскарження перевищення влади;
  • • дотримання права на судовий захист;
  • • право на оскарження до вищестоящого органу.

На думку професора Капітан, загальні принципи адміністративних процедур, закріплені у французькому адміністративному праві, можуть бути зведені до наступних принципів:

  • • заперечування;
  • • відкритості;
  • • публічності;
  • • юридичної безпеки [3].[3]

Ряд пострадянських держав, подібно Білорусі, стосовно до адміністративним процедурам закріплюють принцип пріоритету прав і свобод громадян. У деяких зарубіжних країнах від такого підходу відмовляються, оскільки вважають, що завдання адміністративних процедур - не встановлювати пріоритети, а домагатися гармонізації публічних і приватних інтересів. У зв'язку з цим Адміністративно-процесуальний закон Латвії передбачив принципи дотримання прав приватної особи і процесуальної справедливості.

Поряд із загальними правовими принципами в багатьох країнах виділяються спеціальні принципи адміністративних процедур, у тому числі принцип розслідування, який покладає тягар доведення на адміністрацію: громадянин не зобов'язаний доводити все цікавлять адміністративний орган обставини; адміністрація сама повинна зажадати необхідні матеріали і з'ясувати необхідні факти в інших органів влади.

Варто звернути увагу на специфічні принципи адміністративних процедур, закріплені в Законі Естонської Республіки "Про адміністративну процедуру" 2001 Серед інших принципів встановлений принцип дискреційного права, який передбачає, що органу влади надані повноваження розглядати доцільність винесення рішення і робити вибір між декількома варіантами. При цьому дискреційні права реалізуються відповідно до межами і цілями їх надання. Крім того, закріплений принцип встановлення форми і цільової спрямованості адміністративної процедури.

Тим самим естонський закон не заперечує, а регулює дискреції (розсуд) адміністративних органів, враховуючи специфіку управлінської діяльності, яка повинна своєчасно вживати ефективних заходів в найрізноманітніших ситуаціях, і формуючи для неї необхідні в правовій державі межі та обмеження.

У законах про адміністративні процедури встановлюється, що єдиними правилами повинні підкорятися всі органи, що володіють владними повноваженнями по відношенню до громадян та їх організаціям: державні та муніципальні органи, державні корпорації та інші децентралізовані установи, а часом навіть приватні організації, що здійснюють делеговані управлінські повноваження.

Деякі країни поширили адміністративні процедури на органи та установи всіх гілок влади.

Так, швейцарський Федеральний закон про адміністративні процедури 1968 встановив процедури видання, зміни та скасування розпоряджень:

  • • Бундесрату, його департаментів;
  • • федеральної канцелярії;
  • • федеральних відомств;
  • • автономних федеральних установ і підприємств, федеральних комісій;
  • • федеральних судів першої інстанції [4].[4]

Ініціювати адміністративну справу може як адміністративний орган, так і приватна особа. Переважна більшість адміністративних актів приймається з ініціативи адміністрації. У таких випадках адміністративний орган зобов'язаний повідомити про підготовлюване рішення всіх осіб, на яких поширюватиметься це рішення, а також всіх осіб, чиї права та інтереси можуть бути таким рішенням порушені. У повідомленні повідомляються цілі підготовлюваного рішення, його заснування і стандарти, які будуть застосовуватися при його підготовці та виконанні.

Приватні особи вправі звертатися до адміністрації із заявами, вимогами та клопотаннями. Адміністративний орган зобов'язаний розглянути будь-яке звернення, але залежно від його характеру на орган влади покладаються різні обов'язки. Якщо звернення громадянина має інформативний характер, то адміністративний орган уповноважений визначити, чи слід розпочати офіційну підготовку індивідуального адміністративного акта або достатньо роз'яснити громадянинові, як йому слід вчинити, враховуючи публічні інтереси. Якщо звернення громадянина має характер клопотання про вжиття адміністративного акта, то орган влади зобов'язаний розпочати офіційну процедуру і прийняти адміністративний акт, що задовольняє або відкидає клопотання.

Отримавши звернення, адміністративний орган повинен вирішити питання про підвідомчості справи. У зарубіжних країнах Західної Європи та Північної Америки визначення підвідомчості не є обов'язком приватної особи, що подає звернення. Вважається, що громадянин не повинен бути знавцем в питаннях організації публічного управління. Він може поставити питання перед адміністрацією про реалізацію свого права, в той час як адміністрація зобов'язана визначити, які конкретно органи уповноважені вирішувати дане питання. Якщо адміністративний орган, який отримав звернення, не вправі розглядати дану справу, то він повинен без зволікання направити матеріали компетентному органу і повідомити про це заявника.

Після того як адміністративний орган прийме справу до свого розгляду, він визначає його учасників.

Загальний коло учасників розгляду адміністративної справи визначають закони про адміністративні процедури.

У Німеччині учасниками розгляду адміністративної справи визнаються:

  • • заявник і відповідач за заявою;
  • • особи, яким адміністративний орган має намір направити або спрямував адміністративний акт;
  • • особи, з якими адміністративний орган має намір укласти або вже уклав публічно-правовий договір;
  • • особи, чиї законні інтереси можуть бути порушені адміністративним актом.

В Естонії Закон про адміністративну процедуру учасниками розгляду адміністративної справи вважає:

  • • заявника;
  • • адресата;
  • • третя особа;
  • • орган влади, що дозволяє справу.

У Європі питання визначення кола учасників розгляду адміністративної справи врегульовані також наднаціональними органами. Рекомендація Ns R (87) 16 Комітету міністрів Ради Європи "Про адміністративні процедури, які зачіпають більшість зацікавлених осіб" 1987 закріпила, що право брати участь у підготовці адміністративних актів має бути надано трьом категоріям громадян:

  • • особи, на яких поширюється адміністративне рішення, вправі брати участь у його підготовці та розгляді безпосередньо;
  • • особи, права, свободи чи індивідуальні інтереси яких можуть бути порушені, - через одного або кількох своїх представників;
  • • особи, зацікавлені у прийнятті адміністративного рішення, можуть бути представлені відповідними об'єднаннями або організаціями.

Орган влади, дозволяючий справу, визначає, які посадові особи та службовці братимуть участь у його розгляді та прийнятті рішення. Посадові особи, які можуть бути зацікавлені в певному результаті справи, підлягають відводу.

У Швейцарії у відповідності зі ст. 10 Закону про адміністративні процедури упередженими визнаються службовці:

  • • мають особисту зацікавленість у вирішенні справи;
  • • знаходяться з однією з сторін у родинних відносинах;
  • • виступаючі представниками сторін або представляли сторону в аналогічній справі.

При цьому зазначені підстави відводу не є вичерпними: якщо службовці можуть бути упередженими в силу інших причин, вони також повинні бути усунені від розгляду справи.

У Німеччині дуже широко трактується поняття родичів, коли йдеться про підстави відводу службовців. Родичами в таких випадках визнаються:

  • • наречений або наречена;
  • • чоловік або дружина;
  • • родичі по прямій лінії;
  • • особи, які перебувають у властивості;
  • • брати і сестри;
  • • племінники;
  • • подружжя братів і сестер;
  • • брати і сестри чоловіка чи дружини;
  • • брати і сестри батьків;
  • • прийомні батьки та діти.

Клопотати про відвід службовця може будь-який з учасників процесу підготовки адміністративного рішення, якщо він припускає наявність зацікавленості і не впевнений у неупередженості розгляду справи. Заявити про свою зацікавленість зобов'язаний і сам службовець, інакше він може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності за невиконання службових обов'язків.

Закони про адміністративні процедури, надаючи відповідні права, визначають ступінь участі громадянина в процесі прийняття адміністративних рішень. Типовими є наступні права громадян-учасників адміністративної процедури:

  • • на отримання роз'яснень та рекомендацій;
  • • представництво;
  • • заслуховування;
  • • ознайомлення з матеріалами справи;
  • • збереження особистої та службової таємниці. Законодавство про адміністративні процедури зазвичай

визначає, яка інформація повинна бути розкрита в процесі підготовки адміністративного рішення.

У Швейцарії такими матеріалами справи визнаються:

  • • заяви сторін;
  • • повідомлення адміністративних органів;
  • • документи, що використовуються в якості доказів;
  • • тексти розпоряджень адміністративних органів.

У США будь-яка особа має право зажадати певні документи. Адміністративне агентство по будь-якому вимогу, пред'явленим відповідно до опублікованих правилами, повинно негайно надати:

  • • остаточні думки посадових осіб;
  • • тлумачення і критерії застосування правил;
  • • правила та інструкції для адміністративного персоналу, що стосуються громадян.

Відмова у наданні матеріалів справи допускається тільки у випадках, зазначених у законі. Зазвичай такі винятки пов'язані з матеріалами, що стосуються питань оборони, державної та особистої безпеки.

Права учасників і порядок розгляду справи залежать також від того, які види адміністративних процедур будуть застосовуватися при його вирішенні.

Законодавство допускає різні форми адміністративних процедур:

  • формальні - повні, що передбачають всі встановлені процедури, що гарантують захист прав сторін, що наближають адміністративну процедуру до судового процесу з викликом і опитуванням свідків;
  • неформальні - спрощені, застосовувані в простіших випадках.

У Таджикистані Кодекс про адміністративні процедури 2007 виділяє прості, формальні і публічні адміністративні процедури.

Прості процедури не вимагають дослідження обставин за участю зацікавлених сторін і проведення усних слухань. Формальні процедури передбачають участь зацікавлених сторін та усні слухання.

Публічні процедури застосовуються для підготовки актів, які зачіпають інтереси необмеженого кола осіб, і припускають публічне обговорення підготовлених проектів рішень.

Примітно, що процес підготовки індивідуальних рішень нерідко вважається більш складним і передбачає більш тривалу процедуру в порівнянні з процесом підготовки нормативного правового акта.

У процесі підготовки проекту адміністративного акта багато країн, насамперед у континентальній Європі, передбачають проведення консультацій і погоджувальних процедур.

У Франції проекти розпоряджень у багатьох випадках повинні обговорюватися з консультативними органами - радами і комітетами, створеними при адміністративних структурах.

Підготовлений проект адміністративного акта надсилається учасникам процесу. Якщо адміністративний акт має безліч адресатів або їх число не може бути точно визначено, то адміністративний орган вправі опублікувати текст підготовлюваного акту у відомчому друкованому органі або представити його на ознайомлення в доступному громадському місці. У такому випадку встановлюється розумний термін для подання зацікавленими особами заперечень і доповнень.

Ухвалений адміністративний акт повинен бути оголошений і доведений до відома всіх осіб, чиї інтереси він зачіпає.

Таким чином, інститут адміністративних процедур став в зарубіжних країнах найважливішим інструментом правового держави, що дозволяє забезпечити участь громадян у процесі прийняття управлінських рішень, виявити, висловити і гарантуватиме врахування інтересів громадян у здійсненні державної політики.

Вивчення досвіду правового регулювання зарубіжних країн, його осмислення, виявлення сутнісних і функціональних характеристик інституту адміністративних процедур, а також техніки його закріплення допоможе становленню та успішному функціонуванню цього інституту в Російській Федерації.

  • [1] Good decision-making. Fairness for all. Guide. Office of the Ombudsman. Tari-o-te-Kaitiaki-Mana-Tangata. 2012. P. 3-4.
  • [2] Wener C. Vers une codification de la procedure administrative. P., 1975. P. 31-47. Цит по: Адміністративні процедури та контроль у світлі європейського досвіду / під ред. T. Я. Хабрієва, Ж. Марку. М., 2011. С. 56.
  • [3] Wener С. Vers une codification de la procedure administrative. P., 1975. P. 31-47. Цит по: Адміністративні процедури та контроль у світлі європейського досвіду / під ред. Т. Я. Хабрієва, Ж. Марку. М., 2011. С. 56.
  • [4] Федеральний закон про адміністративні процедури (Швейцарія) див .: Екштайн К., Шафхаузер Р., Вершинін С. Як упорядкувати відносини громадянина і чиновника? Адміністративні процедури на прикладі Швейцарії. М., 2000. С. 51.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >